完善我國水資源稅制的探討

(四川大學 四川 成都 610041)

一、引言

為踐行綠色發展理念，推進綠色稅制建立，財政部、國家稅務總局規定從2016年7月1日起，將河北省作為水資源稅改革試點地區。在充分總結河北省經驗基礎上，2017年12月1日開始，將試點擴大至北京、天津、山西、內蒙古、山東、河南、四川、陜西、寧夏等9個省(直轄市、自治區)，在更大地區范圍內督促個人和企業節約用水，提高用水效率。

二、水資源稅的界定及其開征的必要性

(一)水資源稅的界定。2016年5月出臺的《水資源稅改革試點暫行辦法》中，規定將水資源稅作為資源稅的稅目，實行征收管理，并且只對水資源的使用征稅，水資源的污染不在征稅范圍之內。因此本文所討論的水資源稅是只針對水資源的使用，不包括水資源的污染稅。

(二)我國開征水資源稅的必要性。1.我國水資源相對短缺。按國際標準，極端缺水標準為人均水資源500立方米以下，嚴重缺水標準為人均1000立方米以下，中度缺水標準為人均2000立方米以下，輕度缺水標準為人均3000立方米以下。2016年，中國人均水資源量為2352立方米。雖然中國人均水資源總體上為輕度缺水，但寧夏、河北等六個省為極度缺水地區，另有16個省區嚴重缺水。2.用水浪費現象突出。據統計，農業用水占總用水量的比例最大，農田灌溉有效利用系數為0.54，比發達國家的0.8低得多。第二是工業用水量，其重復利用率大約為40%，利用效率低，主要是對節能節水設備投入不足。另外，人們在生活中仍有不少浪費現象，生活用水量增加。3.水資源收費制度存在弊端。我國當下的水資源收費制度存在一些問題，主要有：①法律級次不高，征收水資源費在實施過程中阻力重重；②管理體制混亂，權責界定不清晰；③水資源收費屬于行政事業性收費，地方政府權力較大，出現對收入的擅自使用，缺乏監管。4.進一步完善“費改稅”的客觀需求。水資源收費制度存在諸多問題，“稅”能很好地克服“費”的問題：稅具有很好的穩定性，能夠及時有效地征收，避免水資源收費過程中偷逃欠款的問題；稅由國家預算安排、透明度較高，并且可以做到專款專用；稅由稅務部門征收，權責明晰，不會出現部門交叉管理。

三、我國水資源稅試點的現狀

自2016年7月1日起，河北省被列為全國唯一的試點地區，主要原因是河北省是全國唯一一個沒有大河穿越的省份，河北省人均水資源量僅為全國的14%，是我國地下水透支最嚴重的地區，嚴重影響生態環境和可持續發展。2017年12月1日起，將試點地區擴大至北京、天津、山西等9個省(自治區、直轄市)。

試點地區各級財政、稅務、水利等部門密切協作，2018年上半年，9個擴圍省份共入庫水資源稅稅款約88億元，其中地表水水資源稅約30億元，地下水水資源稅約51億元，水力發電和火力發電水資源稅約7億元。總的來說，費稅制度轉換順利，節水效應初見成效。

四、完善我國水資源稅制的建議

(一)完善水資源稅制的要素設計。在納稅人的確定上,可供選擇的方案有二:第一,所有企業和居民普遍征稅；第二,僅對直接開采水資源的經濟主體征稅。我國社會保護水資源的意識薄弱，樹立資源保護意識任務緊迫，宜選擇對所有使用水資源的納稅人征稅，包括企業和居民個人。

在征稅范圍的確定上,可供選擇的方案有二：第一,將所有水體全部納入征稅范圍；第二,設立使用限制范圍,對于范圍內的使用量免于征稅或適用優惠稅率,對于超出范圍的使用量則征稅或不予優惠或加倍征稅。我國缺乏淡水資源，所有水體，包括地下水和地表水、河流、湖泊、沼澤和其他水資源，都可以納入征稅范圍。

在適用稅率的確定上，應實行比例稅率，采取從價定率的方法計算應納稅額。考慮到各地經濟發展的實際情況、居民承受范圍，可實行差別化的彈性稅率。對于居民生活用水，可依各地實際情況及城鄉差異，實行不同稅率。對于商業用水,可實行統一的稅率形式，但針對取水水源的不同水體、河流的上游或下游、取水目的等設置不同的稅率檔次；對于開采水資源后進一步加工處理，進行二次銷售的企業，可適當提高稅率或加成征收。

在稅收優惠的確定上，可考慮的對象宜包括：第一，對于特種用水如消防用水等，免于征稅；第二，設置節能減排、水資源循環利用、污水凈化處理等標準，對于達標企業予以稅收減免優惠。

(二)完善水資源稅制的配套措施。1.加大對水資源計量基礎設施的投入。對于稅務部門而言，水資源稅征收工作的難點在于對用水量的核定，因此有必要安裝納稅人取用水計量設施。在財力較好的地區，可通過財政出資或給與補貼，安裝用水量監控設備，使企業的用水量信息能實時傳輸到稅務部門的監控平臺，方便征收管理工作。在財力薄弱的地區，可通過對新安裝計量設施的企業給予稅收減免、允許企業采用加速折舊等方式，推進用水計量設施的廣泛安裝。2.引導高耗水企業規范管理以避免不合理稅負。高耗水企業稅負較重主要有兩個原因：一是企業本身耗水量過大；二是水資源費時期，企業沒有及時辦理取水許可證，稅務部門對其處以3倍罰款，導致其稅負急劇增加。針對企業本身耗水量過大的問題，稅務機關要鼓勵企業通過提高水資源循環利用率、減少使用量等方式減輕稅負，迫使企業加大對節水設施的投入。針對企業未及時辦理取水許可證的情況，稅務部門應與水利部門商討，取消取水許可證的某些不必要環節，簡化程序，及時補辦許可證。此外，如有企業短期內確實無法補辦許可證，水利部門可賦予符合條件的企業臨時性編碼，由稅務部門暫時按取水編碼進行征管，之后補辦許可證。3.健全稅務部門與水利部門的聯合監管和信息共享機制。首先，應大力推廣安裝水資源取用量在線監控裝置，通過行政監管部門和水資源取用單位聯合出資，安裝在線監控水表，實現稅務部門對企業水資源取用量的實時監管。第二，加快建立稅務部門與水利部門的信息共享平臺，確保兩部門同時掌握水資源取用量、用水結構等信息，便于兩部門及時協商，提高聯合監管水平。4.加大宣傳，提高環保意識。水資源開設的初衷不是籌集資金，而是提高人們保護水資源的意識，避免浪費，抑制惡性污染。為了提高全民的節約意識，各地區、各部門和各新聞單位之間要積極開展多種有效形式的合作，深入廣泛地開展宣傳教育。例如：為使納稅人盡快接受水資源稅這一新稅種，不僅需要各級地方稅務機關在征管中積極開展對納稅人的深入講解和宣傳，逐一回答納稅人的問題，積極引導納稅人的不理解，同時也要通過媒體大力宣傳，使納稅人真正了解水資源稅，使之自覺納稅，自主申報。