城市規劃建設精細化管理的方法研究

黃雅玲

(福州市房地產開發工作服務中心 福建福州 350001)

0 引言

城市是我國經濟、政治、文化、社會等方面活動的中心，城市規劃必須在新形勢下轉變管理方式，自我改革，自我發展，提升自身素質和管理水平。城市規劃管理對推動城市發展，轉變城市開發建設方式，提升城市發展質量、促進經濟社會持續健康發展，具有重要的意義。市場經濟條件下的城市規劃需要法制的規范和約束，大規模的土地開發，舊城改造，房地產開發，基礎設施建設對城市規劃設計和管理人員提出了更高要求。在城市規劃領域，法規制度是管理的依據，提高管理績效是管理的目的。所以，為了提高城市規劃建設管理的水平，精細化的城市規劃管理也就成為城市發展的必然要求。

1 城市發展迫切需要城市規劃精細化管理的支持

近年來，隨著社會的發展和城市化進程的加快，城市發展進入城市更新的重要時期，由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重，對城市的要求越來越嚴格，為了適應人們的需求，城市規劃也隨之越來越精細化。20世紀在國外發達國家開展的新公共管理運動催生了城市精細化管理思路，政府借鑒企業精細化管理措施來提高公共管理部門的管理，取得了很好效果。目前實施城市更新行動，推動城市開發建設方式從粗放型外延式發展轉向集約型內涵式發展已經成為當下城市規劃的必然趨勢。城市發展迫切需要城市規劃精細化管理的支持。

1.1 城市規劃精細化管理案例

福州市對三坊七巷的規劃保護是城市規劃精細化管理的一個成功案例。作為國家歷史文化名城，福州市委、市政府高度重視三坊七巷的保護修復工作，并對三坊七巷保護修復提出了“漸近式、微循環、不間斷”的保護修復方法，“鑲牙式”保護的技術要求。要求按照居住功能及三坊七巷的建筑肌理及風格，精細化規劃，精細化設計，精細化施工，精細化管理。

在這樣的要求下，福州市政府出臺了《三坊七巷設計準則》等一系列規范來指導公共空間和城市肌理的一致性，《準則》是三坊七巷保護修復及街道設計的規范和建設標準，是政府三坊七巷保護修復工作中的指導性文件，這個文件就將保護性修復理念融入其中。《準則》不僅對不同街區的建筑密度、高度進行控制，而且對于建筑的輪廓、材料、細部以及顏色也有相應的要求。除此之外，福州市政府依托“數字鼓樓”的優勢，建立了三坊七巷搬遷信息系統。每天簽約多少戶，房源在哪里，搬遷信息系統都會及時顯示。該軟件系統運行期間，全球訪客近10萬人次。該系統也是最早將信息化手段用于搬遷安置的一個案例。

政府還委托專業公司，對三坊七巷所有的文物建筑及構件進行拍照和攝像，成為現在和今后延續保護修復的重要歷史資料。同時盡量尋找歷史上的史料和圖譜，建立《三坊七巷歷史街區保護工程資料數據庫》，掌握并存儲了大量歷史大數據。在設計審批中和修復建筑前，將設計圖與數據庫中資料比對，力求修復后的建筑環境能完整體現古建風貌。這樣精益求精修復規劃，充分體現精細化管理。

1.2 城市要素的精細化管理

目前，我國許多城市都在追求精細化管理，比如深圳就借鑒香港，新加坡城市規劃管理經驗，率先引入《法定圖則》，對城市規劃要素進行精細化管理，讓要素使用和城市建設管理相互協調，緊密銜接。對一些重要區域進行城市設計，并通過詳細規劃中的城市設計對城市景觀進行控制。將城市設計的技術語言用附加圖則方式進行表達。在土地出讓合同中有嚴格的約束條款，將控制性詳細規劃和城市設計的具體內容體現其中。除此之外，還制定一些具有濃郁地方特色的規章制度，引導具體地段的城市設計和建筑項目的具體實施。

2 精細化管理效率提升策略

精細化管理能極大地提升城市規劃管理效率和水平。它包含了規劃編制和日常管理兩部分。精心安排包括城市總體規劃、控制性詳細規劃、修建性詳細規劃、法定圖則、城市設計在內的各層次、多類型規劃編制并將其作為法定管理依據。同時充分運用大數據互聯網等信息技術手段將二者有機結合形成系統性管理是提升規劃管理水平的重要發展方向。下文就城市規劃管理具體實踐，對如何應用各類規劃，尤其是在法定圖則和城市設計視角下如何提升城市規劃精細化管理進行探索。

2.1 精心編制不同層次的城市規劃，是實現規劃精細化管理的重要一環

構建多層次精細化城市規劃管理目的就是在考慮城市整體空間形態中各個不同要素的基礎上應該有不斷聚焦，這個聚焦就是需要政府來進行引領和控制。各個不同要素之間需要相互補充，并將關鍵的設計加以突出，以此來控制城市形態的發展[1]。在實際的城市規劃設計中，還需要根據當地的實際情況進行設計。比如“東擴南進，沿江向海”是福州城市總體規劃確定的城市發展方向。三山兩塔一條江和三坊七巷是福州的城市特色，規劃設計就必須從總體，專項、重點、三個層次依據總體規劃和控制性詳細規劃，來構建整個城市不同的規劃設計要素，從而指導《法定圖則》和重點區域城市設計工作。

2.2 強化《法定圖則》的指導作用

借鑒香港、新加坡的規劃管理經驗，深圳市成立了規劃編制的法定機構—深圳市城市規劃發展研究中心，其核心工作就是開展法定圖則的編制和技術跟蹤維護。中心的職責就是發揮技術統籌和技術服務的作用以技術監理的方式對法定圖則成果的準確性科學性、規范性進行把關，為組織公示、歸檔管理和公眾服務提供組織支持。深圳所有的法定圖則現狀調研、方案審查，修訂維護和規劃實施后續評估都由中心承擔，以期減少行政溝通成本。減化流程環節實現動態跟蹤管理機制。

2.3 重點區域的城市設計應量化標準，剛性和彈性相結合

重點區域的城市設計包含的內容十分龐雜，通過長期的實踐表明，如果沒有剛性的話，那城市設計僅僅是個沒有實際意義的規定，對城市規劃并沒有有力的影響。但是，如果剛性過多，也不適應市場經濟快速發展的要求，綜上，對城市設計視角下城市規劃精細化管理要有剛性的要求和彈性的內容控制。核心要素一般可以列為剛性控制[2]，提升型要素可以列為彈性要素。

2.4 明確系統化的城市設計管理

城市規劃精細化的重要內容之一就是系統化的管理機制。現階段，我國對城市設計方面沒有制定相關的強制性的法律、法規。想要城市規劃精細化管理得到進一步提升就必須理順城市設計的管控機制。在城市公共空間的利用上應該明確不同公共空間的確定邊界，在土地出讓條件中應該吸收城市設計的關鍵要點，要確保城市設計按照法律進行實施。系統化的管控方式是應該綜合考慮城市各種因素相互協調相互作用，確保空間形態在整體和局部之間的連續性，這是一個十分必要的環節。系統化可以使得城市規劃按照相對理性的方式進行展開，而且也在其中融入了不同方面的價值判斷標準和權衡利益的標準[3]。對于一些經濟相對發展緩慢的城市可以采用城市設計小組審查制度的方式。

2.5 運用大數據互聯網等信息技術手段提升規劃精細化管理水平

習近平總書記曾多次強調要建立健全大數據輔助科學決策和社會治理的機制，實現政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化，因此，必須綜合運用大數據云計算和互聯網技術創新和完善規劃管理方式方法，過去城市規劃編制的傳統手法過于簡單，一是過多依靠管理經驗和事物規律開展規劃編制，缺乏系統性、規范化的循數決策；二是支撐規劃的各種基礎資料和統計數據時效性、靈活性較差，往往難以支撐科學、理性的規劃分析研究；三是公眾參與渠道不暢通、機制不完善，限制了公眾對發展規劃訴求的表達。而大數據具有的多源、實時、人本等特征與發展規劃決策的本質屬性具有緊密的耦合性，使得其對城市規劃的影響更為顯著。采用大數據思維、方法和技術手段，可以精確、定量、精細化分析和研究要素支撐條件、資源環境約束和重大風險防范等,有助于更加深入論證重大工程、重大項目、重大政策實施的必要性、可行性和效果影響。在當前數據爆發式增長的背景下，各地城市規劃部門和研究機構通過充分整合匯聚多維度的城市大數據資源，建設基于大數據的空間規劃數據庫系統，構建多源數據計算模型，重點解決空間多維大數據關聯分析等問題，對城市規劃的編制和評估起到了基礎的支撐作用，也為大數據在發展規劃領域的應用積累了寶貴經驗。如許多城市運用遙感數據和GIS對城市地理空間信息強大的管理和分析功能，準確計算人口密度和建筑容量，并進行有關城市總體規劃的各項技術經濟指標，完成城市規劃、道路拓寬改建過程中拆遷指標計算，從而有效確定各種用地性質，輔助城市用地選擇和建設項目合理選址。

3 結語

目前，我國仍處于城市化進程快速發展時期，迫切需要有一套行之有效的規劃管理辦法與之相適應。我們必須清醒地認識到當前規劃建設管理現狀中存在的問題，通過精心編制規劃，加強對重點區域重點環節的規劃控制，完善法律法規，加強規劃人才隊伍建設，充分利用高科技手段從而達到系統化精細化管理目的，提高綜合管理與服務能力，實現區域經濟持續、健康、可持續發展。