WTO能否打破上訴機構停擺僵局

蘇慶義

2019年12月11日，世界貿易組織（WTO）上訴機構因法官人數不足而陷入停擺狀態。這是該機構成立近25年來首次停擺，也是WTO有史以來遭遇的一次嚴重危機。

爭端解決機制是WTO的三大機制之一

世貿組織上訴機構有國際貿易“最高法院”之稱，是世貿組織爭端解決機制的重要組成部分。WTO成立之后，其運行和作用主要依賴于三大機制：談判機制、審議機制和爭端解決機制。談判機制旨在通過談判建立與貿易相關的多邊或諸邊規則。建立規則之后，審議機制旨在常規性地監督各WTO成員遵守規則。如果WTO成員之間發生貿易爭端，則需要通過爭端解決機制來解決。這三大機制相互關聯，是WTO維護世界貿易運行秩序的三大支柱。審議機制和爭端解決機制的發揮基于談判機制建立的規則體系。審議機制是為了監督WTO成員的行為，降低爭端發生的概率;爭端解決機制則能樹立WTO的權威，有效維護WTO建立的規則。

上訴機構是國際貿易爭端解決的終極判決者。爭端解決機構（Dispute Settlement Body，DSB）負責爭端解決機制發揮作用。DSB由所有WTO成員的代表組成，通常由各成員駐WTO大使代為行使職責，并推選一位主席。當WTO成員發生貿易爭端之后，如果想在WTO框架內解決，WTO成員需要提出起訴。起訴之后，當事方先試圖通過磋商解決。如果磋商不成功，則通過DSB組建的專家組進行裁決。如果當事方對專家組裁決不滿，則可以上訴至上訴機構。上訴機構由七名大法官組成，每一起案件需要三名大法官審理。上訴機構的裁決即為最終裁決，一旦其報告獲得DSB通過，則WTO成員需要無條件服從。換言之，上訴機構是爭端解決的“最高法院”。但從2018年1月起，WTO上訴機構僅剩三名法官，由于美方阻撓納新，上訴機構一直無法及時補選。2019年12月10日，其中兩名法官任期屆滿，只剩下一名法官，鑒于每起上訴案須三名法官組庭審理，上訴機構被迫陷入停擺。

根據規定，世貿組織上訴機構若要任命新法官，需要得到世貿組織164個成員的同意。自2017年特朗普政府上任以來，美國以所謂上訴機構“越權裁決”“審理超期”“法官超期服役”等多項問題為由，將上訴機構裁決與遴選掛鉤，頻頻動用一票否決權，單方面反對啟動對新法官的遴選程序。

上訴機構成員遴選僵局將會影響爭端解決機制發揮作用，甚至影響WTO多邊貿易體制地位。很顯然，上訴機構在滿員的情況下才能正常運轉，如果少于三名大法官則無法運轉。盡管在專家組審理的案件中，只有部分上訴至上訴機構，但是恰恰這些案件是較為棘手、爭議較大的。如果上訴機構工作停擺，WTO成員之間的爭端將無法得到有效處理，從而不利于世界貿易的正常運行。更重要的是，在WTO談判機制因為多哈回合談判陷入僵局而無法發揮作用的情況下，爭端解決機制遇阻會讓WTO成員喪失對WTO的信心。如果WTO成員轉而通過繞開WTO或者簽署區域貿易協定構建貿易體系，則會進一步弱化WTO多邊地位。

美國的不滿由來已久

美國對WTO爭端解決機制上訴機構的抱怨并非始于特朗普政府。新世紀以來，小布什總統在任期間，美國就對WTO上訴機構的審理頗有微詞，奧巴馬政府對其也有所抱怨。美國的抱怨有些存在一定的合理性，比如美國認為WTO上訴機構的審理期限往往超期。但其實這可以通過增加上訴機構成員人數、延長任期等方式得到解決。但有的抱怨則難以服眾，比如美國認為WTO上訴機構越權、沒有考慮WTO成員國內法或地區內部法，等等。特朗普政府對上訴機構的抱怨更遠勝于小布什政府和奧巴馬政府。特朗普政府堅決要阻撓上訴機構成員的遴選，這符合其三年來的執政思路，即凡是特朗普政府認為不符合美國利益的組織或機制，美國就會退出、阻止其發揮作用;或者以退為進，逼迫各組織或機制向符合美國利益的方向進行改革。

2019年12月12日，中國商務部新聞發言人高峰稱，中方正在研究WTO上訴機構癱瘓期間處理WTO爭端案件的臨時方案，適時提出中方建議。

WTO的爭端解決機制實際上有利于弱勢成員，而給更強大的成員加以約束。比如，如果沒有爭端解決機制，實際上將無法約束美國的行為。但是建立爭端解決機制之后，任何WTO都可以在這一機制下起訴美國。盡管美國可以通過影響專家組和上訴機構裁決來影響裁決結果，但WTO爭端解決機制至少給弱勢的成員從程序上挑戰美國的機會。但為何當初美國要支持建立該機制呢？其可能的原因在于：1、WTO上訴機構成立于1995年，從當時的國際背景來看，冷戰剛結束，蘇聯解體，美國迫切需要通過建立WTO來證明自己的領導力。2、美國建立WTO的收益非常大，而當時美國并不認為爭端解決機制對自己的約束會那么強。3、當時新興經濟體尚未崛起，而且中國、俄羅斯等國家尚未加入WTO，美國對自身可以影響WTO的能力非常自信。但自新世紀以來，僅僅在WTO成立五六年之后，美國就開始意識到WTO的爭端解決機制不符合自身利益。

歸根結底，美國只支持對自己有利的規則體系。本質地看，美國在領導世界或者建立相關組織和規則時，會充分考慮獲得的收益和付出的成本，只有收益足夠大于成本時，美國才愿意提供公共產品。如果所獲得的收益無法達到預期，即使是美國自身建立的組織或規則，美國也會試圖做出改變。

能否破局將考驗其他WTO成員的能力

特朗普政府的政策已經非常明確，即基于強硬手段迫使其他國家或相關機制做出讓步。特朗普上臺后談判的美墨加自貿協定、美日貿易協定、中美經貿協議以及重談美韓自貿協定，無一不是讓其他國家作出改變，而美國并未作出改變。如果WTO爭端解決機制無法朝著美國希望的方向做出改變，則特朗普政府絕不會妥協。但令人費解的是，即便WTO其他成員基于美國的訴求提出了改進上訴機構的建議，特朗普政府仍然不肯讓步。這表明，短期內，特朗普政府的目的不在于改善上訴機構，而是讓其停擺。其后，美國會提出更為強勢、符合自身利益的方案。很顯然，這是在考驗WTO其他成員的能力。因為在上訴機構問題上，只有美國是單獨的立場派。上訴機構僵局是一兩年前就能預料到的結局，為何其他成員在這么長的時間內無法找到解決問題的方案？這說明，在美國不愿意發揮領導力的情況下，其他成員尚無力推進相關規則的構建。盡管美國的實力和領導力下降，但是其他成員仍無法接過美國手中的指揮棒，這一領導力真空的狀態將可能持續很長時間。

對中國而言，上訴機構停擺對中國是機遇還是挑戰，尚難確定。因為對中國而言，最棘手的中美經貿摩擦已經避開WTO，變成了中美的雙邊談判。中國與其他國家或地區的貿易爭端也可通過磋商、專家組判案、區域貿易協定的方式得到解決。因此，即便得不到解決，鑒于中國現今的實力，損失不會太大，上訴機構停擺實際上更不利于弱勢的成員。但是，上訴機構停擺對中國參與和制定相關規則提出了挑戰。如何積極思考、和其他成員一道破解美國出的難題并能在WTO改革方面發揮領導力，考驗著中國的智慧。