我國PPP項目協議糾紛多元化解決機制研究

(重慶工商大學 重慶 400000)

PPP項目協議是當今世界公私合作的典型模式，在英、美、法等發達國家更是發展的如火如荼。當然，在我國亦是如此。我國在橋梁建筑，高速公路的修建以及環境保護等多方面采用PPP項目模式都取得了可觀的成績。但是，PPP項目模式合作期限一般都長達十年以上，這導致在此過程中出現的糾紛由于機制不健全的問題，常常難以得到解決。由此，筆者將對多元化糾紛解決機制進行闡釋并提出相關建議。

一、我國PPP項目協議糾紛類型

(一)違約類型的糾紛

違約類的糾紛可以大致分為三大類：社會資本違約、政府違約以及項目公司違約紛。政府的違約:①按照合同的約定，公方方面應當給予私方以補助、輔助或履行其他的金錢給付義務的而未履行的;②政府出于需要對其控制之下的項目設施進行征用而違反合同義務的;③公方對PPP項目協議中約定的本該自身履行的義務擅自轉讓他人的;④出于公方可控的法律變更導致PPP項目協議無法繼續履行的;⑤其他公方違約行為。社會資本方的違約:①私方未能在合同約定期限內完成融資工作的;②私方對于PPP項目的設計、運營以及建設不符合合同內容的;③違法或違約使用項目設施設備或項目土地的;④社會資本方其他的違約行為。項目公司的違約:①項目公司因資不抵債、破產導致違約的;②項目公司就PPP項目股權擅自進行股權變更不符合PPP項目協議規定的;③項目公司提供的公共服務、產品等與PPP項目協議約定標準不符合的或者與行業規定的標準的不符合的;④項目公司其他的違約行為。

(二)不可抗力類型的糾紛

不可抗力的情況可以分為兩種：政治不可抗力和自然不可抗力。我國財政部的《PPP項目合同指南(試行)》中就對這兩種情形分別進行了規定。①我國《民法總則》第一百八十條和《合同法》第一百一十七條將不可抗力定義為“不能預見、不能避免且不能克服的客觀情況”。此外，“世界銀行2017年版《PPP合同條款指南》的第一章中指出設立不可抗力條款的前提在于發生不歸責于任何一方，且一方承擔不可抗力責任時不比另一方更適宜的事件時，雙方應當共同承擔不可抗力導致的風險，其目的是為了發生不可抗力糾紛時，政府和社會資本可以合理分配雙方的責任。”[1]此條款不僅明確了在發生不可抗力的情況下責任的分攤與歸屬，同時也體現了參與PPP項目各方主體的平等地位，體現了公平原則。

二、PPP協議糾紛解決機制現狀及其實踐分析

(一)法律制度層面的現狀檢視

我國就PPP項目協議發生糾紛所適用的法律法規并無統一標準，即我國目前沒有形成完整的、體系化的PPP項目糾紛解決機制。雖然如此，我國的法律法規、規章以及政策性文件等對PPP項目有散落的規定。政策性文件例如：《政府采購法》《政府采購法實施條例》《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》以及《政府采購非招標采購方式管理辦法》等里面都有關于PPP項目的相關規定。而法律法規對PPP項目的相關規定主要有《行政訴訟法》的第十二規定以及《中華人民共和國政府采購法》的第四十三條。從這不難發現，我國關于PPP項目協議的法律制度的設計不夠完善，沒有一套獨立的體系，而這就使得PPP項目協議在實務中操作的時候難免遇到許多問題。

(二)實務現狀的檢視

“由于缺乏專門的PPP立法，所以理論上和實踐中關于PPP項目合同糾紛解決的方式都沒有統一的標準，甚至存在規定之間相矛盾的現象。”[2]李錫鶴:“論民事(法律)關系的概念和本質”，《華東政法學院學報》，2001年第1期。這就使得許多實踐中的糾紛得不到解決。匯律長春污水處理案就很好的說明了這個問題。匯津中國(長春)污水處理有限公司。作為國內首家合資公用事業項目，長春市排水公司于2000年初與香港匯津公司合資建立匯津(長春)污水處理有限公司(即匯津長春)，合同期限為20年。同年7月，市政府制定了《長春匯津污水處理專營管理辦法》。2000年底，項目投產并正常運行。然而從2002年開始，排水公司就拖欠匯津長春污水處理費，而從2003年3月起停止付費。為解決爭議，匯津公司邀請吉林省外經貿廳出面調解，在調解會上匯津公司得知市政府已于2003年2月廢止了《專營辦法》。匯津公司認為《專營辦法》是政府為支持項目而做出的行政許可和行政授權，廢除《專營辦法》等于摧毀了項目運營基礎。在多次調解無果的情況下，匯津公司于2003年8月向長春市中院起訴長春市政府。匯律長春的污水排放案之所以無法得到調節，以致最后上訴至法院都是因為上層制度不健全，頂層設計不完善導致的。可見，我國目前PPP項目協議糾紛解決的實踐情況效果一定程度上依賴于法律法規的健全機制，有健全、完善的PPP項目協議糾紛解決機制，實踐中才能夠有效解決糾紛。

三、PPP項目協議糾紛多元化解決機制構建

(一)協商解決的法律設計

協商解決的方式常適用于民間的糾紛解決，這不僅提現當事方的意志，充分體現意思自治，尊重多方當事人的意見，同時也體現了參與主體的平等地位。這對于糾紛的解決見效快，對于司法資源的節約有著重大作用。但是，由于PPP項目協議的復雜性，當事方往往難以達成一致的意見，由此，PPP項目協議的推行將受阻礙。因此，將協商方式法治化是PPP項目協議發展的重要舉措。法國民法典第2044款規定:“和解協議可視作合同，由此，合同各方可就爭議達成一致意見，也可防范可能產生的爭議。”[3]徐琳.法國公私合作(PPP模式)法律問題研究[J].行政法學研究,2016(3):116-127。《中華人民合同法》對于當事人就合同內容約定不明確時的規定如下：②第六十一條合同生效后，當事人就質量、價款或者報酬、履行地點等內容沒有約定或者約定不明確的，可以協議補充；不能達成補充協議的，按照合同有關條款或者交易習慣確定。由此可見，雙方對已簽訂的合同有補充異議的，可視為是雙方的后續合同協議。因此，這個后續的協議也是合同的一個組成部分，而當后續協議出現糾紛時，即出現了合同糾紛，可以參照合同糾紛的解決方式解決。以此方式賦予協商以法律的效力，這樣雙方當事人已經協商的事宜，繼續有效，而其他關于合同的異議則作補充協議就好。這樣不僅有利于PPP項目的進行，更節約了司法資源，促進社會經濟發展。由此可見，協商法治化是深入推進PPP項目一個必要的舉措。

(二)調解解決的法律釋義

調解的方式解決糾紛運用范圍之廣：醫療、高速公路修建等許多領域都有調解解決糾紛方式的適用。調解可以是多方的調解，例如人民法院的調解、第三方(專家)調解、人民調解以及仲裁機構的調解等。PPP項目主要是適用人民調解的糾紛解決方式。③《中華人民共和國人民調解法》第二條規定：“本法所稱人民調解，是指人民調解委員會通過說服、疏導等方法，促使當事人在平等協商基礎上自愿達成調解協議，解決民間糾紛的活動”；該法第七條規定：“人民調解委員會是依法設立的調解民間糾紛的群眾性組織”。由此可見，人民調解在PPP項目協議中占據重大位置。但是，由于PPP項目的復雜性和專業性，調解團若是由一般人民團體組成恐有不妥，因此，人民團體組成的調解團隊應當有熟知并了解PPP項目協議的或PPP項目領域的專家組成更為合妥當。專家調解團給出自己的建議，雙方當事人在此基礎上進行協商，這樣更有利于糾紛的解決。第三方調解要求調解員要保持客觀的態度，遵循公平、公正原則，并且調解員與調解組織與爭議各方應無隸屬關系、與調解結果無利害關系，調解員不受任何組織和個人的干涉或影響，中立、客觀、公正的履行調解職責。調解本身就具有一定效力，對當事雙方均有一定程度的約束力。但是，④《中華人民共和國民事訴訟法》第九十九條規定：“調解未達成協議或者調解書送達前一方反悔的，人民法院應當及時判決”。此條表明，調解生效前對于雙方當事人是沒有效力或約束力的，因此，調解的法律效力只有是在調解協議達成后才能產生，而調解協議一旦達成，則對雙方當事人都有約束力。

(三)訴訟解決的法律適用分析

協商解決糾紛的方式以及調解解決糾紛的方式在一般糾紛案件中起著重大作用，但是，PPP項目協議比一般協議更為復雜有其特殊性質，協商解決方式和調解解決方式往往不能有效解決糾紛。因此，PPP項目當事方往往會選擇訴訟的解決方式解決PPP項目協議糾紛。但是，到底采用哪種訴訟方式有待商榷。“在合同發生爭議的情況下，需要判斷該合同產生的爭議是民事爭議還是行政爭議，是通過民商事訴訟、仲裁解決還是通過行政訴訟的方式解決。基于合同爭議當事人的判斷，一個合同可能被提起民事訴訟、仲裁，也可能被提起行政訴訟。”[4]呂立秋.行政協議的糾紛解決路徑與思考[J].中國法律評論,2017(01):66-70。由此可見，PPP項目協議到底是提起行政訴訟還是民事訴訟皆要遵循當事人的意思自治。但是，若雙方當事人就何種訴訟方式不能達成一致的情況下如何解決糾紛則是一大問題。筆者以為，提出何種訴訟，根據實際情況，從PPP項目的特殊性出發大致可以從兩方面解析。一方面：PPP項目是公私雙方共同參與、責任共擔、利益共享的項目。在此項目中，公方與私方應基于平等地位參與項目，由此無論政府方還是社會資本方出現問題或出現違約情況另一方當事人都能提起民事訴訟，以期解決問題。另一方面：若社會資本方沒有過失，而政府方出現違約情況或管理過失的問題，那么則可由社會資本方就其過失提起行政訴訟，以此解決糾紛。當然，鑒于雙方在PPP項目中的平等地位社會資本方也可以提起民事訴訟。總之PPP項目協議當事方可以根據實際情況，意思自治、合意選擇糾紛解決方式，達到想要的效果，推進PPP項目深入發展與前進。

【注釋】

①《民法總則》第一百八十條

②《中華人民合同法》第六十一條

③《中華人民共和國人民調解法》第二條

④《中華人民共和國民事訴訟法》第九十九條