環境影響評價與排污許可制的銜接路徑分析

彭麗琴 李嵐

摘? 要：我國近年來對于環境保護和發展綠色經濟的重視程度逐漸提高，并出臺了一系列政策以保護生態環境。環境影響評價制度和排污許可制度作為其中比較關鍵的兩項制度，對于治理污染源排放和減緩環境惡化有著至關重要的作用，而將兩者進行有機銜接更是實現經濟結構轉型升級的關鍵。本文闡述了環境影響評價制度與排污許可制銜接的意義及兩者銜接當前存在的技術難點，并針對這些難點提出了針對性的解決措施。

關鍵詞：環境影響評價;排污許可制;銜接路徑

引言：在國家提倡發展綠色經濟、低碳經濟的新時代，企業追求經濟結構轉型和可持續發展道路必須嚴格執行污染物排放標準。根據我國2016年出臺的《控制污染物排放許可制實施方案》，排污許可制度的建設將成為我國新時期環境治理、污染源控制的關鍵制度，國家通過法律法規和相關政策，對污染物的排放制定符合科學規范的標準，控制污染物排放的總量以及排放的途徑，通過實施收費、環境統計、排污權分割等措施有效地對企業生產環節中產生的污染物進行控制。這里還需要提到一項與污染排放相關的制度，環境影響評價制度。環境影響評價制度對污染源的危害進行分級等措施，以確保對不同程度的污染源采取不同的對應措施和排放途徑。企業和國家想要對污染源進行有效科學地控制，必須做到將環境影響評價制度和排污許可制度建設有機結合，通過兩者的銜接，具體情況具體分析，針對性地給出相關的解決措施。環境影響評價制度和排污許可制度之間關系密切，相輔相成，前者是后者的基礎和前提，后者是前者的保障，為前者提供法律依據和解決措施。兩種制度的實施不能分割開來，需要根據相關規定對他們進行銜接，然后在具體的污染源排放過程中落地實施。

一、銜接的必要性

環境影響評價制度和排污許可制度作為我國目前管控環境污染的兩項最重要的制度，對于控制污染總量、污染指數至關重要，對這兩項制度進行良好地實施和應用，不僅從企業角度可以促進可持續發展、推動經濟結構轉型升級，從群眾和自然環境的角度來看，也很大程度上減緩了生態環境和居民居住環境惡化的趨勢。[1]環境影響評價制度主要是通過在前期階段進行干預，通過相關技術人員對具體項目實施過程中可能產生的污染源、污染排放等數據進行評估，預測分析對環境可能造成的影響。針對得出的結果進行討論，防患于未然，提出應急預案，并給出相應的減輕污染的解決方案，同時在具體項目實施過程中對施工進行全程的實時、動態的監控。排污許可制度則是政府相關部門根據企業上交的項目申請預案，預案中需要注明可能產生的污染源、污染排放途徑，在進行具體的評估之后由相關部門下發排污許可證，只有在獲取許可證之后，項目才能夠開始實施。這兩項制度雖然功能不同，實施主體和方法也大相徑庭，但是兩者都是在通過不同的方法達到同樣的目標——減輕污染，保護自然環境，而且兩者都是通過控制污染源來進行的，因此兩者的有機銜接能夠更好地達成目標。[2]

二、兩者之間的差別

1.法律地位層面的差別

環境影響制度和排污許可制度存在不少的差異，首先比較明顯的就是兩者在法律地位上具備的差別。前者是由專項法律聲明的硬性規定，我國在上個世紀就已經出臺了關于環境影響評價的制度，隨著法律的發展和對于環境保護重視程度的提高，相關的法律也同步不斷地完善補充;后者是政策上的一種許可，具體表現形式為相關部門對企業的許可證明。

2.源頭預防觀念的差別

源頭預防觀念主要針污染物排放的前期階段，是環境影評評價制度中非常重要的一點，同時也是還未引起廣泛重視的一點。傳統的環境影響評價制度缺乏全面性和普適性，尤其是我國排污許可制度還沒有廣泛應用在各個地區，制度的具體規定內容也不夠完善，因此很多地區僅針對廢水、廢氣類型的污染物排放有相關的排放標準，而對于噪音污染、固體廢棄物以及其他的特殊污染源等都沒有做出詳細的規定，這些疏漏都會對后續環境影響評價制度的進行造成影響。[3]針對這個問題，首先在實施環境影響評價制度的時候，不僅要對最后的污染物處理和排放進行干預，需要對企業所有與污染物排放相關的節點進行全程、實時的監督管理，對整體污染排放的流程和生產環節需要用到的原材料等都要提高重視程度。同時需要將源頭預防作為環境影響評價制度的工作重點，盡最大可能地避免、減輕污染物在源頭進行排放的現狀。

三、環境影響評價與排污許可制銜接的難點

1.基本內容不一致

上文提到，促進企業可持續發展，降低污染排放的關鍵是將環境影響評價制度和排污許可制度進行有機銜接，但是不僅現階段存在應用上的通病，還存在很多難點難以解決。環境影響評價文件作為企業申請排污許可證的基礎和依據，兩者能夠進行內容上的銜接能夠保證申報工作的高效運行。但是前者特有的編制格式、參數等具體內容雖然覆蓋了具體的申報要求，卻在格式內容上與后者并不一致，為申報工作增添了難度，通常需要第三方機構的介入來完成申報工作，不僅在成本和時間上有所影響，也浪費了相關部門和企業的人力資源。

2.管理要求分散

排污許可證的申請核發流程繁瑣，需要核對的內容條款數量多，例如核發人員需要對申報企業的污染源種類，大氣、水、噪聲等環境，企業產能結構，生產方式，企業規模，污染排放源頭等進行逐條核對。本身的工作量就非常龐大，但是現有的環境影響評價文件對于這些要求的羅列非常散亂，通常這個章節列出幾個標準，其他的標準又分散到下一個章節，對工作人員的熟練度提出了很高的要求。原本排污許可核發就存在數量大、時間緊迫的問題，標準的分散更是導致這個問題難上加難，在這種環境下，很難要求排污許可核發工作能夠有差異性地根據不同企業的生產特征和排污方式進行特殊定制。[4]

3.技術規范脫節

兩者的技術脫節問題也是銜接的一大難點。首先，兩者在關鍵技術核算存在差異，例如企業的污染因子（包括常規因子和特征因子）、減輕污染源的針對性措施、污染排放量總數等。除此之外，目前還沒有完善的技術規范守則，覆蓋的行業領域也存在一定的局限性，造成很多企業在申請排污許可證的時候由于技術脫節帶來申領難、審批難的問題。

4.時間節點不明確

除了上述這些問題之外，新舊版的不同規定也對排污許可證的核發帶來了不少問題。由于環境影響評價制度的發展時間較長，隨著我國污染排放觀念的不斷前進，該制度也在不斷地更新，而新版的排污許可制度則是按照已經出臺的污染源名錄進行核發，還沒有覆蓋到所有行業，存在一定的局限性。除此之外，在實際情況中，核發單位由于相關的政策文件規定不明確，各個地區也沒有出臺統一的環境影響評價方法，因此經常會出現核發機構和企業之間由于核算標準不一致產生糾紛的情況。兩者之間由于新舊矛盾無法完美銜接，需要通過設置過渡期和對應的過渡期管理方法，不能“一刀切”斬斷兩者之間銜接融合的可能性。

5.管理平臺不統一

兩者的管理平臺不統一也是銜接困難的重要原因。兩者原本應該互為基礎和理論依據，但是在實際情況中，數據平臺對于信息技術的應用效率較低，信息無法做到共享、一致，對于排污許可證的核發帶來了較大的困難。除此之外由于平臺缺乏可靠的數據資料，操作人員在進行核發許可證的過程中需要手工填寫、逐項審查，大大降低了許可證核發的效率和準確率，是對人力、物力資源的巨大浪費。

四、環境影響評價制度銜接排序許可制度的對策

1.基本內容銜接

首先需要確保兩者制度內容上能夠進行銜接，這就需要對環境影響評價文件內容進行仔細地審查、修改，做到與排污制度的要求內容一一核對，以提高核發流程的效率和準確率，降低工作人員的工作難度。例如將環境影響評價文件中的每個章節進行重新篩選，對舊版的內容進行匯總，在文件中列出要求匯總表，與排污許可證中要求的企業產業結構、原材料特征、大氣污染排放信息、固體廢棄物排放信息、污染排放源、污染排放時間節點等關鍵信息以一一對應，確保內容上能夠做到無縫銜接。

2.管理要求銜接

除了內容之外，還需要仔細審查排污許可制度的管理要求，確保影響評價文件輸出的內容能夠完全符合排污許可證的管理要求。通過管理上的統一，可以大大降低許可證核發的工作難度，縮減原先繁瑣的流程，減少核發時間，給了工作人員更大的自由度來實現“一企一證”，針對企業的具體生產情況制定針對性的、個性化的排污許可證件。這一點的操作可以效仿上文制度銜接的措施，將環境影響評價制度的章節形成統一的管理文件，和許可證要求的大氣環境、水資源、固體廢棄物、噪聲環境管理等進行對應銜接。[5]

3.技術規范銜接

對環境影響評價制度和排污許可制度的核算標準和技術規范進行同步編制，也是促進兩者銜接的關鍵。根據現有的實際情況，我國對于排污許可制度的認定標準相對來說較為細致，例如目前已經被覆蓋的鋼鐵、氮肥、有色金屬等行業已經針對排污許可核發標準給出了比較具體的系數指標，包括上文提到過的企業產排污系數、常規因子和特征因子的污染系數、污染源排放總量和排放強度等。環境影響評價制度可以借鑒這些有參考價值的數據，統一兩者的核算標準，尤其是有些制度中已經給出了經過討論分析之后得出的針對具體的污染源排放的具備可操作性的解決措施。統一標準對于兩者的有序銜接有很大的幫助，避免了由于標準矛盾而導致企業和核發部門可能發生的糾紛。

4.時間節點銜接

把握環境影響評價制度和排污許可制度兩者的關鍵時間節點，根據不同企業的具體情況和文件規定的相關標準設置過渡期，是推動制度之間實現良好銜接的重點。過渡期的設置需要根據企業的具體情況進行分類對待，主要是根據是否核發排污許可證進行劃分，這里需要格外注意的是行業內的新興企業，包括新建的和改擴建的企業，需要考察原企業的核發情況進行分類，做到制度個性化、差異化。對于已核發許可證的新建、擴建企業，需要根據文件要求，做好兩者的銜接工作，具體措施可以參考上下文提到的幾項措施;而尚未核發許可證的新建、擴建企業則需要根據當地出臺的最新的關于排污許可證的核算標準和技術規范準則來編寫企業的具體環境影響評價文件，需要對于企業的產排污系數、污染源年排放總量等信息進行匯總，在許可證下發之后同步開展銜接工作。這里需要注意的是，工作人員在核發排污許可證參考企業編制的環境影響評價文件時，必須對于批復日期仔細審查，確保核發按照指定日期的核發文件流程執行。

5.管理平臺銜接

管理平臺不統一導致環境影響評價制度和排污許可制度無法進行良好的銜接，并且對于核發人員的工作效率、準確率都產生了很大的障礙。考慮到我國目前排污許可證的核發系統相對來說已經較為完善，而環境影響評價系統卻沒有充分地應用現有的信息技術，整個平臺總體而言存在表單簡單、無法匹配的問題，導致工作人員需要多次填報，甚至需要第三方機構介入完成申報。根據這個問題，需要對環境影響評價系統進行整改和擴充，對申請表單的內容進行更新，使其能夠與排污許可申請中需要用到的各項指標進行匹配，包括主要產品及產能表、污染源排放表、污染年排放量總量、產排污系數等信息。這樣企業僅需要填報一次表格就可以同時完成環境影響評價和排污許可的審批，節約了人力資源，也提高了工作人員的核發效率。

五、小結

隨著經濟化、信息化的蓬勃發展，我國開始發展綠色經濟，各行各業開始尋求可持續發展道路，嚴格控制污染物，提高污染物排放標準成為新時代提高核心競爭力的重點，而解決這一問題的關鍵就是做好環境影響評價制度和排污許可制度的銜接工作。雖然銜接工作目前存在著基本內容、管理要求、管理平臺不一致，時間、技術脫節的問題，但采取針對性的解決措施，建設以排污許可措施為核心的污染源監管體系，將環境影響評價制度和排污許可制度進行有機結合，是推動企業可持續發展，促進我國相關行業提高經濟效益的關鍵，同時也有助于保護環境，提高群眾居住標準。

參考文獻

[1]喬軍.淺談環境影響評價與排污許可制的銜接路徑[J].河北農機，2020，4（11）：129-130.

[2]顧中鳳.淺談環境影響評價與排污許可制的銜接路徑[J].經濟·管理·綜述，2020，10（02）：134-135.

[3]陳楚楚.環境影響評價與排污許可制的銜接路徑[J].節能環保，2020，9（03）：48-49.

[4]曹亞酋.排污許可和環境影響評價制度整合中的問題及解決措施[J].工程建設與設計，20188（16）：87-88.

[5]沙克昌，靳杰，楊虎，等.關于建設項目環境影響評價與固定污染源排污許可分類管理銜接的探討[J].環境科學與管理，2020，12（10）：24-27.