淺析生態扶貧“江西之治”

（中共江西省委黨校，江西 南昌 330003）

引言

近年來，江西省牢記習近平總書記視察江西后的殷切囑托，堅持“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，堅持扶貧開發與生態環境保護并重，通過實施重大生態工程、大力發展生態產業、加大生態補償力度、創新生態扶貧方式等等，已經初步走出一條適合江西省情、推動貧困地區扶貧開發與生態保護相結合、脫貧致富與可持續發展相促進、脫貧攻堅與生態文明建設“雙贏”的新路子。當前全國脫貧攻堅已進入攻堅階段，生態扶貧作為實現脫貧致富的一種重要方式，值得深入研究。如何進一步推動生態惠民、生態利民和生態為民，實現“生態美、百姓富”的有機統一，讓資源變資產、資金變股金、農民變股東，讓綠水青山變金山銀山，帶動貧困人口增收，形成生態扶貧的長效機制，是欠發達地區值得探討的課題。

通過對上猶、遂川、蓮花、奉新等生態扶貧試驗區進行深入調研，我們總結出江西生態扶貧的“五種模式”，提出要從省級層面建立和完善“穩受益、不返貧、生態美、百姓富”生態扶貧制度體系，鞏固生態扶貧政策成效，不斷提升生態扶貧治理體系和治理能力現代化。

一、江西生態扶貧的“五種模式”

（一）“生態產業+扶貧”模式。充分依托和發揮生態資源稟賦優勢，大力發展生態農業、綠色工業、生態旅游業等新型業態，建立了生態產業發展與脫貧增收“造血”機制。如遂川縣依托茶葉、金桔、板鴨“三寶”產業優勢，建立“龍頭企業+專業合作組織+基地+貧困戶”模式。

（二）“生態治理+扶貧”模式。加大生態修復治理，推進山水林田湖草綜合治理等項目，建立了引導貧困戶參與生態管護受益機制，如上猶縣設立了河道水庫管理員、生態環境監督員等“八員三工一干”生態扶貧就業專崗[1]。2018年全省新增生態護林員3500名，年人均增收8000-12000元。

（三）“生態工程+扶貧”模式。將重大生態工程、重點生態項目、重大專項資金向貧困地區傾斜，組織貧困戶通過參與工程建設與管護，獲取勞動報酬，建立貧困戶參與生態工程獲益機制。如在國家水土保持重點建設項目31個建設指標中優先安排24個貧困縣，既有效破解貧困地區生態保護與建設資金難題，又進一步拓寬了貧困戶的增收渠道。

（四）“生態補償+扶貧”模式。探索貧困地區生態綜合補償機制，完善東江源跨區域生態補償機制，提高貧困地區呵護綠水青山的積極性[2]。以尋烏縣、安遠縣、定南縣東江源頭區縣為例，2019年預期可獲省級和中央補償及獎勵資金15億元，這些生態補償資金與貧困戶全面“掛鉤”，惠及當地貧困人口。

（五）“生態搬遷+扶貧”模式。對居住在庫區、邊遠深山區和地質災害區的群眾實施易地搬遷，通過發展產業、支持就業，使貧困戶“搬得出、留得住、能致富”。如遂川縣近幾年實施易地搬遷1.2萬戶5.4萬人，其中建檔立卡貧困戶4334戶25409人。

二、當前江西生態扶貧的“三大短板”

（一）制度供給不夠充分。一是生態資源價值轉換通道尚未完全打通。農村集體產權制度改革正在推進，自然資源資產確權頒證、資產價值評估、折股量化等工作尚未完成，未形成一套行之有效的生態產品價值實現制度體系。二是多元化的生態補償機制尚未建立。國家層面生態扶貧專項補助資金不夠，省級財力補助有限，社會資本參與度不高，系統性推進貧困地區生態建設資金不足。三是考核監督機制有所欠缺。生態扶貧尚未納入生態文明考核監督體系，生態治理、生態扶貧項目、生態綜合補償和生態保護獎勵政策落實情況考核監督機制還不完善。四是協同推進機制還需加強。當前江西生態扶貧還不同程度的存在“鐵路警察各管一段”的情況，部門之間沒有形成高效協作機制，工作系統化、整體化、體系化不夠。

（二）生態產業培育不夠成熟。一是生態產業較為初級。生態產業鏈的開發不夠充分，以種養殖業、農產品初加工、休閑農業與鄉村旅游等為主，進入門檻低，消費替代性強，產品附加值低。二是產業同質化現象較為嚴重。生態扶貧產業缺乏總體規劃，不同程度存在產業趨同、產品雷同現象。如有些地方鄉村旅游“村村點火、戶戶冒煙、一擁而上”，模式單一，內涵單薄。三是產業較為零散。有些地方生態產業集聚度不高，缺乏龍頭企業帶動，規模化、融合度、品牌化不高，產業輻射帶動脫貧能力較弱。四是產業內生動力不強。生態產業發展主要依靠政府推動，貧困戶、村級集體經濟組織與相關產業發展利益聯結不緊密，參與、推動發展生態產業主動性弱。

（三）生態扶貧保障不夠有力。一是基礎設施相對薄弱。一些貧困地區位于區域邊緣地帶，生態項目基礎設施投入大、效益差，主要靠地方財政投入，引入社會資本難度大，可持續性不強。二是人力資源短缺。農村青壯年勞動力大多外出務工，留守老人、小孩居多，難以承接或深度融入各類產業扶貧開發項目。三是金融支持不足。國家和省生態扶貧領域制度改革主要是森林資源所有權、經營權抵押貸款、資源權屬入股等，由于金融支持較為單一，缺乏靈活性，在推進試點中難以落地。比如，森林資產貸款比率遠低于其它資產，金融支持生態扶貧，特別是對農戶、集體經濟組織的支持力度還不夠大。四是公共服務機構作用有待進一步發揮。比如在電商扶貧領域，與生態扶貧密切相關的市場信息發布、先進技術推廣等服務存在缺位現象。

三、構建生態扶貧“江西之治”的制度體系

（一）建立健全生態扶貧規劃引導制度體系。由生態扶貧主管部門牽頭，多部門協作，科學編制生態扶貧總體規劃，統籌引導各地科學制定生態扶貧路徑和生態產業發展方向、重點和規模，實現協同推進、優勢互補，防止出現“石上栽花”和“饑不擇食”現象。建立生態扶貧政策協同機制，加強生態扶貧機制內外部銜接，為生態扶貧發展提供制度保障，推動生態扶貧規范化發展。

（二）健全生態產品價值實現機制。一是推進生態資源“資產化”，關鍵是加快建立現代產權制度，抓緊做好山、水、林、田、湖、草等各類自然資源確權登記，深化所有權、承包權、經營權“三權分置”改革，建立權、責、利相統一的“權利清單”，加快探索生態產品的價值核算機制及評估體系，讓生態產品“活”起來。二是推進生態資產“資本化”，關鍵是發揮資本市場作用，大力推動綠色金融改革，界定并建立綠色產業目錄和綠色項目庫，加快完善環境權益交易市場，深化水權、排污權、用能權、碳排放權等環境權益交易制度改革，形成促進生態環境治理和綠色產業發展的市場化體系，通過股權交易、抵押融資上市等手段將自然資源資產資本化、真正做到物盡其用。三是推進生態補償“多元化”，關鍵是建立多元化的生態補償機制，圍繞生態補償權責統一，積極探索以水質為核心的流域橫向生態補償、以效益為核心的森林濕地生態補償，并加大現有各類生態補償資金的整合力度，建立標準、重獎重罰。四是推進生態產品“標簽化”，采用生態標簽認證制度，鼓勵企業按照可持續的方式生產出生態友好型產品或綠色產品，提升生態系統服務功能與價值，向消費者提供綠色生態產品。

（三）強化生態扶貧利益聯結機制。一是深入推進“龍頭企業+貧困戶”產業發展帶動模式。采取土地經營權流轉、量化入股、經營權托管、訂單農業、技術承包服務、勞務就業等多種形式，通過種養加、產供銷、農工貿等多種渠道，提高貧困戶生產發展的組織化程度和風險抵御能力，實現穩定脫貧。二是積極發展“新型經營主體+貧困戶”產業發展共享模式。采取入股分紅、包購包銷、技術服務、管理培訓等方式加強合作聯結，通過共享市場資源和技術支撐，實現新型經營主體和貧困戶共同受益。三是大力發展“致富示范戶+貧困戶”產業發展互助模式。倡導致富示范戶幫助其他貧困戶，依靠種養結合、經銷農產品，發展庭院經濟方式穩定脫貧。四是著力推進“旅游+農業+貧困戶”產業融合扶貧模式。積極引導貧困戶融入旅游龍頭企業和本地特色旅游線路，從事餐飲、住宿、導游、戶外服務、土特產銷售等項目實現穩定脫貧。

（四）創新生態產業扶貧造血機制。一是以龍頭企業為核心，以配套企業、合作社、農戶和基地為輔助，著力集聚集約開發，在區域內形成完整生態產業鏈。二是延長產業鏈，強化關聯產業發展，搭建生態科技、市場信息、金融保險、電子商務為一體的生態產業服務平臺，整合行業優勢，助力生態產業集聚發展[2]。三是大力推動生態文化產業發展，把生態產品轉換為生態文化旅游產品，推動生態與文化、旅游深度融合，打造一批民宿、農家樂等生態旅游項目和文化旅游項目。四是把生態環保作為新舊動能轉換動力，推動產業邁向中高端水平，大力發展生物醫藥、農產品精深加工、大健康等生態適宜性產業，建立健全互聯網、現代物流等綠色、低碳、循環產業體系，打通鄉村原生態產品與消費大市場的 “最后一百米”。五是圍繞打造“綠色生態”品牌，實施農業綜合生產能力提升、科技興農等工程，發展品牌農業、規模農業、工廠農業、智慧農業、綠色農業、創新農業等，打造一批具有較高知名度、美譽度和較強市場競爭力的綠色生態品牌。

（五）筑牢生態扶貧綠色金融保障機制。一是建立以引導性財政資金為基礎、受益者合理分擔、吸引社會資金參與的多元化資金籌集機制，依托政策性銀行、商業銀行等金融機構開展發放綠色債券、綠色信貸、綠色基金等業務，擴大資金來源。二是大力推進“兩權”試點，深入挖掘生態資源經濟價值，針對農戶抵押融資難問題，以行政村為單位，搭建經濟合作平臺，探索設立村級擔保基金(合作社)，建立資產評估、收儲擔保金融發展和風險防控機制，為自然資源產權抵押貸款提供支持。三是強化政策運用，積極探索“央行扶貧再貸款+銀行+企業(項目)+農戶”的“四位一體”精準扶貧模式[4]，有效對接貧困戶發展需求，積極支持綠色農業、紅色旅游等特色產業培育發展，以產業帶動扶貧。四是積極開展“銀政企”融資對接，采取一企一策、點對點幫扶等舉措，加大信貸產品創新力度，提高與生態扶貧相關企業融資需求的匹配性。