我國環境公眾參與的實現路徑研究

林怡菲

【內容摘要】我國有關公眾參與垃圾分類內容在現階段沒有法律明確規定，主要以行政法規和部門規章形式規定。這導致全國范圍內出現各式各樣的垃圾分類標準，以及公眾對垃圾分類知識知之甚少，影響垃圾分類在全國范圍內的推行。公眾參與環境治理、進行生活垃圾分類可從國家、社會、公民自身三個層面分析。

【關 鍵 詞】環境治理;公眾參與;生活垃圾

中圖分類號：D922.68 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2020）02-0067-02

一、公眾參與環境治理的制度保障現狀分析

國內法律法規中最早提到公眾參與環境保護相關內容是1979年試行的《環境保護法》，規定為提高公眾參與環境治理的積極性，文化宣傳部門要積極開展宣傳教育工作，國家對保護環境有突出貢獻的個人給予表揚鼓勵并保障公民監督的權利。2015年新《環保法》明確提出公眾參與這一概念，環保主管部門應當依法公開環境信息，定期發布環境狀況公報等信息，對壞境會產生較大影響的建設項目，必須充分征求公眾意見，對舉報人的信息應保密。公眾參與從獲取到決策時的意見征求及之后監督的權利都有保障。相較1979年試行和1989年正式實行的環保法，新環保法體現了對公眾環境權利的重視，更加具體化、操作性更強。

2002年發布的《清潔生產促進法》第六條“國家鼓勵社會團體和公眾參與清潔生產的宣傳、教育推廣、實施及監督”，該法旨在源頭上減少環境污染，保護環境。同年發布的《環境影響評價法》中規定國家鼓勵公眾以適當方式參與壞境影響評價，《清潔生產促進法》和《環境影響評價法》對公眾參與環境保護僅僅涉及淺層鼓勵層面。而2008年發布的《循壞經濟促進法》中，將公眾參與作為促進循環經濟的方針，強調了在環境保護中公眾參與的重要，并豐富了公眾參與環境保護的內容，鼓勵引導公民使用環保產品，明確公民有檢舉破壞環境的行為、提出建議的權利。

對于公眾參加環境治理的規定，從最開始宣示性鼓勵參與到將口號具體化，實質上保障公眾參與環境治理的權益。

公眾參與環境治理存在多種參與方式及表現形式，如通過參加環境聽證會的方式提出自己的意見或通過市長郵箱等官方途徑等間接方式參與環境治理，或身體力行保護環境直接參與治理。居民垃圾分類就是很典型的公眾直接參與環境治理的方式。同樣，居民垃圾分類的立法也經歷了從淺到深的過程。

我國有關居民生活垃圾分類內容大多是以行政法規和部門規章形式規定，以法律形式規定的很少。唯一提到垃圾分類的是《循壞經濟促進法》中縣級以上政府應當建設城鄉生活垃圾分類收集設施。只規定了垃圾分類的一方——政府的職責，而對公眾參與垃圾分類有何義務權利作出說明。上位法未提及的，下位法予以補充完善。在上位法沒有詳細規定的情況下，法規規章對垃圾分類具體操作進行了說明。2017年國務院辦公廳轉發住房部生活垃圾分類制度的通知，要求在2020年底前在各直轄市、省會城市等重點城區范圍內實現生活垃圾分類，并就垃圾類別、引導居民開展垃圾分類、配套體系建設等方面細化。此后，廈門、廣州、寧波等共10個城市出臺了生活垃圾分類管理條例。

二、現法律規范下居民垃圾分類困境分析

（一）制度困境

現階段的我國有關居民垃圾分類立法上最顯著的特征是沒有法律專門明確，現國家強制垃圾分類主要依靠地方行政法規、部門規章。而各地情況各不相同，垃圾分類管理條例的內容也呈現出不同風貌。主要體現在垃圾分類從前端垃圾分類收集、中期運輸到后期集中處理這三個主要環節。拿前端垃圾收集來說，居民要將垃圾進行初步分類，而垃圾分類類別各省市規定不盡相同。上海市人大發布的上海市生活垃圾管理條例中垃圾分為可回收物、有害垃圾、干垃圾、濕垃圾四種類型。與上海市毗鄰的寧波市則以廚余垃圾、可回收物、有害垃圾、其他垃圾為分類標準。此處各市分類標準不再單獨枚舉。到中后期運輸集中處理，需根據不同垃圾運輸至特定垃圾集中處理處，而根據分類不同，配套處理設施相異。

生活垃圾管理不是上行下效模式推進變革的，而是自下而上的，先從地方法規、規章開始。此模式固然有它存在的原因和優勢，但帶來的弊端也能預見。作為近來十年剛推行的新制度，在推行初期讓制度面向的對象了解接受是必須的，全國范圍內各式各樣的垃圾分類標準可能讓公眾陷入混亂，影響公眾參與積極性和制度實行效果。另地方性立法雖具靈活易操作性，卻也有“天生不足”，立法周期短，社會各方意見聽取相對不充分，原則性規定少，遇到新問題無法解決等。全國性立法具有更高的權威性，能統一原則標準，在制度推行初期能更快速更廣泛地普及開來。

（二）實踐困境

讓垃圾分類成為新的生活方式與公眾主動積極履行義務的行為是分不開的，垃圾分類順利開展是以公眾參與積極性為前提。而實施的積極性受到對垃圾分類的了解、自身利益的大小、便利程度的影響。我國生活垃圾分類開展十來年，卻依然出現“垃圾圍城”的狀況，一定程度上說明垃圾分類并未產生垃圾減量的結果。而公眾對居民垃圾分類的了解也僅停留在“聽說”階段。

垃圾分類實施的現實障礙從公眾視角來說，體現在這幾個方面：一則對垃圾分類知之甚少，一般來說向大眾進行宣傳教育應通過書本、電視、互聯網等大眾喜聞樂見的方式，而這些年有關垃圾分類的宣傳并沒有貫徹落實，在經常能接觸到的平臺上看不到垃圾分類的東西，自然也難以為人熟知。二則參與率低下，能科學了解垃圾分類知識的公眾只是部分，而了解到并積極行動的更少?！芭c己無關”的心理讓多數人將責任的承擔轉嫁給少數人，企圖通過少數活躍的社會成員完成垃圾分類的目標。再則參與層次低，相關知識的缺乏和配套制度的仍停留在較低層次上，保障機制不足，公眾參與障礙諸多，權益難以得到很好的保障，參與層次低成為必然結果。

從社會角度來說，環保類公益性社會組織數量少，在對垃圾分類的進行全社會性普及教育能力有限。環保公益組織無法發展起來，社會自身的調節功能無法發揮，難以將公眾分散力量集聚。在我國環保組織屬于發展初期，自身也面臨眾多問題，如法律登記門檻高，使得環保公益組織不能合法存在，運轉資金短缺，組織不能存續等。

三、公眾有效參與垃圾分類的實現途徑

公眾參與垃圾分類存在著制度上的困境，也存在著現實的困境。為實現有效參與，只能從困境入手，著眼困境，解決困境。

（一）國家層面

首先在法律制度上，沒有全國性的立法規制垃圾分類問題，垃圾分類依靠地方行政法規、規章，分類標準不同一、要求不一致，阻礙了在全國范圍內推廣垃圾分類，影響公眾有效參與，這是在制度上的困境。在立法上，在全國范圍內統一標準。起草階段，不僅參照試點城市經驗，更要進行充分的調研和對各方意見收集，由專門部門負責意見收集整理，對未被采納的意見也要及時予以反饋，在起草階段應當充分保障公眾的有效參與，加強公眾的信任感和參與感，從而確定具有可行性和認同性的垃圾分類全國標準。在執行環節，嚴格獎懲制度，明確公眾權利義務，對不按照規定進行垃圾分類的居民、企業等可責令改正、進行一定數額的罰款，或通過強制其參與一定時長的社會服務來進行懲戒教育。

（二）社會層面

在垃圾分類的活動中，僅僅依靠公民自發遵守規定，進行垃圾收集的第一次分類，效果是不夠明顯的。個人的力量畢竟有限，且對垃圾分類的認識和自覺意識不強。對于前期的鼓勵參與的宣傳，可以由政府授權給一些環保公益組織，并給予良性引導和資金支持，進入各個社區、學校、企業等地方進行宣講、開辦活動，渲染全民進行垃圾分類的氛圍。在方式上，可以運用當前流行的媒介，比如微博、公眾號、小程序、app等，圖文并茂講解垃圾分類法律政策及如何分類，協助公眾參與。在環保公益組織的平臺上，發動社會上有一定號召力的個人參與相關的志愿活動，以號召力更多人參與進來，比如在垃圾集中箱附加可設置一到兩位志愿督導員，監督引導居民分類。

（三）公民層面

垃圾分類制度要想真正地落實下去，是一定要落實到每一個人，將此作為每個人的責任而不是作為公眾整體的責任。公眾要有垃圾分類的意識，要將其看作是義務。除此之外，還要提高整體的素質，意識到全體人類和環境是共生的關系，樹立科學的環保意識，而垃圾分類也將成為一種新的生活方式，是公眾參與環境治理的一種體現。垃圾分類是可持續發展的必然，需要幾代人的共同努力。

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