行政事業單位合同簽訂的主要風險與對策

(南京市人力資源和社會保障政策研究中心 江蘇 南京 210019；江蘇省中醫院 江蘇 南京 210019)

一、導言

行政事業單位內部控制建設的總體目標是到2020年，基本建成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的，權責一致、制衡有效、運行順暢、執行有力、管理科學的內部控制體系，而建立健全合同管理制度是行政事業單位內部控制建設的重要內容。合同管理的控制環節包括：合同簽訂、履行、糾紛處理等。筆者認為，在合同簽訂環節出現的風險較后續環節更為顯明，而后續環節發生風險往往也是因為在簽訂時埋藏了禍根。隨著行政事業單位經濟活動規范要求逐步提高，簽訂合同愈發頻繁，規范合同管理、加強風險防控成為單位內部控制的重要內容。而規范合同簽訂，加強源頭管理更是合同管理的重中之重。

二、風險及分析

當前行政事業單位簽訂合同時的主要風險，筆者認為主要是基于以下三個問題。

(一)簽訂合同的標準。對于一項經濟活動是否需要簽訂書面合同?《試行辦法》指出合同管理風險評估要重點關注：“是否明確應簽訂合同的經濟活動范圍和條件”。制度上看，由于現行規章上沒有明確必須簽訂合同的具體金額標準或其他可量化標準，如果單位的內控制度也未明確，那么經辦人員則可能無所適從。常見風險如下：風險一針對應該簽訂書面合同的事項。單位一般性支出，如購辦公用品、耗材等，屬于即時結清，經辦人員憑發票報銷即可。而相對復雜的，如大額的資產采購、執行周期較長的業務委托，由于甲乙雙方的權利義務存在較長的約束期間，購買的資產、服務的成果也需要驗收后才能支付，因此需要書面合同予以保障。由于二者間沒有明確的區分界限，故針對一些金額不大不小，執行周期不長不短的業務，如果內控制度未予明晰，經辦人員往往為了簡化手續而趨向于不簽訂合同。風險二針對補充約定。實踐中，由于經辦人員簽訂合同的法律意識不強，合同簽訂流于形式，原有條款權責不清，必須通過補充約定來推動合同的履行，而對于這些后續補充的條款或附加項又未以書面形式體現，導致合同風險。

(二)簽訂合同的程序。如何簽訂一份合同，要經過哪些流程?經濟合同具有專業性強、內容繁雜、牽涉范圍廣的特征，合同簽訂一般經過調查、研究、文本擬訂、談判、審核、簽訂環節，因此行政事業單位在簽訂合同前應履行調查、研究、審批等必要的程序。《試行辦法》指出：“單位應當建立合同履行監督審查制度”、“對于影響重大、涉及較高專業技術或法律關系復雜的合同，應當組織法律、技術、財會等工作人員參與談判，必要時可聘請外部專家參與相關工作”。如果沒有履行，那么在執行過程中，則可能導致合同約定目標不能實現，單位利益受損。常見風險如下：風險一針對調查程序。簽訂合同前如果未對乙方的主體資格、信用狀況、履約能力等進行審查，則有可能導致合同無效。風險二針對研究程序。對于一些重大經濟或法律關系復雜的合同，審核人員或因專業素質欠缺而未能發現合同中的不當條款。風險三針對審批程序。如果對合同內容把關不嚴，或未經法定審批，又或未妥善保管合同用章，對合同缺乏統一管控，導致違規簽訂合同，均可能造成法律糾紛，導致單位利益受損。

(三)簽訂合同的要素。不同類型的經濟活動，在簽訂的合同需要包含哪些內容?具備哪些基本要素?合同是面向未來的，一旦發生糾紛，合同是維護自己利益的法律武器。如果單位的內控制度對合同的構成要素缺乏規范，那么就容易導致經辦人員好逸惡勞，僅選取部分要素，又或者直接使用乙方格式合同，導致單位利益受損。從實踐上看，行政事業單位簽訂的經濟合同更多的關注合同雙方權利義務關系，標的的數量、質量，價款及支付方式，而對其他要素重視程度一般，常見風險如下：風險一針對落款。行政事業單位簽訂的合同，雙方落款簽名和時間經常被人忽視，填寫簽名和日期的地方出現空白，容易給合同的執行帶來不必要的誤解，在合同發生違約時也給維權帶來不利影響。風險二針對違約責任、解決爭議的方法。《試行辦法》指出合同管理風險評估要重點關注“是否建立合同糾紛協調機制”。其中“違約責任”、“解決爭議的方法”屬于合同糾紛協調機制的重要內容，如果事先不予明確，難以有效保障權益。風險三針對不同類別的合同采用的合同樣式。從實踐上看，行政事業單位往往更多的選擇在乙方提供的格式合同基礎上協商修訂具體條款，比如最常見的買賣合同，單位購買同類商品或服務，但因供應方不同，提供的格式條款各有不同，所包含的要素也不同，合同質量參差不齊。

三、對策與建議

為降低合同風險，保障單位利益，以問題為導向，針對性提出以下建議，以加強內控建設，提升合同管理水平。

(一)明確合同簽訂的范圍和條件。定性與定量相結合，建立切實可操作的評判標準。金額標準可結合單位的經費審批權限，性質可從執行周期角度劃分為即時結算和非即時結算。比如一個單位經費審批權限要求超過1萬元必須集體決策，該單位合同簽訂的范圍和條件可以明確為：“涉及經濟業務的對外協議，除即時結清方式外，1萬元以上必須簽訂書面合同”。此外，應規定補充條款必須以書面形式簽訂。如此，經辦人員便有據可依、有章可循。

(二)明確合同簽訂的流程和職責。1.建立合同調查報告制度，明確經辦人員前期調查職責。合同簽訂前，必須履行調查程序，出具調查報告。內容可涵蓋對采購需求以及供應方資質等進行調查，以論證采購事項的必要性、合理性、可行性。2.建立合同集體研究制度。涉及較高專業技術水平和復雜法律關系的合同，應加強集體研究，并明確各參與部門和人員的責任。比如聯合法律、技術、財務人員共同參與，分別對核法性、專業層面、預算管理等多角度進行研判，必要時聘請外部專家。對于重大合同經相關專業技術論證并由領導班子集體科學決策，并在單位層面通過“三重一大”等長效機制保障。3.建立合同授權審批制度。要明確歸口管理部門和關鍵崗位職責，明確各崗位辦理業務和事項的權限范圍、審批程序和責任，建立重大事項集體決策和會簽制度。設計并執行合同經辦審批單據，通過單據控制串聯合同管理全過程。

(三)明確合同簽訂的基本要素。合同的條款應包含合同法規定的基本要素：1.當事人的名稱或者姓名和住所；2.標的；3.數量；4.質量；5.價款或者報酬；6.履行期限、地點和方式；7.違約責任；8.解決爭議的方法。合同在簽訂過程中要樹立維權意識，主動擬訂合同文本。單位可根據實際，制定不同類的合同示范文本，這樣既提高效率，又降低風險。

四、結語

綜上所述，合同管理是行政事業單位內部控制的重要內容，而規范合同簽訂工作對合同管理至關重要。行政事業單位不僅要樹立正確的風險防控意識，還要建立完善的約束機制，從而提高風險防控能力、保障單位利益。