從“角色模糊”到“角色重塑”：上海市市場監(jiān)督管理部門的變遷研究

(上海師范大學(xué)哲學(xué)與法政學(xué)院 上海 200234)

一、引言

隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,市場形態(tài)變得更加多樣化、現(xiàn)代化,傳統(tǒng)的市場監(jiān)管模式逐漸難以滿足當(dāng)前市場監(jiān)管的需求。2013年,各地地方政府部門對市場監(jiān)管體制進(jìn)行了新一輪的改革探索,地方市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作效率有了明顯的提高。2018年3月,十三屆全國人大一次會議通過了國務(wù)院的機(jī)構(gòu)改革方案,重新組建國家市場監(jiān)督管理總局,作為國務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)。不再保留國家工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)總局,將這三局的職能整合到一個機(jī)構(gòu)中。在當(dāng)前全面深化改革的大背景下,為了創(chuàng)建統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入機(jī)制和市場監(jiān)督管理體制,全國逐步進(jìn)行大市場監(jiān)管體制改革的試點(diǎn)。地方各級監(jiān)管部門要充任好公開透明,競爭有序的市場“守護(hù)神”角色,對市場交易活動中的生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)都要進(jìn)行全面的監(jiān)管,構(gòu)建一個能夠充分銜接事前行政審批、事中事后的監(jiān)督執(zhí)法、監(jiān)管技術(shù)的監(jiān)管新模式。大部門市場監(jiān)管體制改革的探索對營造公平有序的營商環(huán)境、制定讓消費(fèi)者放心的市場監(jiān)管制度和提高國家治理能力的現(xiàn)代化來說意義非凡。

關(guān)于市場監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的研究,學(xué)者們從監(jiān)管機(jī)構(gòu)的立法、與企業(yè)的關(guān)系、機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍等方面剖析市場監(jiān)督管理局機(jī)構(gòu)建構(gòu)與改革中存在的問題,并提出相對應(yīng)的解決對策。已有觀點(diǎn)和建議都具有一定的理論水平和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),但是他們的研究多是從橫向針對市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)中的某一個方面、某一歷史時期或者部門之間進(jìn)行分析。市場監(jiān)管部門職能的轉(zhuǎn)變需要通過機(jī)構(gòu)的調(diào)整來實(shí)現(xiàn),機(jī)構(gòu)的調(diào)整為其職能的轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了契機(jī)。市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)變革是其職能轉(zhuǎn)變的載體。市場監(jiān)管部門想要從根本上打破各部門之間的藩籬,解決“九龍治水”的問題以及實(shí)現(xiàn)大市場監(jiān)管簡單的“物理”合并為真正的“化學(xué)”融合,僅僅從監(jiān)管體制層面還不夠全面,必須深入到市場監(jiān)督管理部門的變遷過程中去研究。上海作為改革開放的先行先試地區(qū),一直走在改革開放列,通過對上海市市場監(jiān)督管理部門角色轉(zhuǎn)變的研究,以管窺豹,可以從中揭示改革開放以來中國地方市場監(jiān)督管理部門的角色轉(zhuǎn)型路徑。

二、角色理論:市場監(jiān)管部門變遷的理論基礎(chǔ)

按照社會心理學(xué)的認(rèn)知路徑來說,“‘政府角色’主要指政府如何處理與所處環(huán)境之間關(guān)系的行為規(guī)范和行為方式。”[1]把政府?dāng)M人化來對其職能作用進(jìn)行定位。并且大部分學(xué)者認(rèn)為政府角色與政府職能、政府作用并沒有本質(zhì)上的區(qū)別。在不同的歷史時間段內(nèi),各級市場監(jiān)管部門所充當(dāng)?shù)慕巧鞑幌嗤Ｕ慕巧A(yù)期主要指社會中他者的預(yù)期。在他者角色長時間的期望下會造成政府角色的社會化,這就在大眾眼中形成了對政府部門的角色社會層面的理解和具體的要求。由于市場監(jiān)管部門作為行為主體被社會期望充任多重角色,故市場監(jiān)管部門可能會扮演好其中某一種角色,卻無法同時扮演另一個角色,因而造成角色沖突。結(jié)合角色理論和市場監(jiān)管改革歷程,著力剖析監(jiān)管部門改革過程中的角色重塑問題,提出具體改進(jìn)建議去重塑市場監(jiān)管部門的角色,推進(jìn)市場監(jiān)管部門的善治。

從角色理論在政府治理實(shí)踐中的運(yùn)用的研究中,可以看出角色理論雖然是社會學(xué)領(lǐng)域的理論,但是隨著學(xué)者把采取角色理論的視角,把政府?dāng)M人化去分析,把政府職能和角色對應(yīng)起來,更有利于厘清政府職責(zé)關(guān)系,促使政府扮演好最重要、最迫切的角色。故本文把角色理論運(yùn)用到市場監(jiān)管部門分析其不同時期的角色扮演是否到位,在分析過程中,找出其變遷路徑,對未來市場監(jiān)管部門的改革進(jìn)行展望。

三、角色模糊:1978-1998年上海市市場監(jiān)管部門緣起與演進(jìn)

(一)1978-1998年上海市市場監(jiān)管部門的外部生態(tài)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代特征影響下,我國各層級政府的部門設(shè)置基本一致,很多時候都出現(xiàn)“職責(zé)同構(gòu)”的現(xiàn)象。并且隨著工業(yè)化發(fā)展,在公共部門引進(jìn)私營部門的管理方法后,弱化了各部門之間的合作、溝通和協(xié)調(diào),導(dǎo)致了政府職能的碎片化,進(jìn)而降低了市場監(jiān)管部門之間的聯(lián)動性。自1978年以后,我國進(jìn)入了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制時代,在市場經(jīng)濟(jì)下政府部門要減少以往對市場的部分束縛。我國政府逐步構(gòu)建了市場主體自行調(diào)節(jié)資源配置的監(jiān)管機(jī)制,同時制定了與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的相關(guān)法律法規(guī),接著依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)組織建立了各級市場監(jiān)管部門對各類市場經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督管理。在經(jīng)濟(jì)活動中,企業(yè)的主體地位逐步確立,而且在以后歷次的市場體制改革中進(jìn)一步得到加強(qiáng)。

在實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)后的相當(dāng)長的時間內(nèi),以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心和優(yōu)先解決效率問題是我國政府部門的核心導(dǎo)向。在這種導(dǎo)向影響下,我國政府實(shí)行以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,以行政屬地為基礎(chǔ),把地方治理權(quán)力以整體打包方式委派給地方政府部門。長期以來,衡量地方政府業(yè)績的主要考核指標(biāo)是經(jīng)濟(jì)水平。這樣導(dǎo)致中央政府忽略了權(quán)力制衡、行政問責(zé)以及程序透明公平的重要性。

(二)1978-1998年上海市市場監(jiān)管部門的角色扮演。1978年6月,上海市工商行政管理局恢復(fù)了建制。上海市工商行政管理局扮演的關(guān)鍵角色是指對市場、企業(yè)注冊、合同、商標(biāo)的管理和打擊投機(jī)倒的市場行為,簡稱“四管一打”。1983年機(jī)構(gòu)改革以后,工商行政管理局在原本角色的基礎(chǔ)上逐步新增了多個角色,簡稱“六管一打一制止”。其中包括對個體工商戶的管理、廣告的管理,以及對在商品的流通過程中存在的不良商業(yè)行為的管制。1995年,上海市工商局向上級部門提交了關(guān)于定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制的“三定”方略。市政府辦公廳經(jīng)過激烈討論后,正式通過了該“三定”方案。該方案明確規(guī)定了主要負(fù)責(zé)管理市場相關(guān)活動和行政執(zhí)法的機(jī)構(gòu)是市工商行政管理局。同時公布了市工商行政管理局核心職能:第一,主要管理整個上海市的工商企業(yè)和從事市場活動的社團(tuán)組織以及個人的商業(yè)注冊登記等,依據(jù)法律法規(guī)審定注冊企業(yè)的名稱。第二,依據(jù)法律法規(guī)監(jiān)督管理市場活動主體的商業(yè)行為,并嚴(yán)格處罰市場上的行業(yè)壟斷行為和不公平競爭行為、損害消費(fèi)者切身利益行為等。第三,依據(jù)法律法規(guī)管理市場的經(jīng)營活動、經(jīng)濟(jì)合同,處罰侵權(quán)商標(biāo)名稱企業(yè),保護(hù)企業(yè)注冊商標(biāo)的專用權(quán),監(jiān)管市場上所有的發(fā)布廣告與經(jīng)營等活動。

四、角色轉(zhuǎn)型:1999-2018年上海市市場監(jiān)管部門變遷與發(fā)展

(一)1999-2018年上海市市場監(jiān)管部門的外部生態(tài)。1998年,國家工商行政管理部門主要基于經(jīng)濟(jì)因素進(jìn)行了改革。因?yàn)檎蟛环值慕M織結(jié)構(gòu),專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門與當(dāng)時的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在著非常尖銳的矛盾。彼時的政府部門存在重疊設(shè)置機(jī)構(gòu),人員冗雜,官僚主義作風(fēng)泛濫,政企不分等問題,這些因素嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程,同時影響了黨在人民群眾心中的形象。

在改革開放的四十年間,我國在一貧如洗的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)了從站起來到富起來的巨大跨越,并且正在準(zhǔn)備邁進(jìn)強(qiáng)起來新的時代。[2]中央政府調(diào)整了公共行政導(dǎo)向,優(yōu)先促進(jìn)社會公平正義成為地方市場監(jiān)管部門的公共行政導(dǎo)向,而不再只以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為唯一導(dǎo)向。同時,在改革開放的過程中地方市場監(jiān)督管理部門不能以突破法律的底線來提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率,要遵循程序的合法性。市場監(jiān)管部門的發(fā)展隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)而面臨著一些新的情況。在供應(yīng)端,人力成本上升,資源約束增強(qiáng)。企業(yè)用工成本增加,資源管理更加嚴(yán)格。在消費(fèi)端,居民提高收入水平,對產(chǎn)品的質(zhì)量、多樣性、安全性和高端性有了更高的追求。在市場端,由于經(jīng)濟(jì)全球化和信息化,越來越透明和開放的市場,其競爭變得更加激烈。對科技和服務(wù)的創(chuàng)新是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長的新動力,人才、技術(shù)等流動性生產(chǎn)要素是關(guān)鍵。面對這些變化,市場監(jiān)管部門必須不斷實(shí)現(xiàn)監(jiān)管角色的轉(zhuǎn)變。通過部門結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型為高質(zhì)量業(yè)態(tài)和新興業(yè)態(tài)的發(fā)展提供契機(jī)。

(二)1999-2018年上海市市場監(jiān)管部門的角色扮演。1999年,全國工商行政管理體制改為垂直管理。同年1月,市委、市政府同意并轉(zhuǎn)發(fā)了《上海市工商行政管理體制改革方案》。該方案明確規(guī)定:市工商行政管理局是市政府的工作部門,領(lǐng)導(dǎo)市級以下的工商行政管理機(jī)關(guān)正確履行法定職責(zé)規(guī)定的工商行政管理職能,執(zhí)行由國家和上海市制定的關(guān)于工商管理的法律法規(guī)和政策。2000年8月,市政府辦公廳發(fā)文,市工商行政管理局是市政府主要管理全上海的市場監(jiān)管活動,并履行其行政執(zhí)法職責(zé)的直屬機(jī)構(gòu)。市場監(jiān)督和行政執(zhí)法職能進(jìn)一步強(qiáng)化,并將市場的培育與建設(shè)、市場的布局規(guī)劃等職能撤廢;有關(guān)行業(yè)協(xié)會接收引導(dǎo)個體、助力私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展職能。

2009年,上海市政府辦公廳出臺規(guī)定調(diào)整了市工商行局的部分職能任務(wù):一是企業(yè)和個體工商戶的評比達(dá)標(biāo)活動和專業(yè)技術(shù)人員的職業(yè)水平評價等工作不再由市工商局直接處理。二是增加了對食品安全的流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管,完善了工商執(zhí)法的過程,并且創(chuàng)建了市場監(jiān)督管理的長效機(jī)制。同時規(guī)定了市工商局的主要職能:履行工商管理的法律法規(guī)和方針計(jì)劃。研究草擬工商行政管理的地方性法規(guī)、規(guī)章草案和政策,并積極落實(shí)有關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章和政策。負(fù)責(zé)工商企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和從事商品生產(chǎn)交易活動的單位、個人以及國外(地區(qū))企業(yè)常駐機(jī)構(gòu)等的登記注冊,依據(jù)法律法規(guī)核審相關(guān)企業(yè)的名稱,確認(rèn)經(jīng)營主體的資格,核實(shí)發(fā)放企業(yè)的營業(yè)執(zhí)照,并監(jiān)管其登記注冊及經(jīng)營活動等。[5]

2014年,上海市工商行政管理局構(gòu)建了“一體兩翼”的市場監(jiān)管基層建設(shè)新戰(zhàn)略,即“一體”是“加強(qiáng)業(yè)務(wù)工作”,“兩翼”分別是“強(qiáng)化執(zhí)法力量保障”和“科學(xué)管理保障”。上海市、區(qū)、所三級市場監(jiān)管部門進(jìn)一步統(tǒng)一了基層建設(shè)的工作思路,在系統(tǒng)層面堅(jiān)持“三級聯(lián)動、同創(chuàng)共建”的基本理念,由市局制定目標(biāo)、統(tǒng)籌規(guī)劃,由區(qū)(分)局細(xì)化要求、推動實(shí)施,由基層所貫徹落實(shí)、創(chuàng)新發(fā)展,堅(jiān)持“重心下移、精局強(qiáng)所”的基本理念,營造了協(xié)同保障、一貫到底的工作局面,持續(xù)推動人、財(cái)、物向基層傾斜,形成了組織機(jī)構(gòu)健全、管理規(guī)范統(tǒng)一、工作機(jī)制完備、隊(duì)伍素質(zhì)較高、硬件配備精良的基層市場監(jiān)管部門履職保障體系。

五、角色重塑:上海市市場監(jiān)管部門的未來展望

(一)明晰權(quán)責(zé),探索“大科室”改革。上海市市場監(jiān)管部門要積極探索“大科室”改革,按照綜合保障、準(zhǔn)入許可、消保維權(quán)、行業(yè)監(jiān)督、行政執(zhí)法五個大類給各內(nèi)設(shè)部門進(jìn)行定性并加以整合“大科室”改革的探索可消除權(quán)責(zé)邊界,進(jìn)一步形成監(jiān)管合力。1.明確業(yè)務(wù)部間的職權(quán)與界限,建立內(nèi)部監(jiān)督制約。機(jī)構(gòu)改革是“標(biāo)”,職能轉(zhuǎn)變是“本”,市場監(jiān)管部門職能定位的核心環(huán)節(jié)是厘清監(jiān)管部門與市場的權(quán)責(zé)邊界。當(dāng)前合理的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和市場的職責(zé)界限是發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用,同時發(fā)揮政府監(jiān)管作用。在過去的市場監(jiān)管部門改革中,黨和人民對市場監(jiān)管工作新的角色期望,就是市場監(jiān)管部門新的發(fā)展目標(biāo)。當(dāng)前市場監(jiān)管局要按照權(quán)責(zé)匹配、財(cái)權(quán)統(tǒng)一、合理分工、依法依規(guī)的方針合理劃分機(jī)關(guān)科室和基層市場監(jiān)管分局間的權(quán)利與責(zé)任,進(jìn)一步明確監(jiān)管責(zé)任,打造職能邊界清晰、權(quán)力責(zé)任一致、協(xié)同有效的部門職責(zé)體系。明確市場監(jiān)管部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)各成員單位職責(zé)定位,破除政出多頭,追責(zé)無門的現(xiàn)象。堅(jiān)持首長負(fù)責(zé)制和“誰參與,誰負(fù)責(zé)”原則相結(jié)合,“自行負(fù)責(zé)”和“他人監(jiān)督”相結(jié)合,強(qiáng)化外部審計(jì)、監(jiān)察監(jiān)督問責(zé)力度,倒逼參與單位和人員嚴(yán)格內(nèi)部監(jiān)督管理,即組長對議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)總責(zé),副組長負(fù)責(zé)歸口管理的成員部門,各成員部門的核心領(lǐng)導(dǎo)、參與領(lǐng)導(dǎo)、工作人員分別對本單位職責(zé)范圍內(nèi)的工作負(fù)重要責(zé)任、主要責(zé)任和直接責(zé)任,在層層負(fù)責(zé)、相互緊扣的責(zé)任分工下,確保各成員單位和參與人員真正擔(dān)負(fù)責(zé)任,積極作為,避免所謂“共同負(fù)責(zé)”變“共同不負(fù)責(zé)”情形發(fā)生。2.理順部門權(quán)利清單和責(zé)任清單,促進(jìn)“化學(xué)融合”。各級市場監(jiān)督管理部門應(yīng)秉承著“法無授權(quán)不可為”的原則,市場監(jiān)管部門應(yīng)更加明確地清權(quán)與確力。厘清部門權(quán)利清單和責(zé)任清單,并不是不加辨別地把合并部門所有的權(quán)力都轉(zhuǎn)移到統(tǒng)一的清單里。市場監(jiān)管部門應(yīng)依據(jù)法律法規(guī),進(jìn)一步賦權(quán)夠滿足廣大人民群眾需求的權(quán)力;進(jìn)一步明確市場監(jiān)管環(huán)境中有需要,但因市場體制的局限性、缺失群眾監(jiān)督等原因而模糊的權(quán)力。同時,依據(jù)法律程序廢除和消減那些缺乏法律法規(guī)的依據(jù)、不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、甚至損害市場經(jīng)營主體利益的權(quán)力。在做好確權(quán)與清權(quán)的工作后,應(yīng)通過權(quán)力清單等方式按照規(guī)定程序?qū)⑵浞ㄖ位?以期能夠推動營商環(huán)境不斷優(yōu)化。

(二)精準(zhǔn)定位,扮演好市場監(jiān)管角色。1.市場準(zhǔn)入的引導(dǎo)者。做好市場準(zhǔn)入的引導(dǎo)者,市場監(jiān)管部門角色定位從“守門”向“守夜”轉(zhuǎn)變。市場監(jiān)管部門應(yīng)堅(jiān)持與“放管服”相結(jié)合的思維,把該放的放到位,同時把該管的事管好。應(yīng)強(qiáng)調(diào)市場準(zhǔn)入層面的“簡政放權(quán)”,注重“放管結(jié)合”,同時強(qiáng)化事中事后監(jiān)管,確保“前端放得開、后端管得住”;[6]還要堅(jiān)持“升級服務(wù)”,對企業(yè)做到有求必回應(yīng)、無事不擾。2.市場運(yùn)行的監(jiān)管者。做好市場運(yùn)行的監(jiān)管者,運(yùn)行機(jī)制從“碎片”向“整性”轉(zhuǎn)變。要樹立“整體性治理”理念,強(qiáng)調(diào)“職能整合”“條塊協(xié)同”“綜專結(jié)合”“閉環(huán)監(jiān)管”,不斷探索對市場主體的全鏈條、全生命周期監(jiān)管機(jī)制。為實(shí)現(xiàn)監(jiān)管措施便利化,應(yīng)合理精簡監(jiān)管執(zhí)法事項(xiàng)和充分結(jié)合市場服務(wù)與監(jiān)管技術(shù)的創(chuàng)新。在開展網(wǎng)絡(luò)市場監(jiān)管與服務(wù)工作時要采用新的理念、新的方法、新的架構(gòu)促進(jìn)事中事后監(jiān)管,從而把服務(wù)融合到監(jiān)管工作中。應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的要求,樹立“大數(shù)據(jù)”、“預(yù)防式”、“精細(xì)化”等思想,不斷推動治理能力現(xiàn)代化和監(jiān)管實(shí)效新提升,努力實(shí)現(xiàn)監(jiān)管手段從“粗放”向“集約”轉(zhuǎn)變。為了優(yōu)化監(jiān)管流程、強(qiáng)化事中事后監(jiān)管,應(yīng)不斷完善監(jiān)管執(zhí)法的信息共享標(biāo)準(zhǔn),破除部門間的“信息鴻溝”，打造信息資源共享、互聯(lián)互通的新局面。3.市場秩序的維護(hù)者。做好市場秩序的維護(hù)者,監(jiān)管模式從“管制”向“治理”轉(zhuǎn)變。要注重將監(jiān)管的重點(diǎn)從“管制”“約束”轉(zhuǎn)變?yōu)榫S護(hù)市場秩序、助推經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。如強(qiáng)化“共治”思維,積極構(gòu)建“主體自律、業(yè)界自治、社會監(jiān)督、政府監(jiān)管”四位一體的共治機(jī)制。加快形成配合有效、公開公平、透明競爭、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的新市場監(jiān)督管理局面,真正做到讓市場主體受益、廣大群眾得益。4.市場權(quán)益的服務(wù)者。上海市場監(jiān)管部門應(yīng)做好市場權(quán)益的服務(wù)者,保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益最核心的動能是:明晰市場主體責(zé)任、首負(fù)責(zé)任,一旦出現(xiàn)市場經(jīng)營主體侵害消費(fèi)者權(quán)益,就必須承擔(dān)其不良行為的懲罰。市場監(jiān)管部門在保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益層面上,應(yīng)緊扣重點(diǎn),加強(qiáng)規(guī)范經(jīng)營者的行為,對違法行為者施以重罰,并且要相信、發(fā)動、鼓勵消費(fèi)者依法維權(quán),給予消費(fèi)者真切的消費(fèi)權(quán)益保障。同時,將消費(fèi)維權(quán)與企業(yè)的信譽(yù)合并起來,構(gòu)建透明有效的信息公開、公示機(jī)制,增強(qiáng)市場經(jīng)營主體的公信力和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律法規(guī)的執(zhí)行力。完善市場優(yōu)勝劣汰機(jī)制,讓企業(yè)在市場生態(tài)環(huán)境中適者生存,不適者淘汰。只要這樣,才能更好地維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)的秩序,促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展。