達州市鄉村治理現狀與對策研究

劉長江

（四川文理學院 政法學院，四川 達州635000）

黨的十九大報告指出，要加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。［1］2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，要求推進鄉村治理體系和治理能力現代化，夯實鄉村振興基層基礎。［2］達州市地處秦巴山區，因自然、歷史、資源、地緣等多種因素制約，絕大部分貧困鄉村雖已脫貧，但鄉村居民仍然存在人均收入較低、住房條件較差、接受教育醫療服務較難等問題，有效加強鄉村治理還存在著很多不利因素。2019年5月—9月，課題組先后走訪通川區碑廟鎮、金石鎮，達川區萬家鎮，渠縣三板鎮、板橋鄉，開江縣沙壩鎮、回龍鎮、長嶺鎮、普安鎮、廣福鎮、永興鎮，萬源市永寧鄉、茶埡鄉等十多個鄉鎮，對其鄉村治理現狀進行充分調研，初步梳理了各鄉鎮在鄉村治理過程中取得的成就及存在的問題，并提出了一些對策建議供達州市委市政府決策參考。

一、達州市鄉村治理取得的成就

（一）加強領導，強化履職擔當

近年來，達州市各基層黨組織在市委、區縣委的堅強領導下，不斷加強自身建設，強化履職擔當，落實“兩個責任”，在鄉村治理中取得了良好的效果。通川區碑廟鎮伏龍村黨支部根據主體責任要求，制定了《伏龍村“黨員活動日”及“三會一課”實施方案》，進一步完善了《黨建工作督查及責任追究辦法》，做到事事有人抓，件件抓落實。嚴格落實“一崗雙責”制度，按照工作流程切實做好各個領域、各個環節的黨風廉政建設工作，主動與村支兩委成員，各社社長及離任老干部進行交心談心，加強思想交流。村支部在項目發包、資金管理、后備干部培養、組織發展等方面實行民主集中，杜絕一言堂。全體黨員干部認真落實“農村基層干部廉政承諾書”“黨員干部不參與賭博承諾書”和“黨員干部嚴禁利用婚喪嫁娶大操大辦承諾書”，從整體上樹立黨員干部清風廉潔的形象。開江縣回龍鎮充分發揮黨支部“橋頭堡”作用，全覆蓋開展“回龍是我家、發展靠大家”院壩宣講活動47次，抓住支部書記這個“關鍵少數”，構建鎮、村聯動服務機制，做到管理與服務相結合，召集知名鄉友召開座談會7次，以“共商、共建、共享”為導向，積極推進“黨建+群建”良好互動，充分發揮黨員的先鋒帶頭作用。鼓勵支持返鄉黨員帶頭發展致富產業，以先富帶后富，不斷激發群眾干事創業新活力。

（二）緊抓落實，嚴肅黨風廉政

堅持落實黨風廉政建設責任制情況報告制度，村、支兩委與鎮黨委、鎮紀委簽訂了《黨風廉政建設主體責任書》，嚴格按照上面規定和要求一一抓落實。村支部堅持圍繞中心、服務大局的基本要求，利用“伏龍先鋒”微信平臺，組織開展黨員干部“守紀律，講規矩”黨性黨紀主題教育實踐活動，進一步擴大黨風廉政宣傳教育覆蓋面。村支書帶頭參加所在支部組織生活，帶頭為黨員群眾上黨課，按照農村黨支部標準工作法，推動“三會一課”落實富有成效。做到了全村黨員學習教育全覆蓋、無遺漏。認真落實中央八項規定，嚴肅處理“四風”問題，進一步深化作風建設，嚴格執紀監督。

（三）多措并舉，提升村民幸福指數

各鄉鎮采取多種措施，多途徑提升民眾幸福指數，成效明顯。

開江縣回龍鎮幸福群眾舉措多樣化。一是“干部下沉”轉作風。組織包村領導、駐村干部、村支兩委，以社為單位，以脫貧攻堅、鄉村振興、掃黑除惡為主要內容，結合村社具體情況，組織在家群眾，召開主題院壩會45次，同時由群眾向干部提問，并現場作答，干部作風不斷由“坐在辦公室說”向“擺在院壩會談”，“群眾主動問”向“干部主動講”轉變，干群關系進一步密切。二是“民風五評”凈民風。由支部書記介紹“民風五評”內容和標準，由村民對村民代表大會提名人選進行評議，開展比戶容院貌看清潔、比尊老愛幼看孝道、比致富興業看勤勞、比言談舉止看文明、比律己守法看民風的“民風五評”活動，評選“孝道傳承之家”“勤勞致富之家”“遵紀守法之家”“清潔衛生之家”“文明和諧之家”共225戶，并現場授牌，民風得到進一步淳化。三是“群眾測評”樹新風。對村支兩委干部和社長2019年以來綜合表現進行現場不記名測評，測評分滿意、基本滿意、一般、不滿意4類，測評結果由鎮上干部現場封存并帶走，共收集有效票數2000余張，由鎮工作人員進行集中統計，評議結果作為評選“民風先進村”的重要依據，對測評滿意度低的村將責令整改，并作為村社干部考核依據之一。

開江縣廣福鎮“三項措施”開展服務群眾工作。一是強化信訪接待。成立信訪工作領導小組，設立領導干部信訪接待日，8名班子成員廣泛開展定點接訪、重點約訪和帶案下訪工作，累計下訪14件、接訪56件，辦理70件。二是深入結對幫扶。推行定點包村責任制，落實書記鎮長包片、領導班子成員包村、鎮村干部包戶制度，派出駐村干部9名、第一書記9名，21名機關黨員干部分別幫扶3戶貧困群眾，聯系15戶非貧困群眾。三是坐班輪班制度。在鎮便民服務中心、村黨群服務中心設立“便民服務室”，鎮便民服務中心設立窗口8個，配備工作人員16名，實行AB崗坐班輪班，村“四職”干部實行輪流坐班，為群眾提供辦事服務。

開江縣長嶺鎮堅持黨建引領脫貧攻堅，深入開展“四大關愛”（助殘、助困、助學、助醫）活動讓貧困人口走出困境。以產業扶貧為平臺，推行“配菜+點菜”模式，發展山蒼子500余畝，竹根姜5000余畝，青花椒700余畝，“稻田+”1000余畝，銀杏采葉園500余畝，積極推進大梁山、盤歌文化等旅游扶貧，確保群眾穩定增收。

（四）分級負責，確保治理工作“落地有聲”

開江縣長嶺鎮積極轉變農村人居環境整治思路，在深入學習借鑒浙江“千村整治、萬村示范”經驗基礎上，建立“兩曬三評四好”環境衛生整治機制，變“政府主導”為“政府引導”，大力推行戶牌、組榜“兩曬”和組評戶、村評組、鎮評村“三評”，致力推動農村人居環境持續好轉，被華西都市報、四川發布、達州電視臺等媒體報道。

一是三級共治。成立鎮、村、社三級參與的環境衛生整治領導小組，統籌“兩曬三評”農村人居環境整治工作，系統推進農村垃圾、污水、廁所“三大革命”。

二是網格劃責。以行政村（社區）為整治單元，參照“河長制”責任劃分模式，劃分13個整治網格，由鎮、村、社負責人分別擔任總網格長、網格長、網格員，推進環境整治全域覆蓋、不留盲區。

三是掛包服務。實行鎮黨政班子掛包負責制，11名班子成員各認領掛包1-2個整治網格，主抓垃圾處理、清運等具體事項，有效解決力量下沉不夠、工作推動難問題。

開江縣永興鎮全面推進鄉風文明。廣泛開展“三比一評”“傳家風、立家規、樹新風”主題教育實踐活動，大力宣傳孝善文化，指導制定村規8個、社規54個，村、社、院、家“四規”同步推進，切實營造鄉風文明氛圍。

開江廣福鎮努力抓社會治理。始終堅持“小事不出村，大事不出鎮”，2019年組織開展重點領域安全大檢查6次，排查地質隱患點13處，排查出重點人員87名。帶領班子成員進行大走訪、大排查，接待群眾來訪100余人次，及時發現并化解各類復雜問題51件，實現了重大集訪、重特大事故零發生。

（五）群策群力，保障評比考核“有據可依”

一是集體定標。開江縣長嶺鎮先期多方調研走訪征集意見建議，結合美麗鄉村、農村環境治理等，制定庭院環境、房間衛生等方面鄉風文明整潔農戶標準14條，確定“三個三”居民住宅環境衛生考核標準，即定位農具物件、定點圈養畜禽、定時打掃衛生“三定”，勤洗、勤掃、勤撿“三勤”，看廚房是否干凈、臥室是否整潔、廁所是否有蚊蟲異味“三看”，確保標準明確、實用管用。

二是組隊共管。長嶺鎮聯合轄區內黨員志愿者、村干部等力量，建立固定保潔隊伍，負責社道及公共區域衛生保潔。目前，該鎮固定保潔隊伍人員220余人，參與人員7800余人次，開展衛生死角保潔36次。

三是聯動宣傳。通過懸掛橫幅、發放宣傳冊、召開院壩會等方式，開展“環境衛生評比入萬家”等宣傳活動，累計發放宣傳冊2萬份，制作宣傳牌、標語1300多個（條）。

（六）獎懲并舉，激勵干部群眾“創優爭先”

一是分級評比。長嶺鎮把村民參與貫穿評比全過程，鎮紀委、村社區監委會全程監督，“組評戶”由社（組）干部和村（居）民代表負責，現場在戶牌上標注月度清潔檢查結果；“村評組”由村（社區）干部和村居民代表負責，按“最清潔、清潔和不清潔”劃分評比家庭并現場登記；“鎮評村”由鎮環治辦和村居民代表結合督查及評比情況進行綜合考評。

二是定期亮賬。堅持每月開展環境衛生公開評比，每月固定將20-25日定為“組評戶”時間，將25-28日定為“村評組”時間，鎮環治辦每月開展城鄉環境治理檢查4次，村社干部和村民代表現場查看、現場打分、現場登記，并將結果張貼于“戶牌”“組榜”上，按月、按季對各村（社區）環境衛生情況進行匯總、排名。

三是獎優罰劣。通過群眾工作經費、鄉友資助等渠道，建立環境衛生獎勵基金。以組為單位，對每月排名前2名和最后2名的村（居）民進行相應點名表揚和批評，并對受表揚的給予一定物質獎勵；以村為單位，對每月排名前2名的社長獎勵績效工資的15%，對連續2個月排名后2名的社，同比例扣罰；以鎮為單位，對每月排名前2名的村（社區）干部獎勵績效工資的10%，對連續2個月排名后2名的村（社區），同比例扣罰。強化黨建引領，激發創業活力。

（七）強化宣傳，凝聚多方合力

1.開江縣回龍鎮利用春節農民工返鄉契機，以村為單位，對轄區知名鄉友進行摸排，建立各村（社區）鄉友微信群7個，采取電話聯絡、登門走訪等方式，宣傳鄉村振興等惠民政策300余次，引導有意愿、有實力、致力于家鄉建設的農民工、致富能手返鄉創業，推動他們由“打工者”向“創業者”角色轉換，構建“政府主導、單位支持、群眾參與”的良好創業格局，為鄉村振興奠定堅實的人才基礎。

2.強化示范帶動，創優發展環境。通過整合脫貧攻堅等項目資金，逐步補齊水、路等關鍵基礎要素短板，圍繞峨城山景區改造提升，積極引進成熟企業2家，以中華紅桃、黃精等經濟作物為主導，連片打造“果林+”鄉村旅游綜合體5000畝，新培育家庭農場4家、專合社5家，輻射帶動周邊20余家種養大戶迅速發展，形成了“企業+專合社+種養大戶+農戶”的“流水線”發展模式，為農民工返鄉創業創造優良發展環境。

（八）三方互動，開展法制教育

1.律師講法。開江永興鎮邀請律師開展法制講座5次，就憲法、農村土地流轉、民間借貸等關系群眾切身利益的法律知識授詢講解，并現場免費答疑，給全鎮干部群眾上了生動的法制教育課，引起熱烈反響。

2.宣傳學法。利用微信群、QQ群等手段，通過懸掛宣傳標語、開設法制宣傳專欄、LED滾動播放法制知識等方式進行法律宣傳。逢場日組織工作人員現場發放法制宣傳資料，并就相關法律知識進行講解，群眾學法熱情高漲。目前全鎮懸掛標語10幅，LED滾動屏2塊，發放宣傳資料1000余份，現場答疑200余起。

3.幫帶傳法。廣泛開展法制知識進校園和法律宣傳小手牽大手活動，把憲法宣傳教育融入升旗儀式、主題班會、社團活動、知識競賽等活動，通過引導青少年從小掌握法律知識，帶動家長養成學法守法用法習慣，提升全鎮法制進程。

二、達州市鄉村治理存在的問題及其原因分析

達州市大多數鄉村在治理有效方面已取得較大成就，但也有一部分鄉村在鄉村治理方面仍然存在一些問題。

（一）村級黨組織作用衰微，社會治理能力不斷弱化

我國的鄉村治理主要依靠村級黨組織及村民自治組織。目前，據課題組調查發現，達州市大部分鄉村的村支“兩委”都能很好地發揮村級黨組織的作用，也做了大量工作。但也有少部分鄉村的村級黨組織存在著組織渙散、戰斗力不足、黨員老齡化嚴重等狀況。其原因則是外出務工的村民占了各村人口的一半以上，且絕大多數都是青壯年勞動力，在家的黨員年齡大、文化程度偏低、觀念滯后。如達川區萬家鎮高峰村總人口2200余人，外出人口1200多人，留下的除了中小學生或婦女兒童，就是60歲以上的老人。黨員基本都在60歲以上，大多數黨員只有小學文化水平，初中文化程度的黨員不到10%。萬源市永寧鄉共有221個黨員，50歲以上黨員占60%左右，黨員文化程度多為初中，年輕黨員極少且流動黨員多，大多數村支書表示，“在家黨員年齡偏大，在‘四個文明’建設中，難以起到表率作用。”大學生畢業后不愿回鄉創業，從而導致村級民主缺少選舉主體，發展年輕黨員困難，村級組織后備干部更是十分匱乏。

（二）村支“兩委”附屬行政化，弱化政府公信力

村支“兩委”是鄉村基層社會治理實現的主要形式，它沒有行政編制，是村民自治機構。它既要認真貫徹落實鄉鎮一級政策要求，又要服務村級經濟發展，調解村民糾紛。村支“兩委”干部一般是通過村民民主選舉出來的，但因實際選舉時選民人數難以過半，加之監督措施不到位等，故有時易發生候選人操控選舉的情況，致使選出的干部群眾并不認可。［3］加之，村支“兩委”干部的工資由上級財政劃撥，隨著村干部手中掌握的資源越來越多，如精準扶貧、城鄉公共服務一體化的實施等，他們對上級依賴越來越大。因此，有個別的村支“兩委”干部只對上級負責，忽視或者輕視村民的治理功能與地位，甚至在涉及鄉村資源分配時，經常出現鄉村干部侵蝕普通村民的個人利益與集體公共利益的事件，致使基層政府的公信力弱化，群眾滿意度低、獲得感低、幸福感低。

（三）村民法治意識薄弱，依法辦事能力有待加強

當前，人們對于自治、法治、德治“三治合一”在鄉村治理中的重要性都已達成共識，但大多數村民依然存在法治意識淡薄，依法辦事觀念不強等情況。究其原因，主要是由于他們主要從事分散型的生產活動，受教育的層次比較低，觀念比較保守、目光相對比較短淺，在鄉村治理中處于被動狀態。同時，村民因地域環境所限，知法用法的人較少，法制氛圍不濃，法治意識尚未完全融入人民的日常生活，且鄉村中法治宣傳活動以前多由政府推進，以致村民認為法治僅僅是政府的責任，與自己關系不大，“‘信訪不信法’‘纏訪鬧訪’‘圍堵政府大門’‘干擾正常辦公秩序’‘到市赴省進京上訪’等現象依然存在。”［4］在涉及土地流轉、征地拆遷、民事糾紛等重大事件時，部分村民甚至認為只有依靠政府才能解決，而不是從法律的視角來看待問題，法治精神還沒有在村民的社會生活中發揮應有的作用。

（四）村民自治意識差，參與治理能力不足

早在20世紀80年代中期，我國就出臺了相關的村民自治條例。但由于有些村干部在執行村民自治條例時，于自己落實任務有利的則廣泛告知村民，反之，則有意識地回避、逃避甚至隱瞞村民，導致村級管理不夠透明，容易造成村支兩委或者部分成員獨斷專行，缺乏民主決策，財務公開不徹底，甚至出現挪用村集體資金的問題，造成群眾利益受損，給各種黑惡勢力可乘之機。久而久之，就使村民的公共責任淡化，麻木對待公共事務，凡認為與自己無關的事就不聞不問，不愿與不正之風作斗爭；少數精明的村民甚至“利用機會與權力謀私利，村級公共事務該出力的不出力，該出錢的不出錢，該負責任的不負責任，有利益的時候爭著搶，沒有人講公道維持公平正義”，“政府干、群眾看的情況仍然存在。”［5］

同時，已如前述，目前鄉村村民絕大多數都是老人和婦女兒童，就連村里的黨員大多數也只有小學文化水平，初中文化程度的黨員不到10%。因此，村民參與鄉村自治的能力明顯不足，在鄉村治理中難以真正表達自己的看法，提出有識見的觀點，自然很容易被邊緣化。

（五）村民德治意識衰弱，鄉風文明建設任重道遠

新時代以來，全國許多鄉村都開展了道德評價活動，以期通過正確的道德評價，使村民樹立文明新風尚，提高其道德修養，強化其道德意識。但在道德評價活動實施過程中，由于評價體系不完善、評價規則不明確、評價程序不規范、評價結果實效性轉化困難等，加之部分村民受到“個人主義”“拜金主義”和“享樂主義”等錯誤觀念的影響，致使優秀傳統道德觀念作用弱化，把樂于助人當作“多管閑事”，投機取巧當成辦事“圓滑”，奢侈鋪張看作為人“大方”，生活節儉說成“摳門”，“本應褒揚的美德卻被諷刺、挖苦，本應貶斥的行為卻被當成‘普遍真理’”，［6］致使鄉村治理中德治作用難以發揮。一些地方仍然存在好逸惡勞、封建迷信、紅白喜事大操大辦等陋習。

（六）傳統村規民約滯后，難以適應現代社會生活發展要求

村規民約作為國家正式法律規范的有益補充，“在保障鄉村基層民主、管理公共事務、維護社會秩序、培育村民道德、規范村民行為、解決鄰里糾紛等方面發揮著不可或缺的作用，是鄉村社會治理的重要工具。”［6］但是傳統的村規民約因受到儒家禮教思想的影響，其局限性日益凸顯。具體說來，一是由于傳統的村規民約未能形成規范性的正式文件，大多只以口頭形式呈現，也沒有及時進行增補和修訂其不適應現代社會生活發展要求的條款。二是其內容仍然保留著某些封建宗法綱常的陋習，有些偏遠鄉村人們有著根深蒂固的重男輕女、男尊女卑思想，如在處理家庭遺產時，大多傳男不傳女，剝奪了女兒的財產繼承權，侵犯了公民的合法權利。三是效力不夠。傳統村規民約對鄉村公共性事務的調解約束較少,僅注重調解家族內部的矛盾，考慮的往往是個別家庭、家族的利益，其效力范圍僅局限在家族內部。四是約束力不強。傳統村規民約主要靠村民自覺遵循，沒有相應的獎懲機制加以約束，致使村民內心難以真正認同和接受。

三、達州市鄉村治理的對策建議

（一）加強組織領導和輿論宣傳，落實經費保障

1.加強組織領導。鄉村治理是一項系統工程，要高度重視，切實將深化自治、法治、德治探索村（社區）多元共治推廣工作列入綜治工作（平安建設）、“七五”普法重要內容，結合各區、縣、市實際，突出問題導向，按照“工作項目化、項目清單化、清單責任化”的要求，將此項工作分解成具體項目，制定計劃書，排出時間表，從嚴從實從細抓落實。

2.加強輿論宣傳。要多形式深入宣傳深化自治、法治、德治探索城鄉社區多元共治建設的主要內容和重要意義，開設專版專欄，大力宣傳好做法、好典型、好經驗、好故事，營造良好的輿論氛圍，不斷擴大社會影響力，形成全社會共同關注、共同推進、成果共享的良好局面，建成一批居民滿意度高、社區認同感強、文化特色鮮明的品牌村（社區）。

3.落實經費保障。要將基層組織活動和公共服務運行經費、村（社區）干部基本報酬、村（社區）服務設施和信息化建設經費等納入財政預算。不斷拓寬籌資渠道，通過設立村（社區）基金會、鼓勵慈善捐贈等方式，引導社會力量重點投向養老、教育、文化、體育等村（社區）治理領域。創新資金使用機制，推進實施村（社區）公益創投項目，有序引導村民參與確定資金使用方向和服務項目，并加大資金使用和服務項目實施的監管力度。

（二）強化黨建主導作用，切實增強基層黨組織領導力

1.強化農村基層黨組織領導核心地位，優化干部隊伍結構。充分發揮基層黨組織領導核心作用，確立以黨組織為核心，政社互動共同參與的基層治理架構，將黨建融入發展、融入民生、融入群眾，把組織優勢轉化為發展優勢，以發展績效增進政治認同。在干部隊伍配備方面，突出政治過硬、德才兼備、注重實績的用人導向，堅持民主、公開、競爭、考核、擇優的選拔原則，采取“兩推一選”的方式選優配強村“兩委”班子特別是黨組織書記，推進村“兩委”班子成員交叉任職，通過法定程序使村黨支部書記擔任村民委員會主任、集體經濟組織和農民合作組織負責人，積極探索優秀村支書記跨村兼職、機關干部脫產任職等方式，推動村黨組織書記隊伍整體優化提升。加強黨組織對農村各類組織的領導。穩妥有序推進黨組織按產業、按區域聯建共建，以“強村帶弱村、富村帶窮村”推進聯合黨組織建設。

2.提升組織服務功能。健全落實農村黨員定期教育培訓制度，強化知識和技能培訓，實施“千名干部學歷提升計劃”，推動農村基層黨員干部素質提升長效化，提高村干部綜合素質和致富帶富能力。健全黨員崗位創先爭優長效機制，發揮黨員服務村民的先鋒模范作用，深入開展基層黨組織“三分類三升級”（將基層組織分為先進、一般和后進三類，按照“先進黨組織上水平、一般黨組織上臺階、后進黨組織換新貌”的目標實行分類升級）活動。積極開展爭先創優活動，堅持以優良黨風帶動民風家風社風，黨員先鋒模范帶頭作用發揮突出。

3.激發黨員干事活力。實施“雙培雙帶”工程，即“把黨員培養成致富帶頭人，把致富帶頭人中的先進分子培養成黨員，黨員帶領群眾共同發展，黨組織帶領致富帶頭人不斷進步”；開展“雙聯雙促”活動，推行“五評五比”。所謂“五評”指隨機提問“現場評”、意見征集“公開評”、組織生活“定時評”、年終述職“集中評”、限時整改“動態評”；“五比”指比戶容院貌看“美德”、比尊老愛幼看“孝道”、比致富興業看“能力”、比言談舉止看“修養”、比律己守法看“民風”。黨員先鋒指數管理和“三塊牌子”管黨治理基層方式，激發黨員發揮作用。全面實施黨員先鋒指數考評，強化黨員黨性修養。

4.加強黨風廉政建設。推動全面從嚴治黨向縱深發展、向基層延伸。加大對群眾反映強烈的突出問題的持續整治和督辦力度，推行村級小微權力清單制度，加強基層微權力腐敗懲處力度，規范運作流程，強化過程監督，健全配套制度，確保把村級小微權力關進制度“籠子”。

（三）夯實自治基礎作用，不斷提升基層治理內生動力

堅持自治為基，加強鄉村群眾性組織建設，推動鄉村治理重心下移，將資源、服務、管理下放到基層，充分發揮村民在基層治理中的主體作用，健全和創新村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制。

1.建立健全村民自治組織，提高村民自治意識。深入落實“四議兩公開一監督”工作法，推行黨支部標準工作法、楊幫武民心工作法。通過開辦鄉村書社、舉辦文化教育培訓等方式，提高村民的政治意識，拓寬其參與基層自治的渠道。建立健全村務公開制度，村委會每年定期進行村務公開，讓村民知曉村內事務；完善調解機制，暢通村民表達自身意愿的渠道，當村民之間發生矛盾糾紛時，邀請村里德高望重、威信較高的鄉賢在法律范圍內進行合理的調解；積極發揮村民公約作用，推進村民的自我決策、自我管理、自我服務、自我教育和自我監督，充分讓村民參與到民主管理，增強自身的自治意識。

2.深化村民自治實踐。嚴格落實村民會議和村民代表會議制度。抓好村（社區）協商示范點建設，充分發揮村規民約和村民自治章程的積極作用；完善村級民主監督機制，要在鄉村實行權利清單制度，凡涉及扶貧開發、土地征用過程中侵犯農民利益的腐敗作風予以嚴厲打擊；創新村民議事形式，建立村民議事會，規范議事決策程序，推行民主聽證會、民主懇談會、民主議事會等制度，落實村民知情權和決策權。探索在行政村以下的村莊、村民小組等設立理事會，細化和落地村兩委功能。

3.推進基層管理服務創新。推進以完善農村基層治理為重點的農村綜合改革，建設村級公共服務站，將公共服務的重心由縣鄉下移到村，打通服務群眾的“最后一公里”。探索構建村黨組織領導下的鄉村居民自治服務管理機制，及時調整優化合并村組、村改社區等，在村（社區）建立“互聯網＋服務”站點，逐步形成完善的鄉村便民服務體系。集中清理上級對鄉村的考核評比、創建達標、檢查督查等事項，減輕基層負擔。

（四）發揮法治核心作用，加強基層法治建設

樹立依法治村的法治理念，充分發揮法治的核心作用，不斷完善鄉村法律服務體系，依法維護村民合法權益，化解農村各種社會矛盾。

1.加大法治普及宣傳力度，推動村規民約法治化。深入開展“七五”普法工作，扎實推進“法律進鄉村（社區）”活動，持續開展形式多樣與鄉村群眾生產生活密切相關的法制宣傳教育，如利用政府門戶網站、電視臺、“壩壩電影”“村村響廣播”“普法宣傳車”“農民夜校”“院壩會”“宣傳扇”“小品快板”和社區公開欄開辟法治專欄等形式，向廣大黨員、群眾宣傳法律法規知識，增強廣大村民的法治意識和規則意識，營造良好法治環境。堅持學用結合、普治并舉，深入推進民主法治示范村創建活動，將鄉村各項工作納入法治化軌道。健全完善村規民約，從法律地位、正當程序、審查監督、法治意識方面推動村規民約法治化。

2.抓好示范村（社區）創建，強化鄉村法律公共服務。扎實開展依法治理示范村創建活動，積極爭創省級依法治理示范村（社區）、市級“十佳”依法治理示范村（社區）、“六無”平安村（社區），全面推進村（社區）基層民主法治建設。緊緊圍繞農村公共法律服務體系建設，落實“一村一法律顧問”制度，組建以律師、公證員參與的法律服務志愿團，從老黨員、老干部、退休教師等群體中選聘高素質人民調解員，積極化解矛盾糾紛。建立健全鄉村調解、仲裁、司法保障的糾紛調處機制。深入開展基層法治示范創建活動，健全農村“三留守”關愛體系，抓好向老年人、青少年、婦女、農民工、殘疾人等特殊群體提供公益法律服務，切實滿足基層群眾法律服務需求。

3.開展專項整治，創建平安村（社區）。應用信息化手段開展專項治理，實現公共安全視頻監控建設聯網應用全覆蓋。切實開展掃黑除惡專項斗爭，把打擊黑惡勢力違法犯罪與反腐敗、基層“拍蠅”結合起來，深挖徹查“關系網”“保護傘”，更加注重源頭治理、依法治理、綜合治理，嚴防涉黑涉惡人員進入鄉村（社區）兩委班子，破壞換屆選舉，嚴厲打擊涉黑涉惡違法犯罪，堅決鏟除黑惡勢力滋生土壤。強化網格化管理，深入實施“雪亮工程”，繼續深化平安村（社區）創建活動，構建人防、技防、物防深度融合的農村治安防控體系。力爭到2022年，鄉村振興先進縣（市、區）平安、法治建設有力，無影響重大的案（事）件發生，平安建設群眾滿意度高。

（五）深化德治引領作用，持續抓牢基層治理向心力

堅持德治為先，傳承弘揚鄉村優秀文明，發揮優秀傳統道德的育人功能和維護社會穩定功能，強化德治在鄉村治理中的引領作用。

1.以信立德，強化道德認同。積極創建誠信示范村（社區），倡導誠信社會風尚，以信立德。開展“誠信達州”“仁義達州”“法治達州”等道德實踐活動，提升全市思想道德素質。全市建立統一的社會信用征信系統，依法記錄自然人、法人和社會組織在各領域的信用信息，對列入各類“紅黑名單”的信用主體實施聯合獎懲。建立商議機制，定期對群眾中的矛盾糾紛進行討論評議，強化道德認同。

2.全面推進鄉風文明。廣泛開展“傳家風、立家規、樹新風”主題教育實踐活動，大力宣傳孝善文化，深入挖掘鄉村優秀傳統道德文化，完善村規民約、院壩公約，切實營造鄉風文明氛圍。培育村民的誠信觀念、規則意識，引導村民重義守信、尊老愛幼，養成良好的道德習慣。以鄉鎮、社區、村落的文化站、文化中心、文化大院等為主陣地，建設鄉村道德講堂，廣泛宣講社會主義核心價值觀和德孝主題文化，引導人們講道德、遵道德、守道德。

3.倡導以評樹德。以“最美”現象引領社會，廣泛開展“五好文明家庭”、好媳婦、好婆婆、最美家庭等形式多樣的道德典型評選活動，使“最美”成為全社會廣泛認同的價值取向。通過開展“文明銀行”“道德銀行”（道德超市）等活動來評選先進人物，樹立典型，發揮榜樣人物的先鋒引領作用。推動評選活動規范化、制度化、常態化，形成最美現象由“盆景”變“風景”、由“風景”變“風尚”的良好局面。通過大力開展文明家庭、文明單位、文明村鎮、文明社區等創建活動，踐行社會主義核心價值觀，提升群眾的文明意識和道德素養。

4.培育新鄉賢文化。在新聞媒體開設專題專欄，宣傳報道在外鄉賢反哺家鄉的先進事跡。把各類鄉賢請上道德講堂，讓廣大居民受到道德滋養。實施鄉賢回歸工程，鼓勵發展鄉賢組織，吸引支持在外專家學者、醫生教師、企業家、黨政干部、技能人才等回饋故里。

（六）構建多元共治格局，逐步形成基層治理新模式

1.搭建多元共治協商平臺，規范協商程序。各鄉村應完善民主協商組織，引導村民、外出村民、集體經濟組織、社會組織等利益相關方參與村（社區）居民議事會等基層協商組織，暢通群眾訴求表達渠道，搭建村（社區）居民網絡協商和監督平臺。明確村黨支部書記為村（社區）居民協商議事的召集人，負責組織受理和審查議事會議題；建立由村民代表、社會組織代表、村民委員會、流動人口代表等參與的民情懇談制度、村（社區）聽證制度，建立民主處理基層重大事務“八步工作法”（收集意見、提出議題；組織審查；議事會議決；居民會議〈代表會議〉通過；公示議決事項；居民委員會執行〈監督委員會監督〉；滿意度測評、公示并報告；立卷歸檔）；采取定期自評、群眾測評等方式提升村（社區）協商效果。

2.建立村（社區）自治組織機構體系。堅持在村（社區）黨組織領導下，強化村民委員會、村委監督委員會職能，大力引導村民議事會、紅白理事會、老年協會等自治組織有序參加村（社區）活動，積極調動村（社區）居民重點參與涉及村（社區）居民的就業、養老、托幼、助殘、扶困、鄰里糾紛、環境衛生、公共安全、文體娛樂等村（社區）公共事務的決策、執行和監管等事宜。

3.加強網格化管理，完善信息化服務體系。推進村（社區）網格化服務管理全覆蓋，建立健全網格員管理體系，完善政府向網格員購買服務制度，加強對網格員隊伍的培訓和考核，充分發揮網格員在人口管理和社情民意收集、矛盾糾紛排查化解中的安全監管作用，提升基層預測預警預防和應對處置能力。整合基層信息化網絡，釋放“互聯網+”基層社會治理服務新效能，探索運用新科技平臺引導基層群眾參與基層公共事務。建立城鄉及內網外網銜接聯通的信息指導平臺，有效整合“政務服務熱線”“咨詢服務熱線”“社區信息化平臺”等社區公共服務網絡，充分利用微信群、微博、QQ群及“掌上社區”等微平臺，將與基層社區治理具有合作關系的部門進行有機串聯，使在線治理社區事務濃縮到手機應用當中，進一步增強基層自治能力。