《政務處分法》雙軌懲戒制度之間的銜接協調

郭文濤

2020 年6 月20 日，全國人大常委會表決通過了《中華人民共和國公職人員政務處分法》（以下簡稱《政務處分法》）。《政務處分法》是繼《監察法》之后，深化國家監察體制改革的又一重大法律成果，是我國第一部全面系統規范公職人員懲戒制度的法律，加強和推進了政務處分的法治化、規范化，進一步完善了國家監察制度，必將有力助推國家治理體系和治理能力現代化。〔1〕參見王希鵬：《〈公職人員政務處分法〉的開創意義與核心要義》，載《人民論壇》2020 年第19 期，第52 頁。按照《政務處分法》的相關規定，該法建立了雙軌懲戒制度：監察委員會承擔監督責任，可以對違法的公職人員予以懲戒，稱之為“政務處分”；任免機關、單位承擔主體責任，也可以對違法的公職人員予以懲戒，稱之為“處分”?！?〕參見陸國棟：《對政務處分和處分的主體、職責是怎樣規定的？》，載《中國紀檢監察》2020 年第13 期，第20 頁。雙軌懲戒制度明確了兩類懲戒主體的各自職責，統一了違法情形、處分種類和適用規則，實現了對違法公職人員的懲戒全覆蓋，有利于兩類懲戒主體強化職責擔當，明晰職能定位，提高懲戒的實效性和針對性?！?〕參見瞿芃：《公職人員政務處分法表決通過》，載《中國紀檢監察報》2020 年6 月21 日，第1 版。這樣一來，目前對違法公職人員的懲戒，既有政務處分，又有處分。這兩種懲戒制度雖在法律性質、處分主體、處分依據等方面存在不同，但是在適用對象、違法情形、處分種類等方面存在交叉重疊的情形，因而可能導致在實踐中存在不銜接協調的問題。本文對這些問題予以探究，試圖妥善處理公職人員雙軌懲戒制度之間的銜接協調。

一、公職人員懲戒制度由單軌制向雙軌制的轉變

在國家監察體制改革前，我國對違法公職人員的懲戒稱為處分，依據是《公務員法》《行政機關公務員處分條例》《檢察官法》《法官法》《事業單位工作人員處分暫行規定》等法律、行政法規和規章?？梢哉f，彼時的公職人員懲戒制度只是一種單軌制，只能由任免機關、單位對違法的公職人員給予處分。在國家監察體制改革后，監察委員會作為行使國家監察職能的專責機關，依法對所有行使公權力的公職人員履行監督、調查、處置三項職責，可以對違法的公職人員作出政務處分。這樣一來，對違法公職人員來說，就存在政務處分和處分兩種懲戒制度。

（一）公職人員懲戒的單軌制

公職人員懲戒的單軌制，是指任免機關、單位始終是唯一能夠對違法公職人員作出處分的有權主體。這種處分機制是一種對違法公職人員的懲戒制度，在法律性質上屬于公職人員任免機關、單位的內部管理行為，屬于任免機關、單位的職能自治，是任免機關、單位內部依法自我管理原則的要求。這種公職人員懲戒的單軌制具有以下兩個顯著特征：

1.處分權來源于任免機關、單位的行政管理權或人事任免權。任免機關、單位之所以擁有對違法公職人員的處分權，這是因為任免機關、單位與公職人員之間存在著行政管理關系或人事任免關系，處分權是行政管理權、人事任免權衍生的權力。任免機關、單位對公職人員擁有行政管理權（人事任免權），進而擁有處分權，這一般都有法律法規上的明確授權。以行政機關的公務員為例，《憲法》第89 條第17 項規定，國務院可以依照法律規定，任免、培訓、考核和獎懲行政人員；《憲法》 第107 條規定，縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員。根據《憲法》制定的《公務員法》，對公務員的管理、任免、監督、獎懲等事項作出了具體規定。隨后，國務院根據《公務員法》制定了《行政機關公務員處分條例》，細致全面地規定了違法公務員應當承擔的法律責任。

2.處分屬于任免機關、單位內部控制行為。單軌制下的處分是公職人員任免機關、單位在不受其他機關、單位干涉的情況下，對隸屬于自己的公職人員依法進行的一種控制。這種控制的表現形式是對公職人員作出否定性評價，進而確保公職人員規范行使公權力。從法律依據上看，首先，處分是一種內部管理行為，本質上是任免機關、單位針對其工作人員的內部事務管理行為，效力只發生在任免機關、單位內部，而不直接涉及外部的其他法人、公民、團體等，只受內部人事管理規范的調整。其次，這種處分還是一種內部責任形式，是公職人員任免機關、單位的內部懲戒措施。因此，盡管對公職人員的監督體系有多個主體、內外兩個層次，但處分始終是公職人員任免機關、單位的內部事務，任免機關、單位擁有自由裁量的權限。

從上述公職人員懲戒的單軌制不難看出，對公職人員的處分屬于任免機關、單位內部監督的范疇，這種處分權來源于行政管理權或人事任免權。一方面，在這種單軌制下，任免機關、單位是自上而下的縱向監督，上級擁有對下級的絕對權威，以此來保證制裁所屬公職人員的違法行為，這實質上是行政管理權或人事任免權向下延伸的結果。這種內部監督的制度設計呈現出金字塔的形態，雖然具有監督上的便利性，但是屬于同體監督，難免出現監督乏力的狀況，任免機關、單位極有可能袒護公職人員。另一方面，任免機關、單位在處分程序上具有封閉性和排他性，缺乏有效的外部監督手段來制約自由裁量權。

（二）公職人員懲戒的雙軌制

按照《監察法》第11 條第3 項和第45 條第2 項的規定，監察委員會可以對違法的公職人員作出政務處分。根據《監察法》制定的《政務處分法》，全面細致地規定了政務處分的種類、適用規則、違法情形、程序、救濟途徑、法律責任等事項。按照《政務處分法》第2 條〔4〕《政務處分法》第2 條規定：“本法適用于監察機關對違法的公職人員給予政務處分的活動。本法第二章、第三章適用于公職人員任免機關、單位對違法的公職人員給予處分。處分的程序、申訴等適用其他法律、行政法規、國務院部門規章和國家有關規定。本法所稱公職人員，是指《中華人民共和國監察法》第十五條規定的人員?！焙偷? 條〔5〕《政務處分法》第3 條規定：“監察機關應當按照管理權限，加強對公職人員的監督，依法給予違法的公職人員政務處分。公職人員任免機關、單位應當按照管理權限，加強對公職人員的教育、管理、監督，依法給予違法的公職人員處分。監察機關發現公職人員任免機關、單位應當給予處分而未給予，或者給予的處分違法、不當的，應當及時提出監察建議?！钡囊幎ǎ趪冶O察體制改革后，我國建立了雙軌懲戒制度：監察機關承擔對公職人員的監督責任，可以按照管理權限，對違法的公職人員予以懲戒，稱之為“政務處分”；任免機關、單位對公職人員承擔教育管理監督上的主體責任，仍舊有權對違法公職人員進行懲戒，稱之為“處分”。與公職人員任免機關、單位的處分制度相比，監察機關的政務處分制度具有如下兩個顯著特征：

1.政務處分權來源于監察機關的監察權尤其是處置權。對于違法的公職人員，監察機關之所以擁有政務處分權，這是因為監察機關與公職人員之間存在著監察與被監察的法律關系，政務處分權是監察權尤其是處置權的重要內容。監察機關對公職人員履行監督、調查職責，根據調查的結果，對違法的公職人員作出政務處分的處置決定，這有著法律上的明確依據。根據《監察法》第3 條的規定，監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，是國家反腐敗專門機構，有權對公職人員進行監察，由此實現國家監察全面覆蓋。根據《監察法》第11 條的規定，監察委員會對公職人員的監察權，具體可以分解為監督權、調查權、處置權三項子權力。具體到處置權，監察委員會可以對違法的公職人員作出政務處分。這表明，監察委員會對違法公職人員的政務處分權，直接來源于監察委員會的處置權，間接來源于監察委員會的監察權。

2.政務處分屬于一種外部懲戒措施。就目前公開發表的文章來看，關于政務處分的法律性質，學術界主要有兩種觀點。第一種觀點認為，政務處分其實是一種外部懲戒措施，因為監察機關與監察對象之間不存在職務或身份上的隸屬關系，只構成一種外部的監督管轄關系，所以政務處分實質就是監察機關對于不隸屬自己的公職人員的一種外部懲戒措施。〔6〕參見徐繼敏：《監察委員會政務處分行為探究》，載《河南社會科學》2018 年第10 期，第68 頁。第二種觀點認為，政務處分是一種內部懲戒措施，因為監察機關與監察對象同屬于國家機關內部，即“體制內”，都屬于國家機關對公職人員的紀律處分；〔7〕參見秦毅：《論〈政務處分法〉立法的基本立場》，載《社會科學家》2020 年第4 期，第128 頁。從政務處分的種類、法律依據、救濟途徑等情況來看，政務處分并沒有改變國家機關內部紀律處分的性質。〔8〕參見朱?；荩骸秶冶O察法對公職人員紀律處分體制的重構》，載《行政法學研究》2018 年第4 期，第24 頁；朱?；荩骸墩摫O察法上政務處分之適用及其法理》，載《法學雜志》2019 年第9 期，第46 頁。

本文認為第二種觀點有待商榷，因為第二種觀點將國家機關的主體地位予以過度泛化，似乎所有的國家機關都是一個機關、一個法人組織，如此則會破壞了國家機關的分工與組成原理，在學理上和實踐上都站不住腳。筆者贊同第一種觀點，即監察委員會與公職人員之間并不存在著職務和身份上的隸屬關系，而只存在著《監察法》意義上的監督管轄關系，這種監督管轄關系不像行政隸屬關系那樣緊密，因而監察機關對違法公職人員作出政務處分，不是國家機關內部懲戒措施，而只能屬于一種外部懲戒措施。

從上述監察機關政務處分制度具有的顯著特征可以看出，監察機關對違法公職人員進行政務處分，其來源于監察委員會的監察權，尤其是處置權，屬于一種外部懲戒措施。在這種政務處分制度下，監察委員會與公職人員之間不是自上而下的縱向監督關系，而是平行的橫向監督關系，否則很難解釋監察委員會為何可以對一個與其沒有行政管理、人事任免關系的公職人員作出政務處分。監察委員會具有“位高權重”〔9〕參見童之偉：《對監察委員會自身的監督制約何以強化》，載《法學評論》2017 年第1 期，第1 頁。的特點，擁有高度的權威來制裁違法公職人員，這實質上是監察權，尤其是處置權的應有之義。政務處分這種外部制裁措施，屬于異體監督，可以有效避免處分同體監督乏力的狀況，制約公職人員任免機關、單位的自由裁量權。

二、公職人員雙軌懲戒制度有合有分

在《政務處分法》出臺之后，對違法公職人員來說，存在政務處分和處分雙軌懲戒制度。在《政務處分法》中，政務處分和處分制度有合有分，并行不悖，加強了對公職人員的監督，實現了對違法公職人員的懲戒全覆蓋?！?0〕參見王偉：《如何理解政務處分和處分并行體制以及本法適用范圍的規定？》，載《中國紀檢監察》 2020年第13期，第25頁。

（一）公職人員雙軌懲戒制度的“合”

公職人員雙軌懲戒制度的“合”，是指對于違法公職人員，監察機關作出政務處分與任免機關、單位作出處分這兩種懲戒制度的相同或相似之處。這主要表現在如下三個方面：

1.在適用對象上實現公職人員全覆蓋。公職人員在國家制度和國家治理體系中處于十分重要的地位，是中國特色社會主義事業的中堅力量，是實現中華民族偉大復興的中流砥柱。在國家監察體制改革前，實現了黨內監督全面覆蓋，黨紀處分可以覆蓋全體中共黨員；但是公職人員的監督懲戒卻未能實現全面覆蓋，懲戒對象還留有空白地帶。例如，有些村民委員會組成人員既不是黨員，也不是事業單位工作人員或公務員，如果其存在“微腐敗”等違法行為，黨紀國法無法給予懲戒，這就難以有效震懾基層腐敗分子。

從第19 條到第23 條，《政務處分法》分別規定了對《監察法》第15 條六類監察對象的處分適用情況，落實了國家監察全面覆蓋的要求，實現了公職人員懲戒全覆蓋。按照《政務處分法》第2 條的規定，監察機關可以對《監察法》第15 條規定的六類人員給予政務處分，任免機關、單位對這六類人員給予處分也適用于《政務處分法》第二章、第三章，但處分的程序、申訴等適用其他規定，這表明政務處分和處分覆蓋《監察法》第15 條規定的六類人員，實現了公職人員懲戒全覆蓋。制定《政務處分法》，使懲戒對象全面覆蓋所有公職人員，將政務處分與刑事處罰相銜接、與黨紀處分相匹配，有利于織密懲戒違法公職人員的法網，實現防微杜漸、抓早抓小、懲前毖后、治病救人的目的，建設一支高素質的公職人員隊伍，為實現中華民族偉大復興奠定干部基礎?！?1〕參見吳玉良：《關于〈中華人民共和國公職人員政務處分法（草案）〉的說明——2019 年8 月20 日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議上》，載《全國人民代表大會常務委員會公報》2020 年第3 期，第528 頁。

2.在違法情形上實現統一。詳細規定具體處分情形是處分類法律的慣常做法。在《政務處分法》起草中，立法者系統梳理了《公務員法》《行政機關公務員處分條例》《檢察官法》《法官法》《事業單位工作人員處分暫行規定》等現有關于處分制度的法律法規，從這些處分類法律法規中歸納概括出普遍適用于各類公職人員懲戒的違法情形，做好了處分類法律法規的協調銜接，有助于保證法律體系的和諧統一和內在一致性。公職人員違法行為種類較多，危害程度各不相同?！墩仗幏址ā返谌路诸愐幎烁鞣N違法行為，這些違法行為在實踐中具有普遍性和典型性，并依據違法行為的輕重程度匹配不同種類的政務處分，避免出現政務處分決定畸輕畸重、政務處分依據不統一的情況，確保政務處分工作依法規范開展?！?2〕參見姜佩杉：《全國人大常委會表決通過公職人員政務處分法》，載《人民法院報》2020 年6 月21 日，第4 版。

根據《政務處分法》第2 條的規定，監察機關和任免機關、單位都可以適用《政務處分法》第三章的規定，對違法公職人員作出政務處分、處分；其他處分類法律法規有特別規定或者新的規定時，兩類懲戒主體都可以適用。該條規定表明，政務處分和處分在違法情形上實現了統一。對各類公職人員科學、統一地設置處分的法定事由，有助于引導公職人員樹立和強化依法用權意識，規范政務處分的標準和尺度?！?3〕參見林珊珊：《全面推進政務處分規范化法治化》，載《學習時報》2020 年7 月8 日，第1 版。

3.在處分種類和適用規則上實現統一?！墩仗幏址ā访鞔_了監察機關的監督責任和公職人員任免機關、單位的主體責任，在明確兩類懲戒主體責任的基礎上，將《公務員法》《行政機關公務員處分條例》《檢察官法》《法官法》《事業單位工作人員處分暫行規定》等法律法規中的處分種類、適用規則、違法情形等歸納概括出來，進行統一規定，這進一步改變了公職人員懲戒單軌制下處分標準不統一的現象，有利于促進公職人員依法履職，提升黨和國家監督體系的監督效能。〔14〕參見中央紀委國家監委法規室：《準確把握政務處分種類和適用規則》，載《中國紀檢監察報》2020 年7 月6 日，第2 版。以處分種類為例，《公務員法》規定，處分分為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六類處分；《事業單位工作人員處分暫行規定》明確了警告、記過、降低崗位等級或者撤職、開除四類處分?！墩仗幏址ā吩诘? 條中，將對公職人員的政務處分明確為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。《政務處分法》在統一處分種類的同時，也統一了適用規則。

（二）公職人員雙軌懲戒制度的“分”

公職人員雙軌懲戒制度的“分”，是指對于違法公職人員，監察機關作出政務處分與任免機關、單位作出處分這兩種懲戒制度的不同之處。這主要表現在如下三個方面：

1.在名稱上實行政務處分和處分的兩分法。對于違法的公職人員，監察機關作出的懲戒稱為政務處分，公職人員任免機關、單位作出的懲戒稱為處分。政務處分法草案曾規定，對于違法的公職人員，這兩類懲戒主體都可以作出政務處分決定?！?5〕參見瞿芃：《推進政務處分法治化規范化——公職人員政務處分法草案透析》，載《中國紀檢監察報》2019 年10 月9 日，第1 版。在草案審議的過程中，一些常委會組成人員和部門、地方、科研機構、社會公眾提出，根據現行有關法律的規定，監察機關作出的是政務處分，任免機關、單位作出的是處分，建議做好法律之間的銜接。為了避免與現行公務員、事業單位工作人員處分制度混淆，同時也與國有企業管理人員與企業是勞動關系的性質相適應，法律后來作了調整，任免機關、單位作出的懲戒沿用處分的稱謂，監察機關作出的懲戒稱為政務處分?！?6〕參見劉季幸：《全國人民代表大會憲法和法律委員會關于〈中華人民共和國公職人員政務處分法（草案）〉修改情況的匯報——2020 年4 月26 日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議上》，載《全國人民代表大會常務委員會公報》2020年第3 期，第530 頁。

2.在數量上適用“一事不再罰”原則。對公職人員的違法行為，政務處分和處分皆可適用。如果沒有法律上的明確規定，就有可能導致對公職人員的同一違法行為作出兩種懲戒決定，存在著適用上的困境。為了避免懲戒上的重復，《政務處分法》第16 條規定，對公職人員的同一違法行為，兩類懲戒主體不得重復給予政務處分和處分，這就是“一事不再罰”原則。〔17〕參見陳三坤：《正確理解和適用政務處分與處分》，載《中國紀檢監察》2020 年第13 期，第17 頁。按照《政務處分法》第3 條第3 款的規定，監察機關發現公職人員任免機關、單位應當給予處分而未給予，或者給予的處分違法、不當的，應當及時提出監察建議。由此可見，對于公職人員的同一違法行為，既可以適用政務處分，又可以適用處分，但是先作出的懲戒決定，可以免除后作出的懲戒決定?！?8〕參見任巧：《論對行政公務員的行政處分和政務處分雙軌機制之間的調適》，載《重慶社會科學》2019 年第12 期，第57 頁。“一事不再罰”原則，建立在監察機關和任免機關、單位相互尊重的基礎上，能夠有效避免對公職人員的同一違法行為作出兩種懲戒決定。

3.在程序和救濟制度上也有不同。在程序制度上，按照《政務處分法》第2 條的規定，監察機關作出政務處分，適用《政務處分法》的程序，任免機關、單位作出處分決定，適用《公務員法》《行政機關公務員處分條例》《檢察官法》《法官法》《事業單位工作人員處分暫行規定》等規定的程序。在救濟制度上，公職人員對監察機關作出的政務處分決定不服，可以按照《政務處分法》第五章的規定申請復審、復核，公職人員對任免機關、單位作出的處分決定不服，可以依法復核、申訴。

三、公職人員雙軌懲戒制度的不銜接協調之處

由于《政務處分法》是剛剛制定的，雙軌懲戒制度尚未經過實踐運行的檢驗，并不是完美的。雙軌懲戒制度的存在本身并不是問題，問題在于這兩種懲戒措施在適用對象、違法情形等事項上存在交叉重疊，并且懲戒的種類和適用規則是相同的，這就可能會導致雙軌懲戒制度在實際運作過程中產生諸多不銜接協調之處。

1.監察機關和任免機關、單位可能爭奪懲戒管轄權。按照《監察法》第11 條第3 項、第45 條第2項以及《政務處分法》第2 條第1 款、第3 條第1 款之規定，監察機關可以對“違法”的公職人員予以懲戒，作出政務處分。這表明，監察機關懲戒的違法情形，既包括貪污受賄、玩忽職守、濫用職權、利益輸送、權力尋租、浪費國家資財、徇私舞弊等職務違法行為，也包括偽造檔案資料、挑撥民族關系、違反公序良俗等一般違法行為。同時，根據《政務處分法》第2 條第2 款、第3 條第2 款之規定，任免機關、單位也可以對“違法”的公職人員予以懲戒，作出處分，懲戒的違法情形同樣沒有區分職務違法行為和一般違法行為，而是和監察機關一樣適用于《政務處分法》第三章規定的違法情形。在適用對象和違法情形存在交叉重疊的情況下，監察機關和任免機關、單位懲戒管轄權可能爭奪懲戒管轄權：監察機關可能不顧主責主業，將懲戒管轄權從職務違法行為盲目擴大到所有違法行為；而任免機關、單位為了偏袒隸屬的公職人員，可能爭奪懲戒管轄權，在“一事不再罰”的情況下對違法公職人員作出“降格”處分?！?9〕參見中央紀委國家監委法規室：《正確理解和適用政務處分與處分》，載《中國紀檢監察報》2020 年7 月3 日，第2 版。

2.特殊公職人員的懲戒管轄權未作出特別規定?！墩仗幏址ā凡扇　疤崛」蚴健钡姆绞?，對公職人員雙軌懲戒制度的“共性”部分作出了規定，而沒有對“個性”部分作出特殊規定，這可能導致法法銜接不順暢、不協調。例如，《政務處分法》在適用對象上實現了公職人員全覆蓋，監察機關和任免機關、單位都可以對違法的公職人員作出懲戒，但是卻忽略了公職人員存在多種分類，法律對于某些特殊公職人員作出了特別規定，在這種情況下就不適宜由監察機關直接作出政務處分，而是應當尊重特殊公職人員任免機關、單位的處分權。例如，法官懲戒委員會、檢察官懲戒委員會是黨的十八大以來司法體制改革的重要成果，關于法官、檢察官懲戒制度的改革成果已經固化在2019 年新修訂的《法官法》《檢察官法》中，《政務處分法》不宜“溶解”這項改革成果。〔20〕參見張承思：《論我國司法官懲戒體系的重構——以司法責任制與國家監察體制改革為中心的分析》，載《光華法學》2020年第1 期，第3 頁。

此外，鑒于人民代表大會制度是我國的根本政治制度，對于人大代表以及人大選舉或任命的公職人員的懲戒，監察機關應當采取特別慎重的態度，審慎地處理政務處分權與人大權力之間的關系，避免對人民代表大會制度造成“沖擊”，動搖人民代表大會制度的根基和權威?！?1〕參見陳輝、汪進元：《監察委員會處置權與人大監督權的內在張力及協調》，載《廣西社會科學》2019 年第6 期，第102 頁；劉小妹：《人大制度下的國家監督體制與監察機制》，載《政法論壇》2018 年第3 期，第14 頁。

3.監察機關和任免機關、單位懲戒信息缺乏共享機制。按照《政務處分法》第19 條到第27 條之規定，違法的公職人員受到懲戒之后，其所原有的職務、職級、銜級、級別、職稱、薪酬待遇等實體權利將會受到影響。如果是公職人員任免機關、單位作出的處分，則自然是由任免機關、單位執行處分決定，克減公職人員的實體權利。但是若是由監察機關作出的政務處分，則需要交由公職人員所在的任免機關、單位去執行。按照《政務處分法》第46 條的規定，監察機關作出的政務處分，應當及時送達、告知相關機關、單位，但《政務處分法》卻沒有規定監察機關和任免機關、單位懲戒信息的共享機制，尤其是政務處分決定的執行監督機制，這可能導致監察機關作出的政務處分得不到任免機關、單位的執行，而成為“法律白條”。〔22〕參見楊艷：《執行處分決定容不得打白條》，載《中國紀檢監察報》2020 年9 月2 日，第2 版。此外，在監察機關和任免機關、單位懲戒信息缺乏共享機制的情況下，監察機關可能無法發現任免機關、單位的處分信息，從而無法對其提出監察建議進行外部監督制約，《政務處分法》第3 條第3 款的規定可能無法落實到位。

4.監察機關和任免機關、單位可能相互推諉或者不作為。此外，監察機關和任免機關、單位可能相互推諉或者不作為，兩類主體都不行使對違法公職人員的懲戒管轄權。一方面，任免機關、單位對違法公職人員的處分管轄權，雖然具有監督上的便利性，但是屬于同體監督，難免出現監督乏力的狀況，任免機關、單位極有可能袒護公職人員，不對違法公職人員行使懲戒管轄權。另一方面，按照《憲法》和《監察法》的相關規定，監察機關與人大權力機關是“產生、負責、監督”的關系，與人民政府是“不受干涉，且互相配合、互相制約”的關系，在辦理公職人員的違法犯罪案件時，與人民法院、人民檢察院、執法部門是“互相配合、互相制約”的關系。監察機關為了協調與其他國家機關的關系，或者由于工作繁忙等原因，也極有可能怠于對違法公職人員行使懲戒管轄權。綜合起來看，在監察機關和任免機關、單位相互推諉或者不作為的情形下，就存在懲戒管轄權的消極沖突，違法公職人員可能就不會受到任何懲戒，《政務處分法》創設的雙軌懲戒制度就有可能束之高閣。

四、妥善處理雙軌懲戒制度之間的銜接協調

針對公職人員雙軌懲戒制度的四種不銜接協調之處，本文建議在《政務處分法》和其他法律法規規章的基礎上，對違法行為和公職人員進行類型化區分，分別交由監察機關和任免機關、單位來進行懲戒，在兩者之間建立相應的懲戒信息共享機制，并加強對監察機關和任免機關、單位的監督。如此一來，便能完善我國的公職人員雙軌懲戒制度。

（一）根據違法行為的不同界分懲戒管轄權

如前所述，監察機關作出的政務處分和任免機關、單位作出的處分在違法情形上實現了統一，兩者都可以對《政務處分法》第三章規定的公職人員違法行為作出懲戒，并沒有界分懲戒管轄權。在雙軌懲戒制度下，監察機關和任免機關、單位都可能基于《政務處分法》的規定，爭奪懲戒管轄權。針對這種不銜接協調之處，本文建議將公職人員的違法行為劃分為職務違法行為、一般違法行為，以及行為人同時具備職務違法行為和一般違法行為這三種類型，并以此界分懲戒管轄權。

1.職務違法行為應當專屬于監察機關作出政務處分。監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，是履行廉政建設和反腐敗職能的專門機構，其主責主業是對公職人員的職務行為進行監督、調查、處置。因此，盡管《監察法》和《政務處分法》規定監察委員會可以對“違法”的公職人員作出政務處分，并沒有區分職務違法行為和一般違法行為。但是為了聚焦主責主業，凸顯廉政建設和反腐敗的職能定位，應當對監察委員會的懲戒管轄權進行限縮解釋，即對于僅僅涉及職務違法行為的公職人員，應當由監察委員會專屬管轄作出政務處分，任免機關、單位無權對職務違法的公職人員作出處分?！豆珓諉T法》第57 條第3 款體現的就是監察委員會對于公務員職務違法行為的專屬管轄權。那么，監察委員會可以對哪些職務違法行為進行專屬管轄作出政務處分呢？怎么劃分職務違法行為和一般違法行為呢？

《國家監察委員會管轄規定（試行）》第9 條規定：“國家監察委員會調查公職人員在行使公權力過程中，利用職務便利實施的或者與其職務相關聯的違法行為，重點調查公職人員涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法行為。”監察委員會是在監察調查的基礎上作出政務處分的，既然監察調查的職務違法行為僅限于該條規定的范圍內，那么政務處分的職務違法行為也應當僅僅限于該條規定的范圍，亦即監察委員會可以對《國家監察委員會管轄規定（試行）》第9 條規定職務違法行為進行專屬管轄作出政務處分。換言之，該監察法規第9 條是劃分職務違法行為和一般違法行為的判斷標準，職務違法行為是指公職人員在行使公權力的過程中利用職務便利實施的或者與其職務相關聯的違法行為，尤其是貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法行為，而一般違法行為是指沒有行使公權力、沒有利用職務便利實施的或者與其職務不相關聯的違法行為，例如偽造檔案資料、挑撥民族關系、違反公序良俗等行為。

2.一般違法行為應當專屬于任免機關、單位作出處分?！墩仗幏址ā返谌氯嬉幎斯毴藛T的違法行為，其中既包括《國家監察委員會管轄規定（試行）》第9 條規定的職務違法行為，也包括一般違法行為，例如“篡改、偽造本人檔案資料的”（《政務處分法》第29 條第3 款）、“違反規定取得外國國籍或者獲取境外永久居留資格、長期居留許可的”（《政務處分法》第31 條第2 款）、“誣告陷害，意圖使他人受到名譽損害或者責任追究等不良影響的”（《政務處分法》第32 條第4 項）等。對于僅有職務違法行為的公職人員，應當由監察委員會專屬管轄，作出政務處分。但是對于僅有一般違法行為的公職人員，因為其一般違法行為僅僅侵害了任免機關、單位內部的管理秩序，而沒有妨礙國家的廉政建設和反腐敗工作。所以，對于僅有一般違法行為的公職人員，監察委員會應當尊重任免機關、單位的內部自律管理權，將其交由任免機關、單位專屬管轄作出處分。

3.行為人同時具備職務違法行為和一般違法行為應當由監察機關作出政務處分。一個公職人員僅僅涉嫌職務違法行為或一般違法行為，這只是韋伯意義上的理想類型，實際情況可能遠比這種理想類型復雜得多。在國家監察實踐中，一個公職人員可能既涉及職務違法行為，也涉及一般違法行為。例如司法部原黨組成員、政治部主任盧恩光，既涉嫌行賄買官、經營企業、利益輸送等職務違法行為，也涉及年齡、入黨材料、工作經歷、學歷、家庭情況全面造假等一般違法行為，被稱為“五假干部”。那么，對于這種行為人同時具備職務違法行為和一般違法行為應當由哪個機關來管轄作出懲戒呢？抑或是由監察機關和任免機關、單位分別進行管轄作出懲戒呢？《政務處分法》并沒有作出明確規定，對此我們可以參照 《監察法》 第34條第2款〔23〕《監察法》第34 條第2 款規定：“被調查人既涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應當由監察機關為主調查，其他機關予以協助?！钡囊幎?，一般應當由監察機關為主進行調查，任免機關、單位予以協助，并在監察調查的基礎上，統一由監察機關對行為人的職務違法行為和一般違法行為作出政務處分。

（二）監察機關應當尊重任免機關、單位對特殊公職人員的懲戒權

從法條規定來看，監察機關可以對任何公職人員的違法行為進行懲戒，這些違法行為包括職務違法行為和一般違法行為。根據上文的論述，職務違法行為應當專屬于監察機關作出政務處分。但是對這些涉及職務違法行為的公職人員，應當進行類型化區分，對于某些特殊類型的公職人員的職務違法行為，監察機關應當采取特別慎重謙抑的態度，尊重任免機關、單位的懲戒權。

1.監察機關應當尊重司法機關對法官、檢察官的懲戒權。《法官法》第46 條規定：“法官有下列行為之一的，應當給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：（一）貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判的；（二）隱瞞、偽造、變造、故意損毀證據、案件材料的；（三）泄露國家秘密、審判工作秘密、商業秘密或者個人隱私的；（四）故意違反法律法規辦理案件的；（五）因重大過失導致裁判結果錯誤并造成嚴重后果的；（六）拖延辦案，貽誤工作的；（七）利用職權為自己或者他人謀取私利的；（八）接受當事人及其代理人利益輸送，或者違反有關規定會見當事人及其代理人的；（九）違反有關規定從事或者參與營利性活動，在企業或者其他營利性組織中兼任職務的；（十）有其他違紀違法行為的。法官的處分按照有關規定辦理。”《法官法》第46 條規定了法官應當給予處分的十種行為，這十種行為既包括職務違法行為，也包括一般違法行為。從《政務處分法》的規定來看，監察機關有權對法官的這十種違法行為進行懲戒。但是按照《法官法》第48 條的規定，對于法官是否存在《法官法》第46 條第4 項、第5 項規定的違反審判職責的行為，應當由法官懲戒委員會從專業的角度進行審查，并提出審查意見，人民法院根據審查意見作出懲戒決定，并給予相應處理。從《法官法》這兩個法條的規定來看，該法將《法官法》第46 條第4 項、第5 項規定的職務違法行為，交由法官懲戒委員會進行審查并由人民法院專屬作出處分，這排除了監察機關進行調查并作出政務處分的管轄權。《檢察官法》第47 條、第49 條也作出了與《法官法》類似的規定。這說明，監察機關對于法官、檢察官的這兩類職務違法行為應當采取特別慎重謙抑的態度，尊重人民法院、人民檢察院的懲戒權。這樣做不僅僅是實現法法銜接的需要，更是尊重司法機關專業判斷權的體現。因為 《法官法》 第46條第4項、第5項和 《檢察官法》 第47條第4項、第5 項規定的職務違法行為具有高度的專業性，只有法官懲戒委員會、檢察官懲戒委員會這樣專業的組織才能作出專業的審查意見，不適宜監察機關這樣的“外行”來進行調查并作出懲戒。

2.監察機關應當尊重權力機關對人大代表的懲戒權。學術界對于人大代表是否屬于監察委員會的監察對象存在爭議，人大代表不能被簡單地視為公職人員，因其民意代表的身份應當豁免監察；〔24〕參見秦前紅：《國家監察法實施中的一個重大難點：人大代表能否成為監察對象》，載《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2018 年第6 期，第139 頁。筆者曾經專門撰文論證，按照《監察法》第3 條、第15 條的規定，監察委員會是能夠監察人大代表的，人大代表屬于監察對象?！?5〕參見郭文濤：《監察委員會監察人大代表的理解與論證》，載《西南政法大學學報》2018 年第4 期，第80 頁。至今筆者仍然堅持此觀點，這其中最重要的規范依據來自于《國家監察委員會管轄規定（試行）》，該監察法規第4 條第6 項將“人大代表、政協委員、黨代會代表”等廣義的民意代表全部納入了監察對象之范圍。新出臺的《政務處分法》第50 條第3 款，亦認為監察機關可以給予人大代表、政協委員政務處分。雖然人大代表屬于監察委員會的監察對象，監察委員會有權對人大代表作出政務處分，但是筆者也認為監察委員會應當慎重謙抑地使用這種權力。對于人大代表的職務違法行為，監察委員會不宜直接作出政務處分決定，而是應當移交并通報人大及其常委會，由權力機關建立特殊的懲戒制度來予以處理。監察機關之所以應當尊重權力機關對人大代表的懲戒權，是因為人民代表大會制度是我國的根本政治制度，權力機關相對于其他國家機關而言處于憲制上的優越地位，權力機關基于代議自治原理應當享有對于民意代表的自律懲戒權。

3.監察機關對人大選舉或任命的公職人員的政務重處分應適用特別程序。針對人大選舉或任命的公職人員的政務重處分（撤職或者開除），《政務處分法》第53 條第1 款規定了特別程序，即應當先由人大及其常委會依法罷免、撤銷或者免去其職務，再由監察機關作出相應的政務重處分。為了體現對權力機關選舉權和任命權的尊重，在對由其產生的公職人員作出政務重處分之前，先提請人大及其常委會依法罷免、撤銷或者免去相關公職人員的職務，這種做法是正確的，避免了由權力機關產生的公職人員不經權力機關處理而直接由監察機關撤職或者開除而產生的憲制尷尬。因為，由權力機關（民意機關）產生的人選，其任職的合法性來自于權力機關（民意機關）的選舉或任命行為，其職務的去留也必須由原權力機關決定（罷免、撤職或免職），其他機關是無權決定的。當然，對人大選舉或者任命的公職人員政務輕處分（警告、記過、記大過、降級），由于不涉及職務的去留，不涉及人大選舉權或者任命權的行使，因此不需要履行上述特別程序，監察機關可以徑直作出政務輕處分?！?6〕參見郝建臻：《法治監察研究》，法律出版社2020 年版，第208-209 頁。

（三）在監察機關和任免機關、單位之間建立懲戒信息共享機制

前文論述到，由于監察機關和任免機關、單位之間缺乏懲戒信息共享機制，一方面可能導致監察委員會作出的政務處分決定得不到任免機關、單位的執行，另一方面可能導致任免機關、單位作出的處分決定得不到監察委員會的監督制約。這種不銜接協調之處，需要在兩者之間建立懲戒信息共享機制。

1.監察機關作出的政務處分決定需要通報送達公職人員所在的任免機關、單位，并建立相應的檢查督促機制。政務處分決定的執行是國家監察的“最后一公里”，如果執行不到位，甚至出現評獎評優一如既往、工資福利一分不少、提拔晉升一路綠燈等現象，政務處分的嚴肅性必然會受到損害，懲戒作用也就難以發揮。〔27〕參見安徽省碭山縣紀委監委課題組：《黨紀政務處分決定執行情況的調研》，載《中國紀檢監察報》2018 年11 月8 日，第7 版。因此，建議國家監察委員會適時出臺關于堅決執行政務處分決定的規范性文件，詳細規定政務處分決定的通報、送達、執行、歸檔、監督等事項，并定期對政務處分決定執行情況進行檢查督促。〔28〕參見李鑫：《扎實開展檢查 不讓處分執行“打白條”》，載《四川黨的建設》2019 年第9 期，第55 頁。對于拒不執行政務處分決定的任免機關、單位的相關責任人，可以按照《政務處分法》第62 條的規定責令改正，依法給予處理，由此確保政務處分的嚴肅性和剛性。

2.任免機關、單位作出的處分決定需要報送監察機關備案審查。在國家監察體制改革前，在公職人員懲戒單軌制下，任免機關、單位基本上是按照干部管理權限，對隸屬的公職人員各自作出處分決定，各個任免機關、單位之間缺乏相應的懲戒信息共享機制。在國家監察體制改革后，尤其是《政務處分法》出臺之后，我國建立了全面系統的公職人員懲戒制度，監察機關也可以對公職人員作出政務處分，并可對任免機關、單位作出的處分進行外部監督制約。但是如果在任免機關、單位和監察機關之間缺乏懲戒信息共享機制，監察機關對任免機關、單位作出的處分進行監督制約就有可能成為空談。因此，在《政務處分法》出臺之后，所有公職人員任免機關、單位作出的處分決定都需要報送監察機關進行備案審查，由監察機關按照《政務處分法》第3 條第3 款的規定提出監察建議，進行監督制約，確保處分決定合理合法，實現政治效果、紀法效果、社會效果的有機統一?！?9〕參見陳輝：《論監察委員會政務處分程序的內容構造》，載《西部法學評論》2020 年第2 期，第91 頁。對于拒不采納監察建議的任免機關、單位和相關責任人，可以按照《政務處分法》第61 條的規定予以處理。

（四）加強對監察機關和任免機關、單位的監督

如前所述，在監察機關和任免機關、單位相互推諉或者不作為的情況下，違法公職人員就得不到兩類主體的懲戒。在這種情況下，就要加強對監察機關和任免機關、單位的監督，通過堅持和完善黨和國家監督體系，增強監督的嚴肅性、協同性、有效性，督促監察機關和任免機關、單位依法履行懲戒職責，行使懲戒職權。黨的十九屆四中全會明確提出：“堅持和完善黨和國家監督體系，強化對權力運行的制約和監督?！?/p>

1.應當發揮民主監督、社會監督、輿論監督的力量。人民群眾是實踐的主體，是歷史的創造者，人民群眾中蘊含著十分巨大的監督力量。應當充分發動人民群眾，通過民主監督、社會監督、輿論監督等途徑，對監察機關和任免機關、單位進行監督，督促監察機關和任免機關、單位切實履行職責，行使對違法公職人員的懲戒管轄權。按照《憲法》第27 條第2 款和第41 條第1 款的規定，一切國家機關和國家工作人員都應當接受人民的批評、建議和監督?！侗O察法》第54 條亦規定，監察機關應當接受民主監督、社會監督、輿論監督。因此，當監察機關和任免機關、單位怠于行使懲戒管轄權時，人民群眾可以通過檢舉、控告等途徑，形成民主監督、社會監督、輿論監督的強大壓力，督促兩類懲戒主體行使懲戒管轄權，切實體現人民共和國“主權在民”的立國宗旨。

2.應當發揮人大監督、上級監察機關監督的力量。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大及其常委會是監察機關和任免機關、單位的共同上級，對兩類懲戒主體享有法定的監督權?！稇椃ā贰侗O察法》第53 條以及其他國家機關組織法均規定，監察機關和任免機關、單位應當接受人大及其常委會的監督，監督的具體方式有聽取和審議專項工作報告、組織執法檢查、詢問、質詢等。因此，當監察機關和任免機關、單位怠于行使懲戒管轄權時，人大及其常委會應當履行憲制責任，通過多種監督方式，督促兩類懲戒主體行使懲戒管轄權。當然，由于人大及其常委會立法工作繁重、開會時間較短、人大代表兼職等客觀因素的影響，人大及其常委會可能無法行使監督權，這時候就需要發揮上級監察機關的監督作用。按照《監察法》第10 條的規定，監察機關上下級之間是領導關系，上級監察機關領導下級監察機關。在監察委員會是履行國家監察職能的專責機關的基礎上，上級監察機關對下級監察機關和任免機關、單位的失職、不作為負有監察職責，可以督促兩類懲戒主體行使管轄權。

3.應當發揮黨內監督的力量。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。中國共產黨對國家的領導是全方位、全面的。《監察法》第2 條明確規定，堅持中國共產黨對國家監察工作的領導。當監察機關和任免機關、單位怠于行使懲戒管轄權時，各級黨委應當擔負起領導黨、執政黨的角色和使命，發揮黨內監督的力量，責令兩類懲戒主體改正，行使懲戒管轄權。

五、結語

國家監察體制改革是一項實踐走在理論前面的改革，改革中的大量實踐問題需要上升到理論高度，予以理論證成或理論糾偏。《監察法》和《政務處分法》是剛剛出臺的國家監察法律，雖然有學者提出要構建國家監察法學，〔30〕參見吳建雄：《監察法學學科創立的價值基礎及其體系構建》，載《法學雜志》2019 年第9 期，第34 頁。但學術界對國家監察法學的理論研究無疑尚處在拓荒階段。目前，秦前紅、姜明安、劉艷紅、朱?；?、徐繼敏等學術名家及其研究團隊，發表了有關政務處分的相關學術論文，對政務處分的相關法律問題進行了研究，但尚未觸及《政務處分法》上的雙軌懲戒制度。本文在這些學術名家的研究基礎上，廣泛地收集了政務處分的相關期刊報紙文獻，針對雙軌懲戒制度的不銜接協調之處，提出了相應的完善方案，粗淺地勾勒了框架性建議。這一框架性建議，尚需要學術界的理論深化和實務界的實踐填充。不足之處，敬請方家批評指正。