基于奧斯特羅姆多中心治理理論談環境合作治理

(湖南大學公共管理學院 湖南 長沙 410200)

一、多中心治理理論涵義及理論溯源

(一)多中心治理理論涵義

多中心治理理論中“多中心”這一概念最早并不是奧斯特羅姆提出來的，而是由邁克爾·博蘭尼在1951年首先提出。奧斯特羅姆(VincentOstrom)夫婦基于對社會組織、公共池塘資源的一系列實證性研究指出，鄉村社會可以動用其自主性，實現一定程度的自我治理，進而創立了多中心治理理論。在多中心治理理論中，自發秩序或自治只是基礎，而不是治理的全部。①在多中心這一概念基礎上發展而來的多中心治理理論，強調非單一主體進行共同治理，提供公共產品或公共服務。奧斯特羅姆在《公共事務治理之道》一書第二章中提到章節核心，也是自主治理理論的核心，及自主治理和自主組織。

(二)理論溯源

奧斯特羅姆試圖在由外部力量組織的集體行動理論(企業理論和國家理論)之外探尋自主組織的集體行動理論。為了研究公共池塘資源，奧斯特羅姆進行了大量的實證研究。20 世紀60 年代初，她完成了對加州12 個地下水流域的比較研究，在對12個地下水流域及其治理和管理制度演進的集中研究中備受啟發，后來，在美國科學基金的資助下，她和幾位同事又對瑞士的托拜爾高山草場，日本的平野莊、中生莊、河良木家莊的森林社群，韋爾塔的灌溉制度，菲律賓桑赫拉的灌溉社群，斯里蘭卡漁場和水利開發工程，新斯科舍近海漁場在內的多個亞洲、非洲和歐洲案例進行了實證研究，積累了大量實證經驗。

二、京津冀環境合作治理現狀及困境

(一)京津冀環境治理現狀

在中國社會轉型關鍵時期暴露出來的社會治理問題不容忽視，社會問題的復雜化和多元化為當下環境治理帶來更大的阻力，政府的一權獨大難以實現有效治理。理念的薄弱和多主體合作治理機制尚未建立是我國環境治理面臨的現狀，以京津冀為例，社會經濟的快速發展使人民的生產生活水平有了極大的提高，但隨之帶來的京津冀生態環境的惡化也帶來巨大的治理壓力。京津冀地區環境治理的體制遵循單一模式下治理，單一模式治理可以就職權范圍內的突發性危機進行快速決策以控制事件的繼續惡化，但對于某些設計環境綜合治理具有跨域性和職能交叉性等特性的復雜問題，單一模式效率低下的弊端明顯凸現，事態非但不能得到很好的控制，各個部門的獨立行事和缺乏協作可能會使問題進一步發酵最終變得不可控制。在縱向層面，我國政府是自上而下劃分管理層級，政策的傳達也是遵循自上而下的的鏈條逐級傳遞，等級鏈傳遞會使事件的處理失去應有的時效性，其次在事件的反饋中容易出現信息失真信息遺漏等情況，遇到復雜情況危急的案件，層級節制的秩序反而會阻礙信息傳遞的效率，進而使資源難以有效整合。

(二)京津冀環境治理多主體協作過程中的問題

京津冀環境治理中政府、市場、公眾各自效用沒有得到最大限度的發揮，尚未形成團結一致的治理合力，分散的力量削弱了整體效應。針對復雜環境問題的處理，協同行動的不足暴露出環境合作治理面臨的困境。

1.政府作為治理主體力量薄弱

環境協作治理行動要求各行為主體整合各自訴求，由分散的力量凝聚成一體的整合的力量。在提供公共產品和公共服務的渠道中，考慮到市場失靈和外部性的情況，政府無疑是最有力的參與者，應該以公民利益為出發點致力于引領環境協同治理。但現實是我國現行的管理模式仍滯留在單一化的條塊分割的模式，看似統一的行動背后實則存在嚴重的分歧，這就導致了京津冀環境治理過程中政府作為治理主體力量的削弱。京津冀環境合作治理過程中政府力量薄弱體現在各部門的沖突和分歧之上，各部門很有可能為了追求部門利益而至整體利益于不顧，也就是說在沒有明確的制度保障下，部門很可能為了追求私利放棄整體戰略或效益，盲目追求本部門利益。

2.市場運作機制缺乏良性運作

綠色發展理念下的環境合作治理要得以落實，必須讓政府的規劃發揮實質性的作用，市場承擔著重要任務，而社會組織和非營利組織作為市場力重要的治理主體承擔著構建良性市場運作機制的責任。綠色發展作為一項可持續的事業，其商業化和市場化是必經之路。這也就意味著，在政府的制度保障和扶持下，市場發揮功能也不僅僅依靠環保組織推進公益事業，必要的利益追求為環境治理實踐綠色發展注入動力，推進綠色生產技術有效推進環境治理是市場能夠提供的有力保障。

3.公眾參與的有限性

公民滿意度市政府提供公共產品和公共服務的宗旨，公民在推動環境治理過程中有著不可推卸的責任。然而從當下京津冀環境治理現狀來看，公眾參與明顯不足，公眾的參與被放在次要的位置。公民社會下的環境治理問題應該更加積極主動地問詢公眾的意見，發揮公眾參與治理的積極性。公民訴求得不到表達就使得公眾反映的情況得不到解決，而水污染問題、霧霾問題、生態空間治理等問題恰恰是關乎民生的重要問題，也是京津冀環境治理面臨的最大挑戰，都需要公眾的切身參與。

三、構建多主體的環境合作治理體系

多中心治理理論用于環境治理最關鍵的一點即是抓住“多中心”和“協同治理”的內涵，奧斯特羅姆從長期存續的公池資源的自主治理中提煉得出的多中心自主治理理論過于強調資源使用者在制度設計過程中的充分自主權，而忽略了來自外部政府權威的干涉和挑戰，政府與市場、社會不再是對立的，而是相輔相成的。正如奧斯特羅姆夫婦所指出的那樣，沒有任何個人或群體作為最終的和全能的權威凌駕于法律之上”。②在國家治理體系和治理能力現代化的過程中，環境治理能力是提升政府治理能力，深化改革治理制度的關鍵所在，我們更要提倡一種多元化治理的思想。政府不能一權獨大也不能不發揮效用，在合作協商下綜合運用政府行政力量與其他社會主體力量，才能綜合多種方式進行協同治理，以多個節點的共同之勢，才能發揮整體的最優效果。

(一)政府：積極制定環境治理的行政法律制度

由于環境問題的外部性，公共物品特性以及產權界定的模糊性，環境治理中政府的介入能夠緩解市場自由運作帶來的環境難題，政策制定和執行本身就是對環境治理的引導和規制，政府能否在環境治理方面發揮預期的積極效用，其關鍵在于建立一套有效的制度和規則來對政府權力施加約束，或者加強現有法律的有效性和執行力。

1.制定環境治理行政規劃制度

制定行政法律制度的起點是政府明確制定綠色發展理念下環境治理的行政規劃，規劃顧名思義指的是長遠穩定的計劃，其內涵囊括環境治理的目標和所需遵循的法律規范。根據中共中央十三五規劃建議，綠色發展應從六個方面統一部署、分布實施。③為了進一步促進政府行政規劃的具體實施，綠色發展的法律規范應按照既定程序使得國務院各職能部門、縣級以上人民政府對具有專項性和區域性的綠色規劃做出相關規定；按照政府發展目標，平衡經濟發展與環境問題關系，進一步指明經濟效益和社會效益索要達成的目標；為加強中央政府的權威和效力，加強地方政府環境治理自主性和有效性，充分發揮多治理主體的積極效用，應按照綠色發展規劃中確定的各項約束性生態指標，明確政府的法律責任。

2.制定環境治理政府扶持制度

政府扶持制度是指為政府利用適宜的政府工具為促進可持續發展，面對市場失靈等外部性引發的市場難以自發調節的問題，以經濟手段刺激經濟利益的增長，以此來實現利益最大化。利益最大化的驅動意味著人們在面臨經濟方案選擇時，往往會選擇更大的盈利而沒有使用新能源、回收資源、節能減排來保護環境的內在動機。政府適當提供經濟扶持使得企業即使在盈利微薄的情況下也能做出有利于環境治理的抉擇，這不僅是對企業的經濟扶持，也有利于維持企業參與環境治理的積極性。政府扶持手段，主要包括調整稅收政策，稅收方面對堅持綠色發展的個人和企業實行稅收優惠，依法納稅。再次，加大專項補貼，國家、各省市建立有關綠色發展項目專項基金，通過資金支持，起到鼓勵和支持綠色發展的技術研發和產品推廣的效用，同時專項基金可用于扶助重大項目研發，用于綠色發展宣傳教育經費。最后，推行政府采購，政府對綠色產品給予財政支持，通過規整大數據，建立綠色產品信息系統，規范政府采購清單和產品序列，并進行有效監管。

3.制定環境治理行政規制制度

環境治理行政規劃制度和政府扶持制度需要行政規制制度加以完善，行政規制制度旨在使政府運用行政權力對政府以外的市場主體和社會主體進行監督，確保其它主體效用的發揮。行政規制制度主要包括綠色發展市場準入制度和綠色發展監督制度。

綠色發展市場準入制度一是建立市場優先準入制度。在倡導清潔節約式生產過程中，某些新能源已然沖破傳統市場的打擊獲得進入市場的機會，市場優先準入制度能夠開放市場、減少審批時間。二是建立限制性市場準入制度，與優先準入制度不同的是限制性市場準入制度是對傳統過分追求經濟效益而忽視生態保護的企業進行審查，禁止高耗能和高污染的企業進入市場。綠色發展監督制度的制定一是在市場準入制度之上對高污染企業進一步的管理。政府應該根據企業特點和過去指標完成情況制定新的節能減排指標，同時對重點行業重點企業進行督查和審核，對排污許可證做出明確規定，對未完成指標情況的企業采取責令生產和停產等懲罰措施。二是建立企業之外的公共資源的管制制度，公共資源因其特性在不受管制的情況下易遭到濫用。

(二)市場：運作適應環境治理的良性市場機制

市場是綠色產品流動的重要場所，是綠色發展必不可少的鏈條。市場因其固有的缺陷有時也會表現出低效或失效，市場主要表現為以下兩個方面的失靈：一是信息失靈，大多數綠色產品具有科技含量高、工藝復雜、形式新穎等特點，消費者在收集信息過程中識別和處理信息的成本較高，信息難以獲得且難以完整，影響市場信息流動，信息產出不足；二是負外部性，消費者作為理性人首先考慮到自己經濟效益，而沒有使用低消耗產品和節約清潔型能源的內在驅動力，環境成本帶來生產的負外部性且市場無法自發調節生產負外部性，只能由社會分擔。環境治理過程中市場應該以克服市場失靈為邏輯起點，在與政府的協同治理下，構建良性運作的市場運行機制，實現綠色資源的最優配置。良性市場機制構建集中體現在三個方面：嚴格把關生產環節中的產品質量、重視消費環節中的消費導向以及重視企業綠色發展技術產權和責任。

1.嚴格把關生產環節中的產品質量

市場應該通過生產環節中對綠色產品的信息收集、匯總和整理，加以分析利用后實現優勝劣汰的良性引導。優質產品即產品在生產使用過程中遵循綠色發展理念，使用易于處理和降解或有利于資源再生和回收利用原料，產品制作流程皆符合環境保護的要求，有益于打造和諧生態環境。嚴格把關生產環節中的產品質量應該注意：市場根據專門的法律規范明確綠色標志的適用對象，并配合相關部門落實相關規定，確保實施成果，將市場中的綠色產品更劃分為多種形式并行分類管理，以便消費者進行有效識別，更為理性地選擇綠色產品。

2.重視消費環節中的消費導向

要引導消費者樹立正確消費觀，培養低碳生活方式，日常生活中樹立節能環保意識，提倡健康適度的消費心理，以消費者自身消費方式變革促進生態產業發展。在提倡綠色消費的過程中，政府應該加強綠色消費理念的推廣與宣傳，引導消費者自覺踐行綠色消費。市場作為重要治理主體應配合實施非綠色消費懲罰制度，通過提高非綠色消費的成本，遏制非綠色消費的行為。提出對水、電、天然氣等資源性產品消耗減量化要求，通過實行累進制對超出消費定額部分增加收費，起到間接遏制非綠色消費的作用。

3.重視企業綠色發展技術產權和責任

企業在推動綠色發展過程中毋容置疑扮演著重要角色，企業應積極引入支持綠色發展的新興技術，加強風險管理和成本管理，注重經濟發展和生態環境保護的平衡關系，避免出現犧牲企業社會責任以盲目換取經濟利潤的現象。因此，有必要從重視企業綠色產權和企業社會責任兩個方面推動市場機制的良性運作。

重視企業綠色產權意味著市場對綠色技術利益相關者的利益加以保護，以產權保護實現對企業的激勵。市場在明晰產權方面應保障產權所有人自由行使對綠色技術的各項權利，禁止未經授權濫用綠色技術的侵權行為。構建企業責任機制是推動市場機制良性運轉的有力保障。企業自身要樹立起綠色發展責任意識，遵循法律制定企業戰略發展目標，目標需切實可行且體現企業應擔之責任。

(三)公眾：增強環境治理宣傳教育和公眾參與

在綠色發展轉型過程中，政府干預是決定綠色發展戰略方向的決定性力量，政府在制度制定方面占據強制性主導地位。政府不可避免地以政府的有限理性判斷市場的開放性問題，以剛性的干預手段決定個體的意思自治。④公民參與治理意味著治理從被動轉向主動，拓寬公眾治理參與的途徑主要是加強綠色發展的宣傳教育和積極構建有效參與平臺。

1.加強對環境治理的宣傳教育

加強對公眾參與環境治理的宣傳教育是環境多主體治理中加強公眾效用的應有之義，公眾應該積極掌握綠色發展的基本價值理念并展開相關活動。公眾通過了解相關法律法規以及具體可行的操作細則，明確各級政府和相關職能部門的教育職責，自覺學習綠色發展知識。公眾自身綠色發展理論知識得到提升，思想得到提高，再通過家庭、社區、學校教育、科研項目、社會講堂等教育宣傳渠道等主動向周圍傳播，擴大綠色發展公眾教育的傳播途徑，可以有效推動我國綠色發展公眾教育的落實。

2.構建環境治理的有效參與平臺

構建綠色發展的有效參與平臺是公眾參與的重要保障，不同職能和性質的主體在治理過程中應該做到協作協商，使各方利益需求達到平衡。首先公眾要順應信息時代發展，利用大數據搭建信息平臺，充分利用網絡媒體、電視報道、報刊期刊等公共的信息平臺主動獲得完整可靠的信息，比如周邊工廠排污情況、生態破壞指數、環保部門查處違規行為的案例等信息應當通過公共平臺公之于眾，同時公民也應該積極提出建議，例如通過聽證會、咨詢會員會、政府網上郵箱、填寫問卷調查等形式參與到與政府的互動和反饋中去。居民自治組織和社群組織無疑發揮巨大推動作用，但非營利組織這樣的社會組織能使公眾參與發揮更大效用，于公共空間維度實現政府無法實現的某些職能。環境合作治理工作常面臨復雜情況，社會組織聯合政府有利于工作的協調推進，在指導和鼓勵社會組織發展的同時，也應當對社會組織的資格、活動規則和范圍作出規定，以此更好地發揮社會組織在公眾與政府之間的紐帶作用。

【注釋】

①李平原.淺析奧斯特羅姆多中心治理理論的適用性及其局限性——基于政府、市場與社會多元共治的視角,2014,30(5),50-53.

②埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務的治理之道:集體行動制度的演進[M].余遜達,陳旭東,譯.上海:上海三聯書店,2000.

③中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議[N].中國環境報,2014-11-04(1).

④張定乾.綠色發展的思路與法治保障[J].中國集體經濟,2016(30):105-106.