生態(tài)共建共享視域下京津冀區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探究

趙 萌 杜艾琳 吳永立

(1.河北出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)有限責(zé)任公司 河北 石家莊 050061；2.河北師范大學(xué)商學(xué)院 河北 石家莊 050024)

改革開(kāi)放四十多年來(lái)，我國(guó)在國(guó)家建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面均取得了偉大成績(jī)。2010年起，我國(guó)GDP全球排名位列第二，國(guó)家綜合實(shí)力遙遙領(lǐng)先。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，自1979年國(guó)家實(shí)施改革開(kāi)放政策以來(lái)，經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展，至2012年，我國(guó)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率由1.1%增加至15.9%。2017年，這一比例飛躍至27.8%，超過(guò)日美兩國(guó)貢獻(xiàn)率之和，位列世界第一。但經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展也為我國(guó)誘發(fā)了不計(jì)其數(shù)的環(huán)境弊端。例如，我國(guó)耕地、草地、水、煤、油、天然氣等的人均占有率遠(yuǎn)低世界人均水平，能源緊張、生態(tài)污染慘重等問(wèn)題突出，這嚴(yán)重阻礙著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的和諧發(fā)展。對(duì)此，黨的十七大初次提出了“生態(tài)文明建設(shè)”這一概念，黨的十八大把“生態(tài)文明”相關(guān)內(nèi)容作為一項(xiàng)重要指標(biāo)納入了經(jīng)濟(jì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，黨的十九大將“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”作為綠色革命的首要使命。各省份積極響應(yīng)政策號(hào)召，積極推進(jìn)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)，努力開(kāi)辟生態(tài)共建共享新路徑。京、津、冀生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)出顯著的一體性特征，推進(jìn)生態(tài)協(xié)作，重點(diǎn)完善京津冀區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是京津冀區(qū)域合作與發(fā)展題中的應(yīng)有之義。

一、生態(tài)共建共享視域下京津冀區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的特征

(一)區(qū)域內(nèi)生態(tài)及利益共建共享。京津冀三地間要做到相互溝通與配合，在合理運(yùn)用區(qū)域現(xiàn)有資源及配置的基礎(chǔ)上，努力落實(shí)區(qū)域內(nèi)自然、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)一協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間生態(tài)及利益的共建共享。

(二)區(qū)域內(nèi)資源及要素統(tǒng)一配置。京津冀三地間的資源及要素要統(tǒng)一進(jìn)行配置，明確好三地間的資源要素總量及生態(tài)環(huán)境目標(biāo)。京津冀區(qū)域的生態(tài)資源及要素要實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)自由協(xié)調(diào)分配，確保生態(tài)資源能夠得到科學(xué)高效使用。

(三)區(qū)域內(nèi)責(zé)任及利益相互協(xié)調(diào)。京津冀三地的生態(tài)補(bǔ)償形式要多樣化，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一化，要將三地間的不平衡問(wèn)題轉(zhuǎn)化為三地間的溝通合作，實(shí)現(xiàn)三地間開(kāi)放友好協(xié)作，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償工作的順利進(jìn)行。

二、京津冀區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)存在的困境

(一)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償條例缺失

早在幾年前，我國(guó)已將生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)條例擬定成形，但由于其復(fù)雜多樣，正式的《生態(tài)補(bǔ)償條例》一直未頒布，各政府、各部門(mén)主要依據(jù)自身特點(diǎn)對(duì)相關(guān)問(wèn)題做原則性規(guī)定，對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕痤~、途徑、主客體等內(nèi)容還沒(méi)有一個(gè)明確的規(guī)定。此外，我國(guó)跨省市的政府合作法律條例也極為缺乏，這都直接導(dǎo)致京津冀跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)，最終導(dǎo)致三地間出現(xiàn)利益或環(huán)境沖突等一系列問(wèn)題。

(二)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)表明，2019年河北地區(qū)人均GDP分別為京津兩地的28.32%和51.44%，人均可支配收入分別為京津兩地的37.91%和60.61%，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性較為突出，這也直接導(dǎo)致了京津冀三地間生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一問(wèn)題的出現(xiàn)。例如，河北省生態(tài)公益林建設(shè)項(xiàng)目擬定的補(bǔ)償為每公頃150元，但北京地區(qū)為每公頃515元；河北省赤城縣退耕還林項(xiàng)目擬定的補(bǔ)償為每畝160元，而臨近北京的延慶縣為每畝800元，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一問(wèn)題嚴(yán)重。此外，京津冀地區(qū)特點(diǎn)使得河北省承擔(dān)了較多的生態(tài)治理任務(wù)而獲得了較少的生態(tài)補(bǔ)償，生態(tài)治理利益向京津兩地外溢。在生態(tài)共建共享發(fā)展視域下，依據(jù)誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償原則，京津兩地應(yīng)向河北給予一定的生態(tài)環(huán)保補(bǔ)償，否則，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的河北來(lái)說(shuō)是有失公允的。

(三)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償資金嚴(yán)重不足

充足的生態(tài)補(bǔ)償資金是京津冀三地實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境綠色發(fā)展這一目標(biāo)的有效保障，但當(dāng)前京津冀三地生態(tài)補(bǔ)償金額有限，例如，河北赤城縣退稻還旱項(xiàng)目補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每畝550元，但這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于農(nóng)民栽植水稻的每畝平均收益1460元；河北省新造林樹(shù)木項(xiàng)目的投入成本為每畝1500元，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅為每畝200元，補(bǔ)償金額不足問(wèn)題嚴(yán)重。如果不能加大生態(tài)補(bǔ)償資金的標(biāo)準(zhǔn)，將嚴(yán)重妨礙區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建與實(shí)施。

(四)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償方式較為單一

目前，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償方式主要涉及政府補(bǔ)償和市場(chǎng)補(bǔ)償兩種。政府補(bǔ)償手段主要是專項(xiàng)基金補(bǔ)償，市場(chǎng)補(bǔ)償手段主要是減免與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的稅費(fèi)等。當(dāng)前，京津冀跨區(qū)域生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目以政府補(bǔ)償為主，具體途徑為政府以貨幣資金的形式向保護(hù)個(gè)體支付損失，這一方式的優(yōu)勢(shì)是工作實(shí)施效率高，操作簡(jiǎn)單。但僅通過(guò)貨幣資金進(jìn)行補(bǔ)償未必能夠滿足所有生態(tài)保護(hù)主體的需求。此外，相比京津兩地，河北地區(qū)還存在科技落后、工業(yè)企業(yè)密集等問(wèn)題，這些問(wèn)題僅通過(guò)專項(xiàng)基金補(bǔ)償是難以解決的，如果不能豐富技術(shù)、投資等多樣化生態(tài)補(bǔ)償方式，京津冀三地間環(huán)境可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題將難以解決。

(五)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管不到位

要想實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的健康持續(xù)發(fā)展，必須要對(duì)三地間生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目工作實(shí)施全過(guò)程監(jiān)督，例如，要及時(shí)評(píng)估相關(guān)生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目是否提升了當(dāng)?shù)厝嗣竦慕?jīng)濟(jì)及生活水平，是否提升了區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，是否實(shí)現(xiàn)了生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展等。當(dāng)前，京津冀區(qū)域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償工作缺乏相應(yīng)的監(jiān)管，相關(guān)資金的使用是否合理，實(shí)施效果是否顯著等問(wèn)題難以評(píng)估，這在一定程度上限制了京津冀三地間生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的有效實(shí)施，不利于區(qū)域整體的生態(tài)建設(shè)。

三、京津冀區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制完善措施

(一)完善區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)

完善區(qū)域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)法律法規(guī)是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展的必然要求。因此，國(guó)家要盡快出臺(tái)統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償條例，對(duì)補(bǔ)償主體及客體、補(bǔ)償?shù)慕痤~、方式、范圍、程序等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定與說(shuō)明，對(duì)于違反相關(guān)法律法規(guī)的責(zé)任主體或責(zé)任人要嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰，保障各地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作能夠順利進(jìn)行。此外，對(duì)于跨地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，要依據(jù)區(qū)域發(fā)展水平及區(qū)域環(huán)境特征，制定出符合區(qū)域發(fā)展特點(diǎn)的地方性生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則，為區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建提供法律保障。

(二)科學(xué)制定區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前，我國(guó)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的途徑是協(xié)商或核算。協(xié)商主要是指區(qū)域內(nèi)各補(bǔ)償或受償主體依據(jù)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目實(shí)際情況，共同討論之后確定的各主體都能接受的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。核算主要是指以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的成本或價(jià)值為基礎(chǔ)，在生態(tài)管理部門(mén)的協(xié)調(diào)下，綜合考慮區(qū)域內(nèi)與生態(tài)保護(hù)相關(guān)的各因素后確立的，各項(xiàng)目實(shí)施主體都能接納的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。京津冀政府部門(mén)可以依據(jù)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目實(shí)際情況合理選擇區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制訂方式。此外，京津冀三地的環(huán)保管理部門(mén)還應(yīng)多學(xué)習(xí)借鑒國(guó)內(nèi)外其他類似區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的成功案例，不斷豐富區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定方案。

(三)拓寬區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源

當(dāng)前，京津冀三地間生態(tài)補(bǔ)償資金不足問(wèn)題嚴(yán)重，因此要積極拓寬資金的來(lái)源渠道。一是要繼續(xù)將專項(xiàng)基金作為區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償資金的首要來(lái)源，并直接以貨幣資金的形式發(fā)放至各受償主體。二是要重點(diǎn)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，建立財(cái)政、公益捐贈(zèng)、投融資等多元化融資渠道，以緩解財(cái)政壓力。三是要重點(diǎn)培育打造與區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)有關(guān)的產(chǎn)業(yè)，將生態(tài)與產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，保障生態(tài)補(bǔ)償資金的充足穩(wěn)定。

(四)創(chuàng)新區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償方式

生態(tài)環(huán)境本身所具有的多樣性特征意味著生態(tài)補(bǔ)償方式也應(yīng)該是多種多樣的。但當(dāng)前京津冀三地間大部分生態(tài)補(bǔ)償資金都來(lái)源于專項(xiàng)基金，補(bǔ)償方式較為單一。而多元化補(bǔ)償方式既能夠提升區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，又能夠有效促進(jìn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。因此，京津冀地區(qū)要在充分吸收國(guó)內(nèi)外其他區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合京津冀三地環(huán)境特征，構(gòu)建多元化生態(tài)補(bǔ)償方式。例如，京津兩地在技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、政策、教育、信息等方面存在較大優(yōu)勢(shì)，京津兩地可以將這些優(yōu)勢(shì)作為一項(xiàng)補(bǔ)償輸送給發(fā)展較為落后的河北地區(qū)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)互利共贏。

(五)共建區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管機(jī)構(gòu)

要想高質(zhì)量建設(shè)京津冀區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管機(jī)制，首先，必須共建各受償或補(bǔ)償主體都參與在內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管機(jī)構(gòu)，確保跨區(qū)域生態(tài)環(huán)保建設(shè)項(xiàng)目的公平有序開(kāi)展。其次，要定期或不定期評(píng)估各項(xiàng)目的實(shí)施情況，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能。此外，還要建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，依據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)受益主體或補(bǔ)償主體給予獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰，提升生態(tài)補(bǔ)償效果。最后，要完善區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管制度，監(jiān)管人員要依據(jù)制度對(duì)各生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目進(jìn)行全程、全方位監(jiān)督，保證補(bǔ)償資金能夠及時(shí)、足額分發(fā)至各受益主體，提升資金的使用效益。