論宅基地使用權(quán)的繼承取得

楊逸塵

(杭州師范大學(xué)沈鈞儒法學(xué)院 浙江 杭州 311100)

一、問題的提出

生存保障是宅基地制度產(chǎn)生的原因，隨著中國城市化進(jìn)程的推進(jìn)，有大量的農(nóng)村人口失去原集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，宅基地使用權(quán)的生存保障功能仍存在。但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，宅基地的財產(chǎn)屬性日益突出。立法回避了宅基地繼承在實踐中存在的問題，法律體系內(nèi)部矛盾重重，司法裁判也存在較多的不統(tǒng)一現(xiàn)象。宅基地使用權(quán)能否被繼承，可由誰繼承這是在研究宅基地繼承時首先應(yīng)當(dāng)明確之處。

(一)立法概況

2011年《國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》這一意見規(guī)定對本農(nóng)民集體原成員住宅的合法繼承人可按規(guī)定登記發(fā)證，且對繼承人的身份沒有限制。法律沒有明確禁止以繼承方式取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的規(guī)定。部門規(guī)章及有關(guān)規(guī)范性文件多是反復(fù)強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)居民不得購買宅基地，但對于城鎮(zhèn)居民能否通過繼承取得使用權(quán)并未規(guī)定。因此現(xiàn)行立法并沒有對宅基地使用權(quán)能否繼承、繼承主體以及繼承客體做出全面系統(tǒng)的構(gòu)建。

(二)司法現(xiàn)狀

大多數(shù)裁判均以宅基地不屬于公民個人遺產(chǎn)范圍而否定宅基地使用權(quán)的繼承取得。這個判決立場和宅基地制度的設(shè)立初衷是一致的，但該立場的基點是宅基地的生存保障功能，沒有體現(xiàn)出宅基地顯現(xiàn)出的財產(chǎn)價值。少數(shù)裁判認(rèn)可宅基地使用權(quán)的繼承取得，法院以2011年《登記發(fā)證的若干意見》為大前提，來認(rèn)定宅基地使用權(quán)可自由繼承取得。該意見雖確認(rèn)給繼承人頒發(fā)集體土地使用證，但這并沒有直接肯定繼承人有對宅基地和房屋一體繼承的權(quán)利。前者為行政許可行為，后者涉及民事權(quán)利，不能由前者推導(dǎo)出后者。

二、宅基地的財產(chǎn)屬性和社會保障功能之辨

若宅基地使用權(quán)不具有無償性、福利性等特殊的社會權(quán)利屬性，因房屋是法定的繼承客體，當(dāng)農(nóng)房發(fā)生繼承時，宅基地使用權(quán)依房地一體原則將隨房屋一起被繼承。繼承發(fā)生時宅基地使用權(quán)不會當(dāng)然隨具有財產(chǎn)性質(zhì)的房屋一起流轉(zhuǎn)，這是宅基地使用權(quán)繼承取得成為爭議點的實質(zhì)原因。社會乃法律之基礎(chǔ)，肯定宅基地使用權(quán)的繼承取得是符合我國國情的立場。

(一)宅基地使用權(quán)作為繼承之合法財產(chǎn)分析

首先宅基地使用權(quán)具有財產(chǎn)權(quán)利屬性。其次其初始的獲得是基于被繼承人的農(nóng)民身份，具有合法的來源。再者麻昌華教授認(rèn)為遺產(chǎn)概念中的“合法性”限定應(yīng)予排除，遺產(chǎn)只需滿足具有財產(chǎn)性且于被繼承人生前存在①。法院之所以否定宅基地使用權(quán)作為繼承財產(chǎn)的合法性，是顧慮到不論是現(xiàn)行立法還是社會現(xiàn)狀，宅基地的居住保障功能仍存在，將宅基地使用權(quán)完全財產(chǎn)化的立場不符合社會公平正義。但財產(chǎn)權(quán)是一種相對肯定而穩(wěn)定的權(quán)利，而社會保障權(quán)利的體現(xiàn)往往依賴于一定的社會背景，應(yīng)當(dāng)是動態(tài)變化的。

(二)宅基地使用權(quán)的生存保障功能

宅基地使用權(quán)的生存保障功能仍有其存在的基礎(chǔ)和意義，但不能就此忽視其具有的財產(chǎn)屬性從而否認(rèn)其作為合法的繼承財產(chǎn)。首先現(xiàn)階段農(nóng)村保障體系逐漸健全，農(nóng)村社會救助更加制度化、規(guī)范化、體系化，并逐步實現(xiàn)與城市社會救助統(tǒng)籌發(fā)展②，宅基地的社會保障功能逐漸弱化。其次宅基地的社會保障屬性可通過制度的變革和創(chuàng)新進(jìn)行體現(xiàn)，而不是非得通過限制繼承來實現(xiàn)。因此要在肯定宅基地使用權(quán)的社會保障權(quán)利屬性的前提下，更加注重其展現(xiàn)出來的財產(chǎn)屬性。

三、我國宅基地使用權(quán)繼承取得制度的構(gòu)建

(一)繼承主體的確定

當(dāng)繼承人具有農(nóng)民身份時，則不論繼承人是否已擁有宅基地，也不論繼承人是否為本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員均有繼承權(quán)。非本集體經(jīng)濟(jì)組織的繼承人，也可通過繼承取得屬于其他集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地使用權(quán)，理由如下：第一，繼承人為農(nóng)民的身份，便可以保障宅基地的社會保障屬性；第二，以本集體組織成員和非本集體組織為標(biāo)準(zhǔn)來確定繼承人是否具有繼承資格，這種做法是仍將土地使用權(quán)緊緊捆綁于土地所有權(quán)之上。

當(dāng)繼承人喪失農(nóng)民身份時，在城市落戶后具有完善的社會保障機(jī)制，無需依靠宅基地來取得生存保障，沒有繼承資格。在經(jīng)濟(jì)高度發(fā)到地區(qū)，城鎮(zhèn)一體化程度高，農(nóng)村村民與城鎮(zhèn)居民有著同等的社會保障機(jī)制，城鎮(zhèn)居民也有繼承權(quán)利。當(dāng)國家的所有地區(qū)經(jīng)濟(jì)都高度發(fā)達(dá)時，宅基地繼承取得制度應(yīng)當(dāng)是一致的，不再有地區(qū)差異，所有繼承人均有繼承權(quán)利。

(二)相關(guān)法律的完善

1.宅基地制度房地一體原則。不能將《物權(quán)法》對建設(shè)用地使用權(quán)房地一體的原則簡單適用于宅基地使用權(quán)。宅基地上通常建有房屋，而房屋是法定的繼承權(quán)客體，繼承人對房屋行使所有權(quán)時必然涉及對宅基地的使用。若宅基地使用權(quán)不是繼承權(quán)客體，在原使用權(quán)人去世后，一般做法便是由集體組織收回宅基地。為確保繼承人對房屋所有權(quán)的行使，集體組織又會以租賃等形式將相應(yīng)的宅基地使用權(quán)授予繼承人。這時便存在諸多弊端，集體組織對宅基地的收回和重新發(fā)放，使對房屋的繼承程序復(fù)雜化，不符合經(jīng)濟(jì)原則。現(xiàn)階段土地登記制度仍不完善，權(quán)屬頻繁變更但權(quán)利人的信息卻沒法及時更新，出現(xiàn)權(quán)屬糾紛的可能性將會極大提升。

2.遺產(chǎn)范圍重新定義。宅基地使用權(quán)繼承制度研究的重點之一便是“繼承”問題，《繼承法》對繼承財產(chǎn)的認(rèn)定過于狹隘，已不能反映現(xiàn)階段的社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系。確立宅基地隨房屋一起流轉(zhuǎn)并不意味著宅基地可以被繼承，僅是因繼承房屋而使宅基地使用權(quán)產(chǎn)生繼承效果，這無法消除宅基地使用權(quán)不得繼承③。因此，僅確立宅基地制度中的房地一體原則，尚不能保證據(jù)宅基地使用權(quán)繼承制度的確立。建議將宅基地使用權(quán)放入遺產(chǎn)范圍，并基于其特殊性而進(jìn)行一定的限制。

四、結(jié)語

湛中樂教授指出：“這兩對范疇和土地權(quán)利性質(zhì)和歸屬深深地交織在了一起。這種財產(chǎn)和身份的錯誤捆綁，導(dǎo)致城市化背離了它的真諦。”④現(xiàn)階段，宅基地處于由生存保障功能向財產(chǎn)性轉(zhuǎn)變的過渡，應(yīng)將其財產(chǎn)性放在首要位置，將其保障性放在次要位置。應(yīng)當(dāng)確立宅基地使用權(quán)允許繼承的原則，同時采取對諸如繼承主體的資格加以一定限制等過渡方式。先允許農(nóng)民身份的繼承人繼承，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，再逐漸肯定城鎮(zhèn)居民的繼承權(quán)。這樣的制度安排能有效緩和宅基地政治價值和市場價值的沖突，保持身份和財產(chǎn)的平衡。

【注釋】

①麻昌華:《遺產(chǎn)范圍的界定及其立法模式選擇》，《法學(xué)》2012年第8期，第29頁。

②黨國英,項繼權(quán),景躍進(jìn),林閩鋼,劉喜堂,劉強(qiáng)：《中國農(nóng)村研究:農(nóng)村改革40年(筆談一)》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2018年第57卷第5期，第18頁。

③高海:《宅基地使用權(quán)繼承：案例解析與立法構(gòu)造》，《東方法學(xué)》2018年第5期，第99頁。

④湛中樂:《我國土地使用權(quán)收回之類型化研究》，《中國法學(xué)》2012年第2期，第106頁。