文在寅借韓國—東盟特別峰會推進“新南方政策”

朱芹

2019年11月25至26日，為紀念韓國—東盟建立對話伙伴關系30周年，雙方在韓國釜山舉行了特別峰會，韓國及東盟十國領導人和高級官員參會。峰會發布了《韓國—東盟和平繁榮與伙伴關系聯合愿景聲明》和《特別峰會聯合主席聲明》兩個文件，強調要全方位提升韓國與東盟的關系，共同維護自由貿易，共同助力半島和平進程。

雙邊關系：傳承與拓展

韓國—東盟對話伙伴關系始建于1989年，一直穩步發展，幾無波瀾。幾十年來，雙方構建起甚為成熟的雙多邊高層磋商機制，比如東盟與中日韓（10+3）領導人會議（1997）、韓國—東盟領導人（10+1）會議（1997）、東盟與中日韓打擊跨境犯罪部長級會議（2004）、韓國—東盟自由貿易協定（2005）、韓國—東盟特別峰會（2009）、韓國—湄公河流域外長會（2011）、以及韓國—湄公河流域國家峰會（2019），等等。本次特別峰會上，東盟以“團結、和平、穩定共同體”愿景對接文在寅“新南方政策”中的“3P（People， Peace， Prosperity）共同體”理念，分別是“人人互助、心心想通的人民共同體”“共保安全的維護亞洲和平共同體”“經濟互惠利益共享的繁榮共同體”，共同目標是創造“全新的和平與繁榮的東亞時代”。

韓國—東盟特別峰會是對雙邊關系的延續與深化，雙方在地區和平與經貿合作議題上有著諸多共識和共同利益。韓國高調舉辦與東盟的特別峰會，一個基本背景是，文在寅政府的對北外交（即與朝鮮的關系）進展不順，“四強外交”（即對美、中、日、俄四國外交）中的三組關系遭受挫折。一段時間來，美國逼著韓國重訂自貿協定，還要求其承擔超負荷的駐韓美軍軍費。日本利用產業鏈上游優勢對韓施加極限制裁，要求韓國在二戰勞工賠償等歷史問題上妥協。朝鮮因朝美無核化談判擱淺而遷怒韓國，對文在寅政府不時冷臉相待。在此情況下，文在寅政府以更加積極的態度開拓其它外交方向，把作為韓國第二大貿易伙伴的東盟當作再現外交亮點與擴大對外經貿合作的抓手，推動韓國對東盟外交走上快車道。

自由貿易：清流與逆流

本次韓國—東盟特別峰會在經貿制裁越來越被泛化與濫用且危及全球自由貿易體系的態勢下，力倡貿易自由化，堪稱一股國際清流。近些年，韓國深受貿易保護主義與貿易問題政治化之苦。文在寅政府高調凸顯對東盟外交，推動加強雙方經貿紐帶，可增強韓國在重談韓美自貿協定過程中的籌碼，也可適當彌補日本對韓貿易制裁造成的損失。韓國與東盟重申自由貿易是“共同繁榮之路”，主張在自貿協定的基礎上維護自由貿易秩序，是對特朗普政府大搞貿易保護主義和經貿敲詐的合力抵制，也是向“武器化”的經貿權力展示姿態。

韓國和東盟意識到第四次工業技術革命時代正在降臨，貿易保護主義是短視的自利與自封，在對即將于2020年簽署的《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）寄予期待的同時，強調政治安全、經貿人文、基礎設施、互聯互通、中小微企業、數字創新等領域的雙邊合作，以開放包容的姿態實踐雙多邊經貿合作機制，對抗保護主義逆流，有利于彌合地區經貿合作的裂縫，維護開放、包容、團結、公正的多邊貿易體系。

外交重心：南方與北方

文在寅“新陽光政策”大框架下的“一體兩翼”之策，是以美韓同盟為體，“新北方政策”與“新南方政策”為翼。向南著力于拓展對東盟外交并深耕韓國與印度的關系，并非要轉移外交重心，而是地緣政治板塊變遷下均衡發展南北“雙向外交”的體現。文在寅在金大中—盧武鉉時期“陽光政策”的基礎上冠以“新”的旗號，改變的是方式而非實質。他將國家間雙邊關系整合進區域范疇，以多邊外交機制彌補國家間力量對比失衡的劣勢，意在以地緣板塊與區域化外交突破韓國在“四強外交”中權力失衡和話語失聲的窘境。

2019年11月26日，韓國與東盟十國發表聯合聲明，稱將深化經貿、人文等領域合作，并強調將共同推進朝鮮半島和平發展。

文在寅的南北“雙向外交”在本次特別峰會中也有體現。峰會期間，文在寅與東盟國家領導人頗為關切朝鮮半島和平進程，不僅舉行了以“朝鮮半島和平”為主題的工作午餐會，就韓方的半島和平三原則（戰爭零容忍、相互安全保障、共同繁榮）進行溝通，而且兩大聲明均涉及朝鮮半島問題。東盟認為雙方所在區域間的和平穩定息息相關，支持朝鮮半島完全無核化，歡迎美朝重啟工作層磋商，承諾今后會通過東盟地區論壇（ARF）等東盟主導的地區多邊安全對話機制促進協調與合作，為促進朝鮮半島和平穩定發揮建設性作用。朝韓都是ARF成員，有報道披露文在寅曾在本次特別峰會召開前特意向朝鮮最高領導人金正恩發出與會邀請。可以看出，在“新北方政策”因朝美無核化談判停滯擱淺之后，文在寅有意通過東盟這一朝韓的共同朋友尋找新的突破口。

此次韓國—東盟特別峰會的召開對中國是利好消息。韓國與東盟十國都參加了RCEP談判，雙方頂住美國貿易霸凌主義的壓力，積極推進有關談判，客觀上有助于緩解中國應對中美經貿摩擦所承受的壓力。東盟是中韓共同的友好合作方，中國、韓國、東盟在跨界跨國事務上存在眾多合作點，包括海洋垃圾治理、反恐、打擊海盜、治理跨境犯罪、網絡安全、區域數字經濟等。韓國與東盟關系的良性運轉也有助于深化中韓在第三方國家和地區的合作，為中國“一帶一路”倡議與韓國“新南方政策”的對接積累更多有利條件，并且為不同領域的區域多邊合作注入更大活力。

但從經貿角度看，相對于“新北方政策”因美國堅持制裁朝鮮而裹足不前，“新南方政策”的強化對韓國對外合作的重心有著某種“虹吸效應”，客觀上會使“新北方政策”更加有心無力。也要看到，中韓兩國在東盟等第三方市場處于既相互補充又彼此排斥、既相互合作又彼此競爭的狀態。中國、東盟各自的對韓貿易在結構上較為相似，相當多的資源稟賦均集中于勞動密集型產業，處于價值鏈的中下游，比較優勢相對較弱。所以，中韓在東盟這樣的第三方市場開展合作，宜強化三方互補領域，同時著眼于以三邊合作帶動雙邊經貿關系的優化。

此次韓國—東盟特別峰會也觸及了南海問題。《特別峰會聯合主席聲明》強調了“維持與推進南海和平、穩定、安全以及航行與飛越自由的重要性”。韓國在南海問題與“印太戰略”上是有想法的。樸瑾惠政府曾對菲律賓發起的“南海仲裁案”表現出曖昧態度，并非全因美國的壓力，更多地在于自身國家利益的考量。中韓在海洋上也存在一些爭議，雙邊海上劃界談判仍在進行。

總之，韓國文在寅政府出于振作外交活力和拓展經貿空間的基本考慮，有意將對東盟外交和印太外交提升至與“四強外交”同等重要的地位，本次韓國—東盟特別峰會反映了這樣的意圖。