“放管服”改革的“智慧”之路

(東華大學(xué) 上海 延安 200051)

一、引言

2015年5月12日，在全國(guó)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變電視電話(huà)會(huì)議上，“放管服”改革一詞被首次提出。其基本思路是：“放管服”三項(xiàng)結(jié)合。為深化“放管服”改革，我國(guó)推行了大量簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的舉措，取得了基礎(chǔ)的系統(tǒng)工程。然而，放管服在新時(shí)代需要深入推進(jìn)。這就需要充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)，尤其是人工智能這一技術(shù)走放管服的“智慧”之路。2018年的政府工作報(bào)告中，李克強(qiáng)總理提出“全面深化放管服改革，深入推進(jìn)‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)’”，這一提法促進(jìn)了“智慧”化的放管服改革。放管服如何走向“智慧”之路，面臨“智慧”，放管服之路的機(jī)遇與艱辛又有哪些，是本文主要探討的問(wèn)題。

二、對(duì)放管服改革的再認(rèn)識(shí)

(一)含義

李克強(qiáng)總理指出，“放管服”是一場(chǎng)從理念到體制的深刻變革，是一場(chǎng)刀刃向內(nèi)的自我革命，要改革以審批發(fā)證為主要內(nèi)容的傳統(tǒng)管理體制，要革除與審批發(fā)證相關(guān)聯(lián)的尋租權(quán)力和不當(dāng)利益，要改變與行政審批發(fā)證相伴的“看家本領(lǐng)”，同時(shí)其還是一個(gè)系統(tǒng)的整體，做好簡(jiǎn)政放權(quán)的“減法”、加強(qiáng)監(jiān)管的“加法”和優(yōu)化服務(wù)的“乘法”。[1]其核心是轉(zhuǎn)變政府職能，是對(duì)“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的整體部署，性質(zhì)上是一場(chǎng)刀刃向內(nèi)的自我革命。[2]

(二)內(nèi)容

“放”是指放權(quán)，是改革的前提和基礎(chǔ)。中央政府和各級(jí)政府給下一層政府和基層政府放權(quán)，減少?zèng)]有法律依據(jù)和法律授權(quán)的行政權(quán)，并厘清多個(gè)部門(mén)重復(fù)管理的行政權(quán)。其核心是重新給政府定位，厘清政府、市場(chǎng)、社會(huì)邊界和相互關(guān)系。“管”指監(jiān)管，政府部門(mén)要?jiǎng)?chuàng)新和加強(qiáng)監(jiān)管職能，利用新技術(shù)新體制加強(qiáng)監(jiān)管體制創(chuàng)新。“服”指優(yōu)化服務(wù)，其核心是在‘放’與‘管’的全面深刻變化的基礎(chǔ)上形成的治理理念、治理機(jī)制、治理體系。”[3]轉(zhuǎn)變政府職能減少政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)，將市場(chǎng)的事推向市場(chǎng)來(lái)決定，減少對(duì)市場(chǎng)主體過(guò)多的行政審批等行為，促進(jìn)市場(chǎng)主體的活力和創(chuàng)新能力。“服”是前兩者的目的，也是在兩者基礎(chǔ)上的優(yōu)化和深化。

三、放管服與“智慧”的緣起

(一)放管服吸納“智慧”的基本制度框架基本建立

為有效應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，相關(guān)的政策和法制不斷跟進(jìn)。近年來(lái)，我國(guó)在大數(shù)據(jù)和信息安全領(lǐng)域推出各類(lèi)相關(guān)法規(guī)，其中不乏《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》(2007)、《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》(2015)及《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》(2016)等國(guó)家層面相關(guān)政策和法規(guī)的頒布，這是推進(jìn)政府信息資源應(yīng)用的法治保障。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)信息治理層面的相關(guān)法規(guī)已高達(dá)100多件，其中行政法規(guī)20多件，部門(mén)性規(guī)章40多件，地方性法規(guī)則有50多件，涉及到個(gè)人信息保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)預(yù)防和網(wǎng)絡(luò)犯罪懲治等多個(gè)領(lǐng)域。[4]不斷完善的法規(guī)，為放管服的智慧應(yīng)用提供了基本的法治框架。此外，為使放管服抓住“智慧”發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇和先發(fā)優(yōu)勢(shì)，我國(guó)關(guān)于放管服的政策條例也頻出，如2018年8月國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)全國(guó)深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話(huà)會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案的通知》，該通知基于全國(guó)層面對(duì)我國(guó)放管服發(fā)展的戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)、戰(zhàn)略目標(biāo)等做出了明確，對(duì)放管服的“智慧”應(yīng)用上的部署和任務(wù)也做出了規(guī)劃。

(二)放管服的“智慧”根基由電子政務(wù)和大數(shù)據(jù)平臺(tái)的飛速成長(zhǎng)奠基

數(shù)據(jù)和信息是放管服的“智慧”運(yùn)用的基本要素，這就要求要將“智慧”嵌入放管服中，就必須把實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息化和壯大政府大數(shù)據(jù)資源為根本前提。歷經(jīng)十年左右的發(fā)展，我國(guó)電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的投入和建設(shè)取得的規(guī)模和效果甚為突出。相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，截至目前，我國(guó)中央層面各級(jí)黨政機(jī)關(guān)政務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋率已達(dá)到100%，省市一級(jí)的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋率基本達(dá)到80%以上，區(qū)縣的政務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋率也達(dá)到了50%，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)取得初步成效[5]。同時(shí)，政務(wù)信息化不斷發(fā)展，在此基礎(chǔ)上各級(jí)政府積累了與社會(huì)公眾緊密相關(guān)的數(shù)據(jù)資源，各級(jí)政府大數(shù)據(jù)資源和平臺(tái)建設(shè)也取得重大突破，如在國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)、工商業(yè)系統(tǒng)法人數(shù)據(jù)庫(kù)等帶頭的作用下，各級(jí)政府建設(shè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)來(lái)有效地公開(kāi)數(shù)據(jù)和提供便民服務(wù)。近年來(lái)共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，一些試點(diǎn)政府大數(shù)據(jù)共享平臺(tái)和政務(wù)系統(tǒng)上線，強(qiáng)化和提升了政務(wù)服務(wù)效率，也為放管服的“智慧”之路奠定了基礎(chǔ)。

(三)制度和技術(shù)的雙重激勵(lì)使放管服的“智慧”運(yùn)用誕生于世

人工智能的根本價(jià)值在于應(yīng)用，放管服的“智慧”之路亦是如此。目前，“智慧”雖然還未完全應(yīng)用在放管服之中，但在一些關(guān)鍵和重點(diǎn)領(lǐng)域，“智慧”的作用有目共睹。如，在城市的交通治理中，為有效治理交通這一難題，杭州市政府在2016年與阿里巴巴進(jìn)行合作，借助阿里云技術(shù)成立了“城市大腦”這一創(chuàng)新平臺(tái)，對(duì)全市交通狀況進(jìn)行實(shí)時(shí)分析，并根據(jù)結(jié)果自動(dòng)調(diào)配公共資源使交通配置最優(yōu)化。數(shù)據(jù)顯示，“城市大腦”智能平臺(tái)運(yùn)作以來(lái)，杭州市中心的交通效率提高了3%至5%，部分路段的效率甚至提高了11%以上。[6]精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域也有應(yīng)用，2017年，安徽省扶貧辦也聯(lián)合當(dāng)?shù)乜萍计髽I(yè)啟動(dòng)了基于人工智能的大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)扶貧平臺(tái)項(xiàng)目，通過(guò)該平臺(tái)不僅可以了解到最需要扶貧的對(duì)象，并針對(duì)性地做出及時(shí)幫扶，同時(shí)也可利用平臺(tái)在省內(nèi)乃至全國(guó)找到最合適的項(xiàng)目，以實(shí)現(xiàn)扶貧和被扶貧對(duì)象之間的智能匹配[7]。為了提升政府的公共服務(wù)效率，廣州市政府曾通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的途徑，搭建全市統(tǒng)一的政府智能機(jī)器人云平臺(tái)。通過(guò)將廣州市的政府知識(shí)庫(kù)和業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行對(duì)接，建成智能政府服務(wù)體系，為公眾提供全天候、全覆蓋的智能政府服務(wù)。[8]

四、面臨“智慧”，放管服改革的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

放管服改革進(jìn)入深水區(qū)，“智慧”給其帶來(lái)的有機(jī)遇也有挑戰(zhàn)。從機(jī)遇的角度，“智慧”將極大解決傳統(tǒng)政府辦事低效率、規(guī)模不斷擴(kuò)大、提供的服務(wù)不對(duì)等等問(wèn)題；從挑戰(zhàn)角度，目前放管服的“智慧”應(yīng)用沒(méi)有一個(gè)最優(yōu)環(huán)境，“智慧”對(duì)信息技術(shù)也有較大要求，這也意味著政府部門(mén)將面臨技術(shù)能力的困難和數(shù)據(jù)安全的問(wèn)題。

(一)機(jī)遇

1.解決因傳統(tǒng)政府辦事流程長(zhǎng)的低效率

傳統(tǒng)政府主要依靠人工來(lái)進(jìn)行辦事流程的協(xié)作，當(dāng)行政過(guò)程越來(lái)越復(fù)雜時(shí)，會(huì)造成嚴(yán)重的低效率。即使在“互聯(lián)網(wǎng)+”得以廣泛應(yīng)用的今天，很多情況下辦事服務(wù)只能觀看指南及進(jìn)行材料預(yù)審，一條龍的辦事服務(wù)并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)，如在辦理事項(xiàng)時(shí)需不斷提供身份證等相關(guān)材料證件并且需多次在指定地點(diǎn)辦理相關(guān)事項(xiàng)。此外，跨層級(jí)、跨區(qū)域及跨部門(mén)的服務(wù)提供并不全面。在嵌入人工智能后，通過(guò)自動(dòng)識(shí)別行政流程中多余的環(huán)節(jié)，并自動(dòng)形成公文進(jìn)行有效流轉(zhuǎn)，從而提高辦事效率。

2.解決政府不得不持續(xù)擴(kuò)大規(guī)模的難題

近年來(lái)，“小政府”的提法漸增不減。然而，隨著社會(huì)的發(fā)展公眾的需求的數(shù)量和種類(lèi)也驟增。一方面，為應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的公共管理和服務(wù)的需求，政府只得招募人員擴(kuò)大自己的規(guī)模。從另一方面，為響應(yīng)“小政府”的執(zhí)政理念，政府逐漸變革，采用購(gòu)買(mǎi)、臨時(shí)聘用等諸多手段，可是這些手段解決的效果依然不太理想。通過(guò)嵌入人工智能，讓“智慧”頂替人力可以極大程度的解決這一難題。具體而言，“智慧”可以應(yīng)用在信息的收集、行政流程的優(yōu)化、行政咨詢(xún)的應(yīng)答等領(lǐng)域，如此就可以大量替代傳統(tǒng)人力的投入，從而從技術(shù)方面來(lái)改善政府人力資源缺乏的難題，同時(shí)有效控制政府規(guī)模。

3.解決政府提供的服務(wù)不精準(zhǔn)的問(wèn)題

現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。與其說(shuō)政府提供的公共服務(wù)不足，不如說(shuō)其提供的公民個(gè)性化服務(wù)體系不夠精準(zhǔn)。在傳統(tǒng)階段，構(gòu)建這種公民個(gè)性化服務(wù)體系簡(jiǎn)直是天方夜譚。隨著技術(shù)的進(jìn)步，這種體系的構(gòu)建成為可能也是必須要做的工作。此項(xiàng)工作的展開(kāi)需要建立海量公民個(gè)性需求的數(shù)據(jù)庫(kù)，人工智能在大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)大數(shù)據(jù)的分析，能夠有效的針對(duì)每一為公民建立較為完備的數(shù)據(jù)庫(kù)檔案，并且適時(shí)調(diào)配公共資源以更好地滿(mǎn)足公民的需求。

(二)挑戰(zhàn)

1.傳統(tǒng)政府的體制性壁壘暫時(shí)難以突破

近年來(lái)，人工智能在政府治理領(lǐng)域發(fā)展和嵌入，使政府治理模式有了新的定義。法學(xué)教授吳漢東有言，智能革命的出現(xiàn)必然會(huì)對(duì)當(dāng)下的公共管理和社會(huì)秩序帶來(lái)挑戰(zhàn)，并客觀上要求國(guó)家在治理體制上做出發(fā)展創(chuàng)新。[9]事實(shí)上，我國(guó)政府智能化水平的不斷提升并沒(méi)有同步的使傳統(tǒng)體制得以創(chuàng)新。不僅各部門(mén)和各機(jī)構(gòu)間條塊分割，而且上下級(jí)間的關(guān)系存在單向性，在遇到公共危機(jī)事件時(shí)往往先逐級(jí)向上級(jí)匯報(bào)。接著才根據(jù)上級(jí)測(cè)略展開(kāi)部署。這一機(jī)制具有一定的積極意義，如可以維持傳統(tǒng)環(huán)境下的政府架構(gòu)和社會(huì)秩序的穩(wěn)定。社會(huì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中其弊端也逐漸顯現(xiàn)：機(jī)構(gòu)設(shè)置臃腫、決策周期太長(zhǎng)及行政成本不斷擴(kuò)張等，繼而政府無(wú)法及時(shí)回應(yīng)社會(huì)訴求。顯然，這與人工智能的應(yīng)用邏輯背道而馳，高度適應(yīng)性、高度靈活性的政府體制模式才是人工智能的吁求。在其嵌入政府治理領(lǐng)域的過(guò)程中，政府結(jié)構(gòu)的扁平化和網(wǎng)絡(luò)化進(jìn)而實(shí)現(xiàn)各主體之間的協(xié)同配合與互通，是人工智能發(fā)展與應(yīng)用的初衷，在這里與傳統(tǒng)的科層體制相違背。

2.政府的技術(shù)能力面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

政府運(yùn)用人工智能需要一整套完整信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)的支持。這意味著整個(gè)政務(wù)流程首先要信息化和數(shù)據(jù)化，其次整個(gè)數(shù)據(jù)信息資源要完整統(tǒng)一。現(xiàn)實(shí)情況是，全社會(huì)的專(zhuān)業(yè)人才稀缺，能引進(jìn)到政府部門(mén)的人才更是少之又少，恰恰專(zhuān)業(yè)人才的覆蓋率是衡量人工智能能否有效嵌入政府治理方方面面的關(guān)鍵要素。據(jù)人工智能的基本特性及其學(xué)科屬性，其專(zhuān)業(yè)性人才在掌握數(shù)據(jù)挖掘分析、語(yǔ)音圖像識(shí)別和自然語(yǔ)言處理等技術(shù)層面的相關(guān)知識(shí)的同時(shí)，也要能夠在實(shí)踐層面對(duì)客觀狀況做出分析。如，2016年3月，阿爾法圍棋與圍棋世界冠軍、職業(yè)九段棋手李世石進(jìn)行圍棋人機(jī)大戰(zhàn)，以4比1的總比分獲勝，[10]這與其設(shè)計(jì)師哈薩比斯(Demis Hassabis)本人就是天才棋手少不了關(guān)聯(lián)。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2017年第一季度，全球人工智能領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)性人才數(shù)量為190萬(wàn)，其中美國(guó)的相關(guān)人才總數(shù)超過(guò)了85萬(wàn)，占全球第一位，目前中國(guó)的人工智能專(zhuān)業(yè)性人才僅有5萬(wàn)余人，人才供應(yīng)短缺狀況極為嚴(yán)重。[11]另外，同國(guó)外人工智能的發(fā)展態(tài)勢(shì)相比，國(guó)內(nèi)的人工智能專(zhuān)業(yè)人才主要是面向企業(yè)治理和電子商務(wù)發(fā)展層面，如開(kāi)發(fā)技術(shù)去推薦產(chǎn)品、計(jì)算廣告等，在政府治理和提供公共服務(wù)領(lǐng)域的“智慧”應(yīng)用技術(shù)挖掘欠缺。

3.人工智能背景下數(shù)據(jù)信息安全堪憂(yōu)

人工智能的嵌入必然給政府?dāng)?shù)據(jù)信息安全帶來(lái)新的問(wèn)題。2013年美國(guó)“棱鏡門(mén)”事件曝光后，[12]使得政府?dāng)?shù)據(jù)信息安全問(wèn)題在信息化和大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下變得日益重要。而面對(duì)人工智能時(shí)代，政府?dāng)?shù)據(jù)信息安全問(wèn)題將會(huì)面臨更大考驗(yàn)。一方面，人工智能給政府?dāng)?shù)據(jù)信息遭受蓄意攻擊留下機(jī)會(huì)。人工智能技術(shù)給政府帶來(lái)極大的便利，其依賴(lài)的算法也存在“漏洞”，程序在人為的干擾下很容易出現(xiàn)“失算”的現(xiàn)象。如一些不良高手利用程序漏洞讓智能失去作用，諸如此類(lèi)的案例屢見(jiàn)不鮮。相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，2016年以來(lái)發(fā)生的網(wǎng)絡(luò)攻擊事件中，與人工智能相關(guān)的事件就占到了六成[13]。另一方面，政府和公民面臨超前的隱私泄漏危機(jī)。人工智能的應(yīng)用以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)是人工智能時(shí)代的動(dòng)力要素。在這個(gè)時(shí)代，智能終端無(wú)處不在，這毫無(wú)疑問(wèn)的加大了數(shù)據(jù)信息泄漏的危機(jī)。再加上，智能機(jī)器本身在大量交互使用敏感數(shù)據(jù)，使人類(lèi)隱私暴露在人工智能之下，而人類(lèi)對(duì)數(shù)據(jù)信息的掌控和監(jiān)管能力被大大削弱，數(shù)據(jù)信息一旦泄漏將引發(fā)大的危機(jī)。

五、結(jié)語(yǔ)

人工智能時(shí)代的到來(lái)，為推進(jìn)放管服的縱深發(fā)展提供了全新的環(huán)境，也為政府放管服改革模式的突破創(chuàng)新提出新的要求。面對(duì)人工智能的蓬勃發(fā)展態(tài)勢(shì)，對(duì)于人工智能的發(fā)展和嵌入應(yīng)用所帶來(lái)的雙重境遇，我們要抓住這一機(jī)會(huì)，一方面要善于運(yùn)用人工智能讓放管服的改革模式實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。在另一方面我們還要規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，防止因可預(yù)防的漏洞帶來(lái)毀滅性的危機(jī)。