國家森林公園的管理問題及立法對策

(武漢大學環境法研究所 湖北 武漢 430072)

國家森林公園是我國重要的自然資源，園內成片的珍貴林木資源為許多珍稀動物創造了良好的棲息環境，還有著悠久特色的歷史文化資源等，可以說每個國家森林公園都是各地獨具代表性的自然、人文資源寶庫。然而當前在“國家公園立法熱”的形勢下，社會對國家森林公園的關注度較少，但國家森林公園的生態價值在我國建設生態文明過程中的作用不容忽視。

一、國家森林公園簡介

吳楚材、李世東等人在80年代對張家界國家森林公園的研究過程中提出了一個關于森林公園的概念，他們認為森林公園是依賴于森林自然環境，擁有舒適的環境和科學教育、游覽休息價值的地域，經科學保護和適度建設，給人們提供旅游、觀光、休息和科學文化活動的特定場所。我國1999年國家林業局發布的《中國森林公園風景資源質量等級評定》國家標準，對“森林公園”作了科學的定義，并得到了學術界的認可，指出森林公園是“具有一定規模和質量的森林風景資源和環境條件，可以展開森林旅游，并按法定程序申報批準的森林地域”。

二、國家森林公園的管理問題

(一)國家森林公園的發展背景

1982年9月，我國建立了第一個國家森林公園——張家界國家森林公園，然后我國又先后批建了浙江天童、浙江千島湖、陜西樓觀臺、廣東流溪河等國家森林公園。這一階段的森林公園建設，還處于摸索時期，影響力較小。接著從1992年原林業部召開的全國森林公園會議，掀起森林公園建設高潮，到進入新世紀，歷經了近20年的發展。據統計，截至2019年2月，我國共有國家級森林公園897處，其中分布較多的有黑龍江67個、湖南62個，山東49個，江西49個，湖北38個等。

(二)國家森林公園管理問題

我國是一個自然資源十分豐富，地質地貌獨特的國家，但在地方經濟發展重心由旅游開發建設為主到逐漸以保護自然生態為重的過程中，很多風景資源都遭受了不同程度的破壞，國家森林公園也是如此，快速發展的過程中暴露了許多問題。

1.經營管理法規單薄

我國上位法中關于國家森林公園的管理法規僅有《國家級森林公園管理辦法》《國家林業局關于進一步加強國家級森林公園管理的通知》等系列管理法規、規章，《國家級森林公園總體規劃規范》等行業標準，對于國家森林公園的法律規定較少，難以適應當前不斷發展壯大的國家森林公園。在中國知網中以“國家森林公園”為主題作為知識元搜索，觀察其研究方向的學科分布，可以發現主要學科分類集中在旅游經濟、林學、城市規劃與市政、觀賞園藝與園林方向，共同占72.1%，其他研究方向也主要是生態環境方向，法學方向的研究過于薄弱。

2.經營管理理念滯后

我國絕大部分的國家森林公園是由之前的國有林場改制而來，很多國有林場的工作人員也由此轉為國家森林公園的管理工作人員。然而在國有林場轉為國家森林公園的過程中，一些地方政府及管理部門沒有意識到身份的轉變意味著經營理念、管理思路的變化，僅依靠著國家財政撥款，維系國家森林公園的運營，于是資金、人才等條件的缺乏使得國家森林公園難以跨越政府化的管理發展，實現現代化的企業管理模式。

3.經營管理體制僵化

國家森林公園的管理涉及林業、土地等眾多自然資源部門，管理過程中存在職權不分等問題，在官僚化的政府管理體制下，很多國家森林公園的資源優勢沒有被很好的挖掘出來，而漸漸埋沒于國家濕地公園、風景名勝區、國家地質公園等各種自然保護地類型中，無法凸顯、放大自身的景觀特色。

三、國家森林公園立法對策

(一)國家森林公園立法情況

1872年，美國國會就通過了《黃石國家公園法》，內容詳細全面，完全可以達到執行的層面。而我國還沒出臺類似的國家森林公園保護和開發的專門法律，上位法除了《森林法》《水法》《森林防火條例》等，現僅有《國家級森林公園管理辦法》《國家林業局關于進一步加強國家級森林公園管理的通知》等系列管理法規、規章，《國家級森林公園總體規劃規范》等行業標準。由于其約束力較弱，而且條款規定的內容較為籠統，往往是一些原則性的條款，給森林公園的保護和建設帶來了很大不便。自1995年起，湖南、四川、安徽、貴州、廣東、江西、黑龍江、陜西、甘肅、山西等10省人大相繼出臺森林公園條例，內蒙古自治區、福建省政府出臺了森林公園管理辦法，廣州、南昌、洛陽、青島等4市人大出臺森林公園條例，東莞、安陽、三亞等3市政府出臺森林公園管理辦法，江蘇、重慶林業局出臺森林公園管理辦法。其它省份依據森林法實施辦法、相關林業法規或省政府決定，對省級及以下森林公園進行審批。在上位法沒有明確規定的情形下，地方立法層次及進度不一，保護程度也各不一樣。需要國家出臺專門的法律法規規制我國現有的國家森林公園的保護發展。

(二)國家森林公園立法問題分析

從民法的角度來說，國家森林公園里的自然資源資產需要進行產權保護與合理利用。從法律的角度出發，明確物的權屬與使用權利，明確其經濟價值，進行登記造冊，建立國家森林公園自然資源產權管理制度，地方政府部門不得肆意進行開發與濫用。

1.明確國家森林公園產權制度

據我國現行自然資源保護法律的規定，自然資源為國家和集體所有。但由于法律人格的抽象性，缺乏具體的自然資源產權主體代表，實際上國家和集體所有已被歸部門所有、地方政府所有等這樣一種非正式自然資源所有權體系所代替，我國當前自然資源產權制度中存在嚴重的“產權虛置”問題。自然資源作為人類生存發展的基本物質基礎和保障，首先面對的法律問題就是產權問題。現實中很多國家森林公園由于缺乏具體的法律保護條例，盡管上位法規定自然資源為國家所有，但相關法律法規的缺失導致國家森林公園管理部門不明確，監管責任的缺失造成國家森林公園珍貴動植物等資源破壞，國有資產大量流失卻很少被追責。所以在當前的國家森林公園立法保護中應強調國家森林公園為國家所有，國家森林公園內的自然、人文資源受國家法律保護，建議建立國家森林公園產權保護、產權登記及合理利用制度，禁止不合理的進行大規模的商業開發，優先保護國家森林公園珍貴的林木、動物資源，防止國有自然資源資產流失。

2.制定國家森林公園綜合法律還是針對性的保護條例

隨著我國建立國家森林公園的數量逐年上升，一些地方在意識到國家森林公園的問題后已出臺了專門的國家森林公園保護條例，如《湖南省森林公園條例》、《內蒙古自治區森林公園管理辦法》、《江西仰天崗國家森林公園保護條例》等，但當前國家森林公園名錄中的數目龐大，整體立法數量卻偏少，如何對其進行有效管理與保護？在每個國家森林公園都有自己獨特的自然和生態屬性的情形下，是針對一園制定單獨的保護條例，還是上位法出臺統一的國家森林公園管理立法進行規制？這都需要政府和專家學者們予以積極關注，探討立法對策。

但其實，綜合性的保護法律和針對性的保護條例并不沖突，個人認為首先上位法應明確國家森林公園的法律地位和管理部門，在當前800多個國家森林公園中形成統一的保護體系，然后各省市可以在上位法的框架內，根據每個國家公園具體的實際情況，制定針對性的、具體的保護措施條例，協同加強國家森林公園的立法、執法保護力度。

3.國家森林公園與國家公園立法聯系

國家公園和森林資源就如整體與部分的關系，相互依賴，森林資源管制是國家公園建設的關鍵點，國家公園建設是森林資源管理的催化劑。在當前自然保護地體系中，國家公園處于主體地位。按照這樣的發展趨勢，以自然保護區為基礎，今后將有一大批生態系統重要程度高、生物多樣性富集區、物種重要棲息地、景觀價值高的自然保護區被整合到國家公園去，但是我國自然保護區類型豐富，數量眾多，那些沒有被納入到國家公園體系內的自然保護地，將如何管理？并且“以國家公園為主體”的自然保護地體系并不意味著以國家公園取代多種類型的保護地，國家公園是指我國自然生態系統中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華等的部分，具有全球價值，這種嚴格要求、條件使得“國家公園法”很難統攬自然保護地保護法治建設。我國現有保護地已經將很大部分的名山大川、人文古跡、河流湖泊、溶洞海濱等精華資源囊括其中，而國家公園建設中的資源要求必須具有國家價值和國家意義，能夠代表一個國家的資源水平，國家公園的資源主要還得依托原有的各類保護地來進行。所以保護國家森林公園，一定程度上說也是保護國家公園的后備森林資源。

(三)完善國家森林公園保護立法對策

1.提高國家森林公園管理法律層級

目前國家級森林公園管理的上位法主要有2011年頒布的《國家級森林公園管理辦法》，效力級別是部門規章，2018年頒布的《國家林業局關于進一步加強國家級森林公園管理的通知》，效力級別為部門規范性文件。另各省市出臺的地方性法規如《湖南省森林公園條例》、地方政府規章如《內蒙古自治區森林公園管理辦法》。整體來看，國家森林公園上位法效力級別低且缺乏相關立法，而且規范性文件中很多規定的過于原則化、抽象化，操作性不強；加之很多地方的立法水平層次不一，盲目追風進行地方環境保護立法，結果實踐執行效果差，這些都極大的影響國家級森林公園的永續發展。

針對這些問題，政府應該對國家森林公園出臺專門的國家層面的法律法規，提高立法層級，通過國家法律法規加強對國家森林公園的保護力度，加大對肆意破壞國家森林公園景區的違法犯罪行為的懲罰力度。美國是建立國家森林公園(國家公園)最早的國家，借鑒國外先進立法經驗，在向美國等國家學習建立我國國家公園體制的基礎上，也應進一步加強國家森林公園保護立法，完善國家森林公園管理法律體系，保護我國數量眾多、面積龐大的國家森林公園。

2.明確生態保護優先理念

“生態興則文明興，生態衰則文明衰”，生態文明建設事關人民群眾根本利益和中華民族永續發展。然而一些國家森林公園盲目進行開發建設，導致開發過度，景區污染破壞嚴重。這也是一些地方政府領導以及國家森林公園的管理者沒有從根本上認識到保護國家森林公園的重要性，只顧經濟利益而忽視生態保護。所以在立法中應該突出生態保護，明確生態保護優先的理念，明確國家級森林公園是國家禁止開發區域，是禁止進行工業化城鎮化開發的重點生態功能區，在國家級森林公園內科學劃定核心景觀區、生態保育區、一般游憩區、管理服務區，按所在功能區嚴格規定開發強度，確定景區生態保護紅線，嚴格進行管理。

3.理順國家森林公園管理部門職責

國家森林公園管理涵蓋多個方面，牽涉的部門也十分廣泛，如何統籌相關部門，共同管理保護好所有的國家森林公園，不是一件易事。尤其是國家森林公園中經常出現的“一園多名”現象，一個班子，好幾套人馬進行管理，常出現權責不清，管理混亂，爭權推責等問題，如張家界國家森林公園，就有國家森林公園、地質公園、風景名勝區、建議在制定國家森林公園的法律法規時，應理順管理體制，在保護條例中明確主管部門地位，規定其具體權責；借鑒現代企業化管理模式，改善經營管理模式，自負盈虧，區分所有權和經營權；針對“一園多名”現象，協調好各部門利益；強化、嚴格監督地方立法，加強地方立法管理，落實地方環保法律的執行；貼合地方環境保護實際，提高立法操作性。

在當今“國家公園立法熱”的情形下，我國自然保護地體系下的其他保護類型也同樣值得關注，我國國家森林公園從1982年最初建立到如今已發展到800余個，但一直沒有出臺專門的法律，各地在保護過程中出現種種管理問題與亂象，需要進行統一立法規制，協調全國各省市的國家森林公園立法保護條例，強化國有自然資源資產意識，推進我國生態文明社會建設。