起死回生的2019氣候變化大會(huì)

田慧芳

2019年12月2日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第25次締約方大會(huì)（COP25）在西班牙首都馬德里開幕。

2019年12月2日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第25次締約方大會(huì)（COP25）在西班牙馬德里開幕。本次會(huì)議以“采取行動(dòng)的時(shí)間”為主題，來自196個(gè)國家的代表試圖就減排力度、碳市場機(jī)制與資金安排等關(guān)鍵問題達(dá)成共識(shí)，但因各締約方的利益分歧和各種阻力最終草草收?qǐng)?，只能留給2020年英國格拉斯哥氣候變化大會(huì)繼續(xù)拉鋸。

馬德里氣候大會(huì)原定在智利圣地亞哥舉行，后智利政府因國內(nèi)動(dòng)蕩棄辦，改由西班牙馬德里接手。本次大會(huì)原計(jì)劃從12月2日舉行至13日，實(shí)際上延后到15日才閉幕。雖經(jīng)歷“加時(shí)”，聯(lián)合國秘書長古特雷斯對(duì)談判結(jié)果仍表示失望，稱國際社會(huì)“錯(cuò)失了解決氣候危機(jī)的重要機(jī)會(huì)”。

馬德里氣候大會(huì)緣何重要

2015年巴黎氣候大會(huì)上通過的《巴黎協(xié)定》要求締約方在2020年提出應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)的更新計(jì)劃，即“國家自主貢獻(xiàn)（NDC）”。馬德里氣候大會(huì)是進(jìn)入2020年這一決定性年份前最后一屆締約方會(huì)議，有著承上啟下的作用。這次大會(huì)主要解決的問題包括：做好2020年前行動(dòng)的盤點(diǎn);努力完成《巴黎協(xié)定》實(shí)施細(xì)則遺留問題的談判，核心是落實(shí)協(xié)定第六條相關(guān)規(guī)則的制定，即如何利用國際碳交易市場來減少各國的碳排放;推動(dòng)資金等問題取得積極進(jìn)展。《巴黎協(xié)定》第六條相關(guān)規(guī)則的制定是重中之重，該條款提出締約方之間可通過國際合作、建立國際碳市場機(jī)制和非市場機(jī)制等辦法達(dá)成減排目標(biāo)，為降低各國減排成本、實(shí)現(xiàn)更有雄心的減排目標(biāo)創(chuàng)造了可能。如何制定完整而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)氖袌鰴C(jī)制和實(shí)施細(xì)則，并滿足各方利益訴求，是落實(shí)該條款面臨的主要挑戰(zhàn)。

根據(jù)《巴黎協(xié)定》，各國需在2020年提交新的NDC，其中必須清晰說明實(shí)施減排的參考點(diǎn)以及實(shí)施時(shí)限、范圍和覆蓋面等。但由于分歧太大，馬德里會(huì)議最后決定文本中，僅提出“鼓勵(lì)”各締約方在2020年展示最強(qiáng)的雄心，未發(fā)出足夠明確的政治信號(hào)要改善氣候戰(zhàn)略并于2020年提交更具雄心的NDC。各締約方提交的NDC時(shí)間框架也不一致，小島國堅(jiān)持采用五年時(shí)間框架（2021～2025），歐盟和日本則支持十年時(shí)間框架（2021～2030）。此外，發(fā)展中國家對(duì)富裕國家沒能兌現(xiàn)在2020年之前采取氣候行動(dòng)的承諾感到沮喪，這也成為此次會(huì)議中政治緊張的根源。中國和印度等國提出建立一個(gè)“工作計(jì)劃”，以彌合發(fā)達(dá)國家在2020年之前所作承諾的差距，但歐盟表示反對(duì)，稱工作重點(diǎn)應(yīng)放在《巴黎協(xié)定》框架下的未來減排雄心上。

《巴黎協(xié)定》第六條要求建立國際碳市場機(jī)制和非市場機(jī)制來幫助各締約方落實(shí)NDC，包括用“可持續(xù)發(fā)展機(jī)制（SDM）”取代“清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）”，但這些涉及CDM項(xiàng)目如何轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)移的減排信用額如何計(jì)入2020年后NDC承諾、SDM具體的要求和執(zhí)行框架等問題。根據(jù)計(jì)劃的時(shí)間表，各國應(yīng)在2018年卡托維茲氣候大會(huì)上就這些規(guī)則達(dá)成一致，但這些問題被推到了2019年。在本次馬德里氣候大會(huì)上，規(guī)則的多個(gè)部分又出現(xiàn)緊張局勢。首要問題是碳排放的“雙重核算”。比如，A國援建B國太陽能發(fā)電站，幫助B實(shí)現(xiàn)碳減排，這些減排量是納入A國NDC還是B國相關(guān)承諾？巴西堅(jiān)持要求允許有助于落實(shí)本國NDC的減排量既用于國際市場交易，又用于落實(shí)國內(nèi)NDC承諾。巴西、印度以及部分阿拉伯國家還主張將2020年前所產(chǎn)生在CDM下所獲得的核定減排量（CER）用于2020年后的國際轉(zhuǎn)讓。這些主張?jiān)獾綒W盟、新西蘭、小島國聯(lián)盟以及部分南美和非洲國家批評(píng)。歐盟強(qiáng)烈反對(duì)將CDM項(xiàng)目下核證的排減量轉(zhuǎn)移到SDM下，認(rèn)為首先要建立完善且嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膰H減緩轉(zhuǎn)讓機(jī)制，以確保國際碳交易通過降低履約成本和帶動(dòng)投資來促進(jìn)全球氣候雄心?？梢灶A(yù)見，締約各方政經(jīng)關(guān)系、利益訴求等問題的復(fù)雜性和在關(guān)鍵問題上的差異性使得“第六條談判”在未來仍面臨極大困難。

雄心勃勃的氣候行動(dòng)需要大量的投融資。發(fā)達(dá)國家此前承諾2020年前每年從各種公共和私人，雙邊和多邊渠道籌集1000億美元支持發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)氣候變化，但2019年增資時(shí)向綠色氣候基金（GCF）的認(rèn)捐總額僅為98億美元。美國政府已停止向GCF提供更多資金。經(jīng)合組織（OECD）的報(bào)告顯示，2013年至2017年，OECD發(fā)展援助資金中只有20%被用于與應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)的項(xiàng)目。另外，氣候資金的定義和重復(fù)計(jì)算問題始終是談判的障礙。脆弱國家一直希望就氣候變化帶來的損失和損害得到新的資金來源，中國與77國集團(tuán)還在2019年提議建立“圣地亞哥網(wǎng)絡(luò)”，推動(dòng)WIM（華沙國際機(jī)制，該機(jī)制主要解決氣候變化損失與損害問題）下的技術(shù)援助。但發(fā)達(dá)國家對(duì)有關(guān)損失和損害融資的措辭非常警惕，馬德里氣候大會(huì)決議文本甚至刪除了所有與發(fā)達(dá)國家締約方金融義務(wù)相關(guān)的內(nèi)容，也就模糊了發(fā)達(dá)國家因其歷史排放而應(yīng)向發(fā)展中國家提供充分資金和技術(shù)支持的義務(wù)。

美國的“政治污染”

美國對(duì)氣候行動(dòng)和全球合作是充滿敵意的。2019年11月4日，美國正式啟動(dòng)退出《巴黎協(xié)定》的程序，同時(shí)宣布將削弱奧巴馬時(shí)期制定的兩項(xiàng)環(huán)保措施。按照退約程序，馬德里氣候大會(huì)是美國官方代表最后一次出現(xiàn)在氣候大會(huì)上，特朗普政府利用最后的參會(huì)機(jī)會(huì)破壞大會(huì)進(jìn)程，進(jìn)一步保護(hù)美國污染行業(yè)的利益和其他污染者的免責(zé)行為。為此，以美國為首的一些發(fā)達(dá)國家阻止文本中出現(xiàn)類似歷史排放負(fù)責(zé)的文字，阻礙一切關(guān)于向發(fā)展中國家提供長期融資的討論，否決了由《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）和《巴黎協(xié)定》締約國聯(lián)合監(jiān)督WIM的協(xié)議，強(qiáng)烈敦促WIM退出締約方會(huì)議，以便美國在退出《巴黎協(xié)定》后也不再受到UNFCCC在資金安排方面的約束。

美國在氣候領(lǐng)域的負(fù)面影響可能進(jìn)一步蔓延。根據(jù)“德國觀察”和歐洲氣候變化行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)共同發(fā)布的最新《氣候變化績效指數(shù)》報(bào)告，排名墊底的六個(gè)國家（俄羅斯、伊朗、加拿大、哈薩克斯坦、澳大利亞和沙特阿拉伯）都擁有大量化石燃料資源，美國則首次取代沙特成為表現(xiàn)最差的國家。

希望之火仍在

令人欣慰的是，盡管美國退出協(xié)定使得美、歐、中“三駕馬車”機(jī)制發(fā)生傾斜，中、歐仍然盡最大努力堅(jiān)定引領(lǐng)全球氣候進(jìn)程。中國代表團(tuán)在本次馬德里氣候大會(huì)上強(qiáng)調(diào)國際社會(huì)“需要具體行動(dòng)，而不是空喊口號(hào)”。2019年3月中國發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（征求意見稿）》，將在“十四五”期間基本建成制度完善、交易活躍、監(jiān)管嚴(yán)格、公開透明的全國碳市場。中國還與新西蘭共同牽頭提出應(yīng)對(duì)氣候變化的“基于自然的解決方案”，被列入2019年9月聯(lián)合國氣候行動(dòng)峰會(huì)六大行動(dòng)領(lǐng)域。中國還一直努力擴(kuò)大可再生能源在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的份額，非化石燃料占比已經(jīng)從2017年的12%提高到2018年底的14.3%。

雖然特朗普宣布退出《巴黎協(xié)定》，但美國許多地方州政府和全球各大城市、國際組織、大量非政府組織、私營部門在應(yīng)對(duì)全球氣候變化方面的作用日益凸顯。應(yīng)對(duì)全球氣候危機(jī)需要緊密的國際合作。即將到來的2020年將是全球氣候行動(dòng)的新里程碑，各締約方是否能最大程度地展現(xiàn)包容和雄心，在格拉斯哥氣候大會(huì)上就《巴黎協(xié)定》實(shí)施細(xì)則的關(guān)鍵問題取得突破性進(jìn)展，我們且做期待。