以色列定居點背后的國際法問題

李永花

2019年11月18日，美國國務卿蓬佩奧宣布，美國不再認為以色列位于約旦河西岸的定居點違反國際法，特朗普政府認為關于以色列定居點是否合法的問題應由以色列法院裁決。這一表態改變了美國過去40余年所持立場。

以色列定居點主要是指以色列在其公認邊界外，不顧國際法和有關協議規定在巴勒斯坦被占領土上建立的居住區。這樣的居住區多在1967年第三次中東戰爭后建立，目前主要集中在約旦河西岸、東耶路撒冷等。這些定居點被用于軍事目的，同時作為農業生產地向以色列前線哨站提供服務，以色列政府不僅為這些定居點提供資金借貸服務，還著力建設配套基礎設施，并派遣軍隊駐守保護定居者的人身財產安全。國際社會普遍認為以色列定居點非法，是實現中東和平的障礙。2016年12月，聯合國安理會以14票贊成、1票棄權（美國）的結果通過2334號決議，指出以色列的定居點活動“公然違反”國際法，“沒有法律效力”，要求以方馬上停止這種活動并履行《日內瓦第四公約》中規定的占領國的義務。這是1979年后聯合國安理會首次通過有關以色列定居點的決議，得到不少國家和組織的認可。

從國際法角度看，以色列的定居點活動主要涉及占領法。占領法的主要內容體現在兩個國際公約中。一個是1907年制定的《陸戰法規和慣例公約》附件，即《海牙章程》，規定了軍事占領制度相關的兩項基本原則：一是軍事占領不轉移占領地主權原則。《海牙章程》第43條規定“占領者應盡力采取一切措施，在可能范圍內恢復和確保公共秩序與安全，并且除非萬不得已，應尊重當地已經存在的法律”。這一條款表明占領者的權力范圍僅限于行政管理權方面，占領者要尊重占領地已經存在的法律，意即占領者不得行使立法權，也不得制定規章。《海牙章程》第53條規定“占領軍只能占有嚴格屬于國家的動產”。第55條規定“占領國對其占領地內屬于敵國的公共建筑、不動產、森林和農莊，只是被視為管理者和收益的享用者。占領國必須維護這些產業并按照享用收益的規章加以管理”。從這些條文可以看出，《海牙章程》限制了占領者對占領地內財產的行使權力，占領者只能占有屬于國家的動產，對私人的財產和國家的不動產無權通過占有的方式取得所有權，也無權變更其所有權，僅可基于實際權力享有國家不動產的收益。二是維持社會現狀原則。如前所述，占領者在占領期間對于占領地的社會現狀無權進行改變，應盡力確保公共秩序和安全。

另一個國際條約是1949年制定的《關于戰時保護平民的日內瓦公約》，即《日內瓦第四公約》。該公約對“占領”的規范已被普遍認為是習慣國際法的一部分，因此不僅適用于締約國，也適用于整個國際社會。《日內瓦第四公約》第49條第6款規定“占領國不得將其本國平民之一部分驅逐或移送至其所占領之領土”。這一規定是為了防止再次發生二戰時一些國家將自己的居民遷往被占領土，危及被占領土居民的經濟生活和生存狀況、危害其他獨立民族生存的事件。

東耶路撒冷和約旦河西岸的法律地位始終是被占領土。盡管以色列對這些地區的占領長達幾十年，同時以色列內部一直有人主張兼并這些占領區，但直到目前為止，以色列并沒有正式兼并這些地區，就是因為占領法中的占領地不轉移主權基本原則。該基本原則有著強大的威力，聯合國關于巴勒斯坦問題的決議也多次重申了該原則。但是，以色列在被占領土嚴格限制巴勒斯坦村鎮發展，頻繁拒絕巴勒斯坦人在私有土地上建住宅的申請，通過各種手段征用、沒收和封鎖巴勒斯坦人的土地，驅趕巴勒斯坦人，用以建設、擴建定居點及道路，嚴格限制非以色列人進入定居點等，這些行為顯然違反了上述國際法原則。

此外，有國際組織認為，以色列當局在巴勒斯坦被占領土的定居點活動根據《國際刑事法院羅馬規約》構成了戰爭罪。國際刑事法院是根據2002年生效的《羅馬規約》設立，對犯有滅絕種族罪、戰爭罪、反人類罪和侵略罪的個人追究刑事責任。理論上，以色列定居點活動已經觸及《羅馬規約》的規定，比如第8條第2款第8項，“占領國將部分本國平民人口間接或直接遷移到其占領的領土，或將被占領領土的全部或部分人口驅逐或遷移到被占領領土內或外的地方”將構成戰爭罪。2015年巴勒斯坦簽署《羅馬規約》，以色列則于2002年取消了對《羅馬規約》的簽署。但是，《羅馬規約》第13條第2款規定“安理會根據《聯合國憲章》第七章行事，向檢察官提交顯示一項或多項犯罪已經發生的情勢”。也就是說，一國即使不是《羅馬規約》的締約國，但在該國情勢被安理會提交國際刑事法院調查的情況下，也可以對其產生約束力。國際刑事法院自2015年開始對巴勒斯坦指控以色列在被占領土上所犯戰爭罪和危害人類罪展開初步調查。2018年5月，巴勒斯坦向國際刑事法院遞交訴狀，要求對以色列在巴被占領土上所犯罪行和興建定居點的情況立即展開調查。對此，美國政府不斷向巴勒斯坦和國際刑事法院施壓，并宣布關閉巴解組織駐華盛頓辦事處，取消對聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處提供的援助，并威脅制裁國際刑事法院的法官和檢察官。

此次美國政府對以色列定居點的表態，可以說是對國際社會有關此問題的共識以及國際法的無情踐踏。但由于國際法缺乏強制執行力和執行機構，國際法在具體問題上的適用往往受到政治等因素的影響。