地方政府融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型：進(jìn)展、挑戰(zhàn)與建議

王瑞民　申現(xiàn)杰

中央為防范地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，明確要求剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。這意味著融資平臺(tái)公司的政府信用被抽離，地方政府不再允許新增融資平臺(tái)類隱性債務(wù)。而且預(yù)算法明確了發(fā)行地方政府債券為地方政府融資的主要方式。融資政策的全面收緊，倒逼地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。為了解地方政府融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型進(jìn)展、轉(zhuǎn)型過(guò)程中遇到的突出問(wèn)題，我們選擇珠三角地區(qū)的廣州、珠海、陽(yáng)江、江門四地市進(jìn)行調(diào)研，在此基礎(chǔ)上提出了加速地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的相關(guān)對(duì)策建議。

一、珠三角地區(qū)地方政府融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型進(jìn)展

總體來(lái)看，珠三角地區(qū)在地方政府融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型中，不搞“一刀切”，而是根據(jù)原融資平臺(tái)公司資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、主營(yíng)業(yè)務(wù)及經(jīng)營(yíng)狀況的差異，分類推進(jìn)其市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。對(duì)于只具備單一融資功能，償債完全靠財(cái)政資金的“殼”類融資平臺(tái)，主要采取“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”的改革方式;對(duì)于從事城市基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，資產(chǎn)組合中兼有經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和公益性項(xiàng)目的企業(yè)，繼續(xù)發(fā)揮其在城市建設(shè)中的作用;對(duì)于主營(yíng)業(yè)務(wù)、核心優(yōu)勢(shì)突出的平臺(tái)公司，則支持其做大做強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展與公共服務(wù)相結(jié)合。接下來(lái)，將對(duì)除了“殼”類平臺(tái)公司外的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型舉措進(jìn)行梳理。

1.剝離政府性債務(wù)，退出銀監(jiān)融資平臺(tái)監(jiān)管目錄。沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)是阻礙融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的重要因素。融資平臺(tái)前期積累的存量政府性債務(wù)通過(guò)分批發(fā)行政府債券置換。如，廣州水務(wù)投資集團(tuán)有限公司在亞運(yùn)會(huì)治水期間形成的190.2億元政府性債務(wù)，于2018年4月全部通過(guò)政府債券置換完畢。市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型后債務(wù)負(fù)擔(dān)大大減輕，可以參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。與此同時(shí)，通過(guò)政府注入資產(chǎn)、完善公司治理結(jié)構(gòu)等舉措，達(dá)到退出政府融資平臺(tái)的條件，使其具備投資、運(yùn)營(yíng)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的能力。廣州向其所屬的各投融資集團(tuán)注入優(yōu)質(zhì)的國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，改善其資產(chǎn)結(jié)構(gòu)與現(xiàn)金流，使其債務(wù)規(guī)模與償債能力相匹配。廣州市屬的投融資集團(tuán)積極推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，完善公司董事會(huì)架構(gòu)，建立外部董事制度，同時(shí)完善企業(yè)內(nèi)部管理，健全投資決策制度，提高企業(yè)效率，降低企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本，以使其在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中更具活力。

2.拓展新的融資渠道，提升資本運(yùn)作能力。廣州市通過(guò)開展PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化、發(fā)行企業(yè)債券、申請(qǐng)國(guó)家資本金專項(xiàng)建設(shè)資金等方式拓展新的融資渠道，資本運(yùn)作能力大大提升。2018 年上半年，廣州地鐵集團(tuán)有限公司、廣州發(fā)展集團(tuán)股份有限公司等投融資企業(yè)累計(jì)獲批發(fā)行企業(yè)債券16支，金額達(dá)561.1億元。上述企業(yè)債券的發(fā)行，提高了融資平臺(tái)公司直接融資比例，有效降低了融資成本，增強(qiáng)了企業(yè)自身的競(jìng)爭(zhēng)力。廣州市鼓勵(lì)市本級(jí)投融資企業(yè)積極向國(guó)家爭(zhēng)取基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目專項(xiàng)建設(shè)基金，29個(gè)項(xiàng)目獲得國(guó)家資本金專項(xiàng)建設(shè)基金92.11億元。廣州城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司積極拓展金融投資板塊，形成類金融業(yè)務(wù)和金融業(yè)務(wù)全面發(fā)展的泛金融全產(chǎn)業(yè)鏈條。融資租賃、投資類業(yè)務(wù)、基金管理等業(yè)務(wù)迅速增長(zhǎng)。

3.盤活土地等閑置資產(chǎn)。通過(guò)盤活土地等閑置資產(chǎn)，為融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型提供資金支持。廣州城投集團(tuán)的地產(chǎn)業(yè)務(wù)從無(wú)到有，主要從事商業(yè)地塊開發(fā)，2018年銷售收入5億元，成為其主要利潤(rùn)來(lái)源之一。目前，廣州城投集團(tuán)自持商業(yè)物業(yè)面積約170萬(wàn)平方米、政策性保障房面積約594萬(wàn)平方米、土地面積約23400畝。廣州水務(wù)投資集團(tuán)在建設(shè)石井凈水廠時(shí)，將凈水設(shè)施建在地下，而將地上整治、開辟為環(huán)境優(yōu)美的公園，在公園周邊的地塊開發(fā)房地產(chǎn)，用公園一流的環(huán)境為房地產(chǎn)提供溢價(jià)，用房地產(chǎn)開發(fā)收益來(lái)補(bǔ)貼污水處理資金的不足。珠海城市建設(shè)集團(tuán)有限公司在建設(shè)珠海大劇院的過(guò)程中，配套建設(shè)了相應(yīng)的商場(chǎng)、超市等商業(yè)設(shè)施，用出租商業(yè)設(shè)施帶來(lái)的穩(wěn)定現(xiàn)金流應(yīng)對(duì)大劇院建設(shè)后的償債壓力。

4.在傳統(tǒng)平臺(tái)業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上開展市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)、集團(tuán)化運(yùn)作。針對(duì)經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、僅靠市場(chǎng)難以達(dá)到供求平衡，需要政府補(bǔ)貼部分資金、資源的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，廣州市以資本金注入方式支持所屬國(guó)企開展市場(chǎng)化融資。2017年，廣州市實(shí)施城市軌道、鐵路、城際軌道、綜合樞紐、高速公路、糧食基礎(chǔ)設(shè)施等資本金注入項(xiàng)目42個(gè)，年度計(jì)劃投資450億元。一是部分企業(yè)作為政府出資代表或社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目。對(duì)于已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的融資平臺(tái)公司，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，通過(guò)與政府簽訂合同、明確責(zé)權(quán)利關(guān)系的方式，作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目建設(shè)。二是塑造資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)品牌，提高企業(yè)盈利能力。廣州城投集團(tuán)經(jīng)營(yíng)的廣州塔于2015年實(shí)現(xiàn)盈利，其品牌經(jīng)營(yíng)已經(jīng)走出廣東，為云南曲靖城市地標(biāo)218大樓開業(yè)提供咨詢服務(wù)。2018年，廣州城投集團(tuán)的經(jīng)營(yíng)板塊合并營(yíng)業(yè)收入預(yù)計(jì)達(dá)19.9億元，利潤(rùn)總額預(yù)計(jì)達(dá)5.02億元，為其市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型提供充足現(xiàn)金流。三是布局戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。廣州城投集團(tuán)在大數(shù)據(jù)領(lǐng)域持續(xù)發(fā)力，投資智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施，提供智慧城市解決方案。此外還不斷拓展新能源業(yè)務(wù)，投資新能源汽車充換電站、充電樁等，成為其市場(chǎng)化業(yè)務(wù)的新增長(zhǎng)點(diǎn)。

二、地方政府融資平臺(tái)在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型中遇到的挑戰(zhàn)

1.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足。融資平臺(tái)公司政府融資職能被剝離后，發(fā)行地方政府債券成為唯一的舉債方式。目前地方政府債券發(fā)行采取限額管理，發(fā)債限額經(jīng)“撒胡椒面”式的分配后，一個(gè)地級(jí)市往往僅能拿到幾億元的發(fā)債額度，與地方政府城市更新、城市片區(qū)建設(shè)與工業(yè)園區(qū)建設(shè)中的基礎(chǔ)設(shè)施需求相比，實(shí)為杯水車薪。轉(zhuǎn)型中的融資平臺(tái)公司主營(yíng)業(yè)務(wù)受政府價(jià)格管制等原因，往往容易出現(xiàn)政策性虧損，難以靠自身的收益推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。就近年來(lái)興起的PPP模式而言，由于每年從一般公共預(yù)算安排的PPP項(xiàng)目支出責(zé)任不超過(guò)一般公共預(yù)算的10%，因此能夠提供的建設(shè)資金也極為有限。值得注意的是，2018年以來(lái)PPP政策收緊，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型中的融資平臺(tái)公司通過(guò)PPP方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的渠道也被堵死了。

2.“融資平臺(tái)”摘帽難。如前所述，不少融資平臺(tái)公司通過(guò)政府注入資產(chǎn)等方式，達(dá)到相關(guān)監(jiān)管要求，已經(jīng)退出了銀監(jiān)會(huì)的融資平臺(tái)目錄。但是向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資時(shí)，仍然被當(dāng)作融資平臺(tái)，即仍戴著“融資平臺(tái)”的帽子。融資受到很大限制，資金成本較高，成為其市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的掣肘。如珠海城建集團(tuán)在《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀監(jiān)發(fā)[2013]10號(hào)）中被劃分為“退出為一般公司類”，即已具備商業(yè)化貸款條件，自身具有充足穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流量，能夠全額償還貸款本息，已整體轉(zhuǎn)化為一般公司類客戶管理的融資平臺(tái)。但部分銀行等金融機(jī)構(gòu)為規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，仍然將珠海城建集團(tuán)劃分為“仍按平臺(tái)管理類”類別，貸款審核標(biāo)準(zhǔn)收緊，不借或放款額度較低。相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人表示：“消除在金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾心中的政府投融資平臺(tái)的形象，仍然任重道遠(yuǎn)。”

3.薪酬待遇體系不夠市場(chǎng)化阻礙轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型中的融資平臺(tái)企業(yè)，其薪酬體系未與市場(chǎng)接軌，導(dǎo)致其“人才引入困難、流失嚴(yán)重、存量不足”，阻礙并延緩了企業(yè)本身的市場(chǎng)化進(jìn)程。融資平臺(tái)時(shí)期，主要承擔(dān)為政府融資任務(wù)，不需要太強(qiáng)的專業(yè)技能與知識(shí)。轉(zhuǎn)向市場(chǎng)后，必須依靠?jī)?yōu)質(zhì)的人力資本為企業(yè)提供源源不斷的活力，保持并增強(qiáng)其競(jìng)爭(zhēng)力。而這些企業(yè)往往對(duì)人力成本采取“以崗定薪”而非“以人定薪”的方式，一年幾萬(wàn)元的薪酬難以延攬優(yōu)秀的人才加盟，在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型中缺乏關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力與競(jìng)爭(zhēng)力。如，陽(yáng)江恒財(cái)投融資集團(tuán)在轉(zhuǎn)型發(fā)展中，增設(shè)了金融板塊，但其提供的待遇與當(dāng)?shù)亟鹑谄髽I(yè)的待遇相差甚遠(yuǎn)，難以招到理想的人才。

三、促進(jìn)地方政府融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的政策建議

1.合理定位地方政府融資平臺(tái)職能。地方政府融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，首要任務(wù)是合理定位地方政府融資平臺(tái)職能。理順政府與融資平臺(tái)的關(guān)系，建立健全考核機(jī)制，通過(guò)注資、獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助等方式促進(jìn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型。通過(guò)股權(quán)劃轉(zhuǎn)等方式，將市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的國(guó)資企業(yè)股權(quán)劃轉(zhuǎn)至融資平臺(tái)，擴(kuò)充其現(xiàn)金流。建議在符合中央大政方針的前提下，部分基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目（尤其是投資大、回報(bào)率低、對(duì)社會(huì)資本缺乏吸引力的項(xiàng)目），可由政府直接委托基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)建設(shè)。 此外，繼續(xù)大力支持市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型中的融資平臺(tái)公司積極擴(kuò)展?fàn)I利性業(yè)務(wù)板塊，如三舊改造等，增強(qiáng)其自身的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

2.徹底摘帽，拓寬融資渠道。一是對(duì)于已經(jīng)退出融資平臺(tái)目錄的企業(yè)，應(yīng)恢復(fù)其平等融資主體的地位，金融機(jī)構(gòu)不應(yīng)對(duì)其進(jìn)行融資歧視。二是積極拓寬融資渠道，尤其是直接融資渠道。一方面要降低債券融資門檻，對(duì)通過(guò)發(fā)行企業(yè)債券來(lái)解決基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的國(guó)有企業(yè)，適當(dāng)放寬發(fā)行企業(yè)債券門檻準(zhǔn)入、適當(dāng)延長(zhǎng)債券償還時(shí)間。另一方面要?jiǎng)?chuàng)新企業(yè)債券融資品種。目前，企業(yè)債券發(fā)債規(guī)模都比較大，通常都在5億元—6億元以上，對(duì)應(yīng)的發(fā)債平臺(tái)凈資產(chǎn)規(guī)模達(dá)24億元以上，對(duì)于市、縣級(jí)的國(guó)資平臺(tái)而言，望塵莫及，因此可考慮發(fā)行低市值的債券融資品種。

3.分類探索市場(chǎng)化的薪酬體系。對(duì)退出為一般企業(yè)類的融資平臺(tái)，分類探索市場(chǎng)化的薪酬體系，積極引進(jìn)一流的運(yùn)營(yíng)人才與技術(shù)人才。大力整合與引進(jìn)人才相關(guān)的服務(wù)、培訓(xùn)、安居，以及子女教育、健康醫(yī)療等產(chǎn)業(yè)資源。尤其是對(duì)于傳統(tǒng)平臺(tái)業(yè)務(wù)之外的純市場(chǎng)化業(yè)務(wù)板塊，應(yīng)在企業(yè)內(nèi)部建立有別于融資平臺(tái)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)板塊的激勵(lì)與考核制度，根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)與業(yè)務(wù)能力，“以人定薪”，充分激發(fā)員工的積極性與創(chuàng)造力，為企業(yè)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型提供內(nèi)生動(dòng)力與可靠支撐。

作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究所;中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)研究所

責(zé)任編輯：雙艷珍