我國分布式光伏發電發展面臨的挑戰與法律建議

(中國石油大學(華東) 山東 青島 266580)

國家能源局強調，應優先發展分散分布的可再生能源。近年來，我國光伏發電穩步推進，技術水平提高，成本顯著降低，開發建設質量、消費和利用水平顯著提高。為建設清潔低碳、安全高效能源體系發揮了重要作用。我國電力需求仍處于平穩增長態勢，發展好、利用好分布式光伏發點有利于促進清潔能源發電。

一、光伏產業發展現狀

(一)光伏發展背景——潛力巨大。為了人類共同美好的未來，以及遵循可持續發展的原則，開發和利用清潔能源是重要工作，其中太陽能發電是能源轉型的關鍵因素之一。科技的創新發展，再加上相應的配套設施加以完善，太陽能發電技術逐漸提高，為光伏產業發展提供了良好的土壤。隨著清潔能源概念的提出，傳統的工業能源為環境帶來許多不可逆的破壞，逐漸將會被新型能源所替代。太陽能發電將成會為未來世界電力的供應的重要來源，基于此，光伏產業的發展形勢將會十分可觀。搭配相應的法律政策，將分布式光伏產業投入市場，既可以減少對環境的破壞，還可以成為減小貧富差距，實現共同富裕精準扶貧的偉大目標。

(二)國際發展現狀——勢如破竹。人類社會的不斷發展，對于自然界能源的需求與日俱增，電能則是眾多能源種類中我們不可或缺的一種。產生電能的方式多種多樣，有火力發電，水力發電，核能發電，但是這些方式都會給生態環境造成破壞，因此尋找新型能源來以更清潔綠色的方式產生電能，滿足人類要求的同時，做到人與自然和諧相處。光伏發電的方式應運而生，為電能的產生提供了新的路徑。過去幾年光伏發電從2013年的135.76GW，逐步增長到2017年的386.11GW，再飛躍到2018年的480.36GW，在五年時間內，達到了成倍的增長。從數據中可以看出，光伏產業在國際社會中發展勢不可擋。

(三)國內發展現狀——穩中求進。我國光伏發電行業在國家政策支持下突飛猛進，其中分布式光伏發電更是狂飆突進。數據顯示，中國太陽電池的生產量約占到世界產量的33.1%，可以說硬件設備很完善，但光伏市場的應用仍指向國外。我國光伏市場應用份額不足1%，即光伏產業主要面向出口發達國家。光伏產品的出口與國內的實際應用不成比例，導致其實質發展陷入瓶頸。

從我們的實地考察中也可以發現，雖然中國目前具有創造太陽能電池的實力，但是在國內市場的投入應用比例甚微，即使投入市場，在農村，街道辦這些基層組織間，由于該產業需要高成本的投入，因而造成的實際使用率不高。因此，光伏產業在我國的實際應用發展，還處于一個摸索期，需要更多的政策法規出臺予以鼓勵支持，除此之外，與光伏產業相關的配套發展設施也需一并發展。

二、光伏困境

(一)上網難題依舊存在。國家頒布各種政策促進新能源發展的目的從長遠看不僅僅在于保護環境、保障能源供給安全，更重要的是讓人們可以公平合理的價格使用電力資源。廣受政策補貼的分布式光伏發電著實存在間歇性、可調度性低的不穩定特點，但新能源的發展與傳統能源不斷的發生摩擦。

目前，在傳統能源占主導地位的局勢下，有些地方采取各種阻礙措施限制光伏發展。比如光伏發電上網程序復雜困難，對光伏企業利益不予重視，對電網并軌配置系統不積極更新優化。

(二)光伏發電消納危機。在13年推進光伏發電發展之后，光伏裝機量不斷增高，直到18年5月31日，531政策落實，對光伏發展速度進行限制，但在大好前景之下，每年的裝機量都突破滿額。如此龐大的電力供應量，對電力消納提出了挑戰。

在發電模式的多樣性下，傳統的火力發電、水力發電，新興的風能、潮汐能發電等等并存的情況下，光伏發電產業的消納空間必然會壓縮。電力送不出去，無疑會成為鉗制光伏發電產業發展的關鍵因素。

(三)國家補貼困局。在國家大力補貼的政策之下，光伏產業迅猛發展，一些企業對裝機規模速度的單純追求使得補貼資金缺口越來越大，當然補貼對產業創新的促成也是至關重要。

截至2018年底，光伏補貼缺口已達600億。此外，5.31政策的各項措施使光伏產業進入寒冬期。諸多舉措如分布式光伏規模受到限制、調低上網電價、補貼標準降低等對勢頭正猛的光伏產業當頭一棒。雖然政策出臺之后，光伏產業向良好方向轉向，但對于長周期、投資大、低回報的光伏產業，在補貼資金拖欠的情況下，往往面臨較大的壓力，資金流可能隨時斷裂。

(四)光伏綠證。2017年1月國家發改委、財政部、能源局三部委聯合發布了《關于試行可再生能源綠色電力證書核發及自愿認購交易制度的通知(發改能源[2017]132號)》，標志著我國綠色電力證書制度正式試行。現階段綠證不同地區定價差異較大，使得市場交易風險因素增大，影響光伏綠證價格的因素過多，如光伏成本、并網花費時間等。

綠證自愿購買，但綠證制度對企業吸引力明顯不足，大多數企業購買綠證意在宣傳。目前綠證不許進行二次交易，無法參與更多回合的交易，也無法吸引更多的資金和企業進入光伏產業，一定程度上降低了市場活力。

三、對我國光伏發電發展的法律建議

(一)完善相關政策，解決上網難題。綠水青山就是金山銀山，2019年，發改委、國家能源局發布的風電、光伏無補貼平價上網政策中提及，不得將在本地投資建廠、要求或變相要求采購本地設備作為項目建設的捆綁條件。地方政府應當著力推動清潔能源相關產業發展，不能按照傳統思維著重于帶動地方就業的制造業發展。山東省發布的《2019年全省電力工作要點》即指出：推進電網與互聯網融合發展，積極適應新能源接入形勢，加快智能電網建設，提供電力資源配置能力。

除配套電網設施的建設更新，可在電力配送供給制度上，推進化石能源給清潔能源調峰，實行精準配電制度。在光伏發電產業發展較為發達地區，確定區域年用電量，在該區域內匹配足量清潔能源裝置以保證該區域年用電量，在發電量供應不足時，利用火電等傳統能源進行調峰補給。當地政府有關部門要從長遠角度出發，提供便利服務，簡化、規范光伏發電上網程序，引領好企業在政策支持下推進光伏發電的發展，進而促進良性市場競爭，帶動地區經濟的發展。

(二)把握市場趨勢，促進電力消納。在光伏發電快速發展的當下，需要更多關注的不僅僅是裝機規模，電力消納能力更是根本。沒有足以消納電力的市場，會出現發電量過剩被棄的情形。不能只謀求規模擴大，而不重視保障之策。如果僅追求光伏發電產業的發展速度，只求產業規模不斷擴大，而忽視對應的電力消納，則可能會發生電力供應大于市場需求，從而導致光伏發電被市場棄置的情況。新能源發展規模增速大于市場需求增速，應做好太陽能光伏發電發展規劃，省級做好電力工作要點指導，推進電力需求側管理，最大限度減少棄光電量。

此外，在如此競爭激烈的市場，需要拓展消費途徑，開拓新需求消納電力。例如，利用電力調度進行異地可再生能源電力消納，對重污染地區增加環保能源供給，逐步改變能源結構，達到降低大氣污染與電力消納一舉兩得；增加就地消納量，優化電力供暖，創造電力供暖市場。

(三)明確法律規定，推動光電發展。能源供給側改革的核心是實現能源結構的優化調整和資源的重新配置。能源作為最重要的資源要素，離不開法律的支持。

環境友好型的光伏發電不同于傳統火電，無需進行燃料燃燒，有利于環境保護。但是對于分布式能源來說，本身處于弱勢地位，缺少法律的支撐，不易實現綠色發展。《能源法》現已頒布草案，其中第四十五條、第四十七條分別就可再生能源消納保障制度、可再生能源開發做出了規定，并要求市場主體完成消納可再生能源發電量。財政部、國家發改委、國家能源局發布的《促進非水可再生能源發電健康發展若干》中，建議全面實施綠色電力證書交易，引導企業通過綠色證書交易獲得相應的替代性財政補貼。

這一系列舉措著實有利于大力推動光伏發電躋身電力供應，不斷提高經濟效益。但是就切實保障能源供給的穩定性和價格公平合理性，仍需法律及有關政策的繼續推動。例如：對光伏發電企業，補貼鼓勵建設蓄電站，配合電網完成變壓并網，降低電網企業配電壓力；對具有壟斷能力的電網企業，督促其實行電網開放，收購光伏發電量。

四、未來展望

我國用電量需求十分巨大，結合我國于巴黎協定的承諾及可持續發展戰略，從長遠來看，光伏發電，以及包括海上風電、陸上風電、光熱發電、生物質發電等可再生能源發電項目都有好的發展前途。因此，國家已制定的相關法律必須貫徹落實，并在已有法律基礎上廣泛調研，不斷發現光伏扶貧中的法律問題。針對現階段光伏發電中存在的問題，及時分析原因并予以解決，逐步擴大消費市場，開拓新需求，使已裝機的發電站所發電量得到充分利用。

此外，調動光伏發電承包者積極性，運用市場來調節供需，以使電力能夠融入市場體系，讓市場和收益成為光伏發電繼續實施的動力，使光伏發電除個人使用之外能夠成為企業的穩定收入來源。同時對市場進行必要的調節，既不能讓企業吃虧，也不能擾亂破壞市場秩序。國家補貼政策執行結束后，地方政府也要時刻關注光伏發電問題的后續，為其提供政策支持。

光伏發電作為清潔能源，對于我國可持續發展具有重要意義。多方主體要共同持續探索新模式，在本階段收效良好的情況下可以適當考慮進行更大范圍的推廣，鼓勵企業帶動和幫扶。各地也要根據地方實行情況進行考察，做好下一步規劃，因地制宜。

全球光伏發電都在不斷發展，其他國家的光伏市場也在不斷成熟，中國光伏發電發展過程中的經驗和問題都要與國際進行交流，多了解新模式，新技術，及時引進和推行。不斷將中國經驗介紹到有需求的國家，展現大國擔當。