區域綠色發展協同推進路徑研究

李清華

由于自然環境、地理位置、資源稟賦以及發展戰略的不同，我國綠色發展進程存在較大的區域差異，在生態文明體制改革牽引作用下，各地區不斷探索新的綠色發展方式，如京津冀地區大氣污染聯防聯治工程，雄安新區綠色生態宜居新城區建設以及長三角推動城鄉綠色協調發展政策落實。以城市群為主體的區域協同綠色發展取得了一定成效，區域綠色發展指數也明顯提高，但大區域綠色發展不平衡問題依然嚴重。為了實現中國特色社會主義新時代社會經濟轉型，東中西部產業轉移成為各地區產業結構優化升級的主要途徑，伴隨產業轉移而來的最大問題是污染轉移，尤其是中西部地區，高耗能高污染產業增加了當地環境成本，也加劇了區域污染漂移和污染擴散。近些年來，全國各地相繼遭遇十面“霾”伏，霧霾天氣成為困擾我國東中西部共同的環境問題，2018年11月北京、天津、河北、河南、陜西關中、江蘇北部、湖南北部以及貴州西南部相繼受到嚴重霧霾天氣的侵襲，部分地區能見度不足50米。區域污染物排放量的增加給地區經濟發展、人民生活帶來了嚴重危害，如若不加強區域環境保護，推進區域協同治理，那么綠色發展道路將成為空談，區域協調發展也無法實現。

現實困境

改革開放以來，我國東部沿海地區憑借地理位置和政策優勢承接了發達國家的產業轉移，率先吸引了大量資金和技術，發展速度遠遠超過中西部地區。從20世紀90年代開始，我國政府相繼提出西部大開發、振興東北老工業基地、中部崛起等戰略，構成了我國區域協調發展的總體框架。中西部地區在政策改革的促進作用下，取得了較大發展，但綠色發展的區域失衡問題仍然很突出，西部地區面臨的生態環境問題日益嚴峻。根據《2016中國綠色發展指數報告》顯示，北京、上海、浙江等東部城市排名位于前列，山西、甘肅、河南排名最后三位。我國東部省份綠色發展優勢依舊明顯，西部地區綠色發展的資源環境稟賦優勢相對明顯，中部地區綠色發展壓力相對較大，綠色發展呈現著明顯的地區差異。

東部地區產業結構轉型升級困境。隨著市場容量的飽和，東部沿海及一些內陸地區出現了諸多問題，如資源環境約束矛盾日益突出，勞動力等生產要素匱乏，產業結構亟待轉型等。因此加快產業轉移已成為東部地區發展的內在要求。根據產業梯度轉移理論，區域經濟的發展取決于其產業結構的狀況，隨著時間的推移及生命周期階段的變化，生產活動逐漸從高梯度地區向低梯度地區轉移，而這種梯度轉移過程主要是通過多層次的城市系統擴展開來的。我國東部地區在發展初期主要以勞動密集型加工制造業為依托，處于生產鏈的低端環節，區域間產業同構嚴重，隨著勞動力的流失，其自身優勢消失，為了解決資源短缺，為產業升騰出空間，大量低端勞動密集型產業和傳統高污染高消耗的資源密集型產業勢必要向欠發達中西部地區轉移，這樣東部地區才能承接技術密集型和高新技術產業，緩解資源環境壓力，實現可持續發展。

中部地區面臨雙重壓力困境。中部地區毗鄰東部經濟發達地區，且基礎設施完善，交通便利，具有承東啟西的重要戰略位置。相比于西部地區，中部地區的優勢在于距東部地區距離更近，市場容量較大，勞動力資源豐富，具有較好的發展歷史，在中部崛起戰略的扶持下，中部地區成為東部沿海城市產業轉移的首選之地。由于中部地區生態環境脆弱，大量勞動密集型和資源密集型產業對中部地區生態環境帶來了很大壓力，豐富的水資源和復雜的流域系統也會加劇產業轉移帶來的污染擴散。自2004年中部崛起戰略實施后，各種重污染產業向中部地區轉移的趨勢越來越明顯。中部地區面臨著內部和外部環境污染的雙重壓力。

西部地區環境污染困境。西部地區作為我國經濟最為落后的地區，也是東部產業轉移的主要地區，當前，中部地區的一些產業也開始西移，西部地區在未來將承接更多勞動密集型和資源密集型產業。我國西部地域廣闊，地質復雜，交通落后，雖自然資源豐足，但生態環境極其脆弱。西部大開發戰略實施后，諸多矛盾問題也暴露出來，如產業結構不合理，資源開發利用效率低下，科技轉化率小，人才流失嚴重等，這些問題成為制約西部地區綠色發展的瓶頸。早在2010年國務院就發布了《關于中西部地區承接產業轉移的指導意見》，將資源承載能力、生態環境容量作為承接產業轉移的重要依據，堅持節能環保。嚴格產業準入，嚴禁污染產業和落后生產能力轉入，然而該《意見》實施收效甚微。一是因為東部地區市場和資源環境趨于飽和，產業轉移迫不得已。二是在限制轉移方面政府沒有進一步嚴格的政策出臺，導致高耗能高污染產業轉移有恃無恐。三是西部地區自身配套設施不夠完善，經濟基礎落后，無法承擔高耗能高污染產業帶來的環境壓力，也難以吸引到高技術等無污染產業。

路徑轉變

協同理論認為在整個大環境中千差萬別屬性不同的各個系統之間存在著相互影響，相互合作的關系，相互配合協調有效的合作關系能產生1+1>2的協同效應。區域協同也是如此，只有當區域協同推進具有效率的時候才能促進區域協調發展，實現我國整體發展水平提升。本文認為綠色發展的區域協同推進即是指在合作治理的過程中實現差別化發展，以追求區域整體綠色發展質量的提升。這也意味著在達成集體目標的過程中，基于個體利益的行為選擇會存在不一致性，本文從區域治理的主體政府、市場和社會公眾角度對轉變綠色發展的區域協同推進路徑提出建議。

政府主導，建立區域長效合作機制。地方政府要建立合作信任機制。“十三五”規劃提出以區域發展總體戰略為基礎，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環境可承載的區域協調發展新格局，要求地方政府要樹立合作共贏理念，摒棄惡性競爭，轉變以鄰為壑的環境治理思路，有意識地與周邊其他地區合作，從而帶來環境治理的正向溢出效應。

市場驅動，促進生態資源合理配置。市場驅動是實現區域聯動綠色發展的重要途徑，構筑高效的市場驅動路徑還需規范和引導市場主體企業的行為。企業不能只以實現自身經濟利潤最大化為唯一目標，兼顧企業的社會責任同樣重要。傳統制造業不能靠污染轉移來轉嫁生態污染的環境成本，要以高生態效率的產業替代傳統的低生態效率的產業，以高生態效率的生產方式替代傳統的低生態效率的生產方式。

社會公眾積極參與，培養綠色生活方式。社會公眾參與區域協調綠色治理的途徑主要有兩個方面。一是要增強社會公眾的監督意識，使區域協同治理透明化。不僅政府和企業內部要形成全面的督查機制、問責機制、追究機制，還要加強外部監督力度，最重要的是要有公民的積極參與。二是公民自身要提高參與意識，樹立綠色發展觀念。我國公民在參與公共事務治理方面意識淡薄，因此要積極培養公民的責任感和主人翁意識，強化公民環境意識，樹立節約適度、綠色低碳文明健康的生活理念，營造綠色氛圍，形成綠色生活方式。