慶陽市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)存問題及建議
——基于735 份問卷統(tǒng)計分析

（甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730070）

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是打破傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟、促進農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營、提高土地利用率、提高農(nóng)民收入的有效途徑，也是實現(xiàn)中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、解決農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展問題的重要手段[1-2]。2017 年中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并提出構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營。適度規(guī)模經(jīng)營是大勢所趨，而土地流轉(zhuǎn)恰恰是適度規(guī)模經(jīng)營前期的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[3]。土地流轉(zhuǎn)作為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路，關(guān)于土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)有大量相關(guān)研究。馮旭芳等（2016）[4]對山西省岢嵐縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為的研究結(jié)果表明，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在因素主要與農(nóng)戶家庭特征和戶主自身特征有密切關(guān)系。張建和諸培新（2017）[5]基于江蘇省四個縣的農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況進行探討，認為村集體組織的農(nóng)地流轉(zhuǎn)有著更好的生產(chǎn)效率。鄢姣等（2018）[6]、陳杰和蘇群（2017）[7]、戚焦耳等（2015）[8]認為通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)在一定范圍內(nèi)形成適度規(guī)模經(jīng)營能夠有效提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率。城鄉(xiāng)工資水平差距[9]、農(nóng)地稟賦、土地流轉(zhuǎn)市場、農(nóng)地確權(quán)[10]、政府干預(yù)下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)[11]、勞動力流動[12]、農(nóng)戶家庭特征等都對農(nóng)地流轉(zhuǎn)有著不同層面不同程度的影響。相關(guān)研究對影響土地流轉(zhuǎn)的因素做了深入探究，本文在以上研究的基礎(chǔ)上，提出了將土地流轉(zhuǎn)給“鄉(xiāng)村能人”這一路徑。

一、研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來源

（一）研究區(qū)概況

甘肅省慶陽市位于甘肅省東部，轄慶城、環(huán)縣、華池、合水、正寧、寧縣、鎮(zhèn)原7 縣和西峰區(qū)，地處106°20'～108°45'E、35°15'～37°10'N 之間，土地總面積2.711 9×104 km2，地處黃土高原溝壑區(qū)，山、川、塬兼有，溝、峁、梁相間。雖地域遼闊，但土質(zhì)差，坡地多而平地少，土地細碎化嚴重，農(nóng)地利用效率不高，農(nóng)業(yè)資源匱乏。此外這里氣候干燥，降水稀少且時空分布不均，環(huán)縣、華池、鎮(zhèn)原、慶城等縣年平均降雨量僅400 毫米左右，畝均占有水資源是全省畝均占有量的18.3%，屬典型的旱作雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)區(qū)，雨多則農(nóng)業(yè)生產(chǎn)豐收，雨少則歉收，無雨則絕收，干旱缺水成為制約慶陽市農(nóng)業(yè)快速發(fā)展的最大瓶頸，慶陽市農(nóng)業(yè)尚未從根本上擺脫靠天吃飯的局面[13]，再者由于地理位置比較偏僻，交通不便，導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展欠發(fā)達，除部分勞動能力強的農(nóng)戶外出務(wù)工外，大部分農(nóng)民仍從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動，所以農(nóng)業(yè)收入仍是慶陽市農(nóng)民收入的主要來源[14]。完善和發(fā)展慶陽市農(nóng)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率，將有助于增加農(nóng)村居民收入、促進農(nóng)村社會發(fā)展。

近年來，慶陽市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策宣傳到位，土地流轉(zhuǎn)面積實現(xiàn)穩(wěn)步增長。截至2015 年底，慶陽市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達到133.69 萬畝，占耕地總面積的19.61%，涉及農(nóng)戶15.6 萬戶，占總農(nóng)戶的30.6%[15]。此外，慶陽市土地流轉(zhuǎn)主體不斷豐富，流轉(zhuǎn)形式也日益趨于多元化，由傳統(tǒng)的出租、轉(zhuǎn)包、互換為主的形式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲎狻⒒Q和股份合作等多種形式共存[16]。

（二）數(shù)據(jù)來源

調(diào)查主要采用非結(jié)構(gòu)化訪談法和問卷調(diào)查法，根據(jù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)典型性和流轉(zhuǎn)模式的代表性，采用分層隨機抽樣的方法，按照“區(qū)（縣）-鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）-村（組）-農(nóng)戶”確定調(diào)查范圍，再按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模分別在1 個市轄區(qū)西峰區(qū)和7 個市轄縣慶城縣、華池縣、寧縣、鎮(zhèn)原縣、合水縣、正寧縣、環(huán)縣中抽取17 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)35 個行政村進行實地走訪調(diào)研，并結(jié)合非結(jié)構(gòu)性訪談法對農(nóng)戶、村干部等進行深入訪談獲取基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

該研究的重點在于問卷設(shè)計的合理規(guī)范，因此在設(shè)計該問卷之前，多種途徑搜集調(diào)研所需相關(guān)資料，以求涉及到所研究問題的方方面面，突出科學(xué)性，并最終結(jié)合訪談法彌補問卷數(shù)據(jù)的不足之處。先期發(fā)放問卷60 份進行預(yù)調(diào)研，在預(yù)調(diào)研的基礎(chǔ)上對問卷內(nèi)容作以修正和補充，最終匯總共發(fā)放問卷760 份，回收問卷742 份，剔除無效問卷7 份，最終得到有效問卷735 份。

二、慶陽市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢，能夠促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)活動從而獲得非農(nóng)收入，提高土地利用效率，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，從而構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，助推農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。然而在與村干部的訪談中了解到，在慶陽市農(nóng)村仍然存在著部分阻礙農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的因素。

一是農(nóng)民受教育程度低，對于土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策理解不到位，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)進展緩慢。農(nóng)地作為鄉(xiāng)村最重要的資源，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民收入的重要來源[17]，而社會在發(fā)展，高效利用土地才是當務(wù)之急。由于居住在農(nóng)村的居民普遍是祖祖輩輩均在此居住，靠天吃飯、靠地過日子，在他們的認識中，土地是“命根子”，不可有絲毫的流轉(zhuǎn)。調(diào)研中了解到，農(nóng)民并不懂承包權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)，認為土地是其自有的，擔心流轉(zhuǎn)土地后自己的生活得不到保障，因此從思想上對土地流轉(zhuǎn)有了抵觸情緒。加之近年來各項強農(nóng)惠農(nóng)政策的落實，使農(nóng)民對土地有很大的依賴性，流轉(zhuǎn)土地的主觀意識不強，給土地流轉(zhuǎn)帶來較大的思想障礙，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進展緩慢[18]。甚至有部分村民理解錯土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策。農(nóng)地流轉(zhuǎn)必將引發(fā)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移以及新興經(jīng)營主體進駐，然而多數(shù)進城務(wù)工者選擇將自家農(nóng)地閑置在村子里，不往外流轉(zhuǎn)自己也不回去種，阻礙了農(nóng)地規(guī)模化種植，這些人對農(nóng)地流轉(zhuǎn)大多處于一種觀望狀態(tài)，以期在土地供不應(yīng)求時出手。

二是土地流轉(zhuǎn)市場不完備，流轉(zhuǎn)效率低下，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿低。實地走訪中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶的承包地塊比較分散，少則三四塊，多則十多塊，難以集中連片，導(dǎo)致機械化生產(chǎn)無法開展，不利于規(guī)模化生產(chǎn)和經(jīng)營，這一現(xiàn)實情況導(dǎo)致土地難以順利流轉(zhuǎn)出去。盡管相關(guān)土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)站對流轉(zhuǎn)信息做了公開，但整體的流轉(zhuǎn)效率低下。此外農(nóng)村年輕人大部分外出務(wù)工，家中留有老人兒童，勞動力不足、農(nóng)機具也無法在零散的土地上發(fā)揮作用，因此這樣的家庭大多滿足現(xiàn)狀，在零碎的土地上種植蔬菜等滿足自家日常食用的作物，不愿意將土地流出，也沒有精力流入土地。

三是土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。農(nóng)戶作為新農(nóng)村建設(shè)的微觀主體，經(jīng)濟學(xué)家波普金認為農(nóng)戶是一個權(quán)衡了長短期利益及風險因素后，為追求最大生產(chǎn)利益而做出合理決策的人，他們在對農(nóng)地進行利用時不但受其經(jīng)濟收益最大目標的影響，同時也強烈受到其自身經(jīng)濟條件、思想意識和個人文化程度、種植經(jīng)驗等方面因素的制約[19]，會根據(jù)自身家庭經(jīng)濟情況、勞動力及機械匹配情況、擁有土地等情況，以利潤最大化為目標，在擴大土地種植規(guī)模、放棄土地外出務(wù)工等經(jīng)濟活動之間做出最佳選擇[20]。因此當農(nóng)戶在意識到農(nóng)業(yè)活動并不能為其帶來充足的資本輸入或家庭勞動力、既有機械等資源無法與現(xiàn)有土地合理匹配時，便會考慮別的賺錢途徑。大部分居民會外出務(wù)工，將土地撂荒或是與別的村民商定口頭協(xié)議，約定土地的使用權(quán)和相對應(yīng)的報酬等。然而口頭商定并不具備相應(yīng)的法律效力，很容易產(chǎn)生矛盾糾紛。

四是農(nóng)民對于土地流出后接管的主體持有懷疑態(tài)度，部分村民認為接管主體與村干部串通一氣，主要是為了完成上級交代的任務(wù)，并不會為村民們的生活著想。更有村民煽動著同村居民一致抵抗“外來力量”，寧可讓土地荒廢也不愿意將土地流轉(zhuǎn)給“外來人”，盡管當?shù)卮迕穸嗍羌鏄I(yè)農(nóng)戶，鮮有農(nóng)戶具有經(jīng)營大規(guī)模土地的能力。

三、對策建議

慶陽市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)較為成熟，但流轉(zhuǎn)狀況存在區(qū)域分布不均衡，針對流轉(zhuǎn)不暢提出以下建議。

（一）政策相對傾斜，各級組織協(xié)調(diào)配合，鼓勵居民積極流轉(zhuǎn)土地

國家社會要積極幫助解決農(nóng)戶遇到的問題，加大對有需要幫助的農(nóng)戶提供資金和技術(shù)支持，在種糧補貼、農(nóng)機具補貼等項目特別傾斜，為有需要的農(nóng)戶加大保障力度，與此同時盡可能減少其他輸血式的資助。授人以魚不如授人以漁，在國家和政府的支持與幫扶下，鼓勵技術(shù)下鄉(xiāng)，鼓勵有一定生產(chǎn)經(jīng)驗的種田大戶、生產(chǎn)標兵互助幫扶，鼓勵農(nóng)民種植慶陽市當?shù)靥厣魑锖褪找媛矢叩慕?jīng)濟作物；積極推進農(nóng)業(yè)保險工作，為農(nóng)戶解決后顧之憂，為種植工作提供堅守保障，使農(nóng)戶得以放開手腳，物盡其用。

農(nóng)民是理性經(jīng)濟人，其經(jīng)濟行為的最終目的是滿足農(nóng)戶家庭成員的家庭生活和發(fā)展需要，根據(jù)自身家庭經(jīng)濟情況、勞動力及擁有土地等情況，以利潤最大化為目標，在擴大土地種植規(guī)模、放棄土地外出務(wù)工等經(jīng)濟活動之間做出最佳選擇[21]。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，農(nóng)戶生產(chǎn)決策（實質(zhì)上是土地利用行為）是根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料及農(nóng)產(chǎn)品市場價格變動所作出的，以農(nóng)戶自身可能獲取的經(jīng)濟收益為依據(jù)[22]。由于農(nóng)業(yè)自身具有弱質(zhì)性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭受到的自然風險較大，權(quán)衡利弊下農(nóng)民會選擇回報率高、周期短、風險小的工業(yè)或是服務(wù)業(yè)，同樣促進著農(nóng)村資金外流。資金作為影響經(jīng)濟增長的主要因素，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村資金大量外流直接影響到了農(nóng)村投資與資本積累，農(nóng)民的經(jīng)濟水平相對低下，一方面的投資增多必然導(dǎo)致另一方面的投資下降，限制了農(nóng)民對農(nóng)地的再投資，農(nóng)民種地的積極性進一步降低，農(nóng)地撂荒現(xiàn)象嚴重，從而使得農(nóng)地收益下降，農(nóng)民生活更加貧困。長此以往惡性循環(huán)，對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收極為不利[23]。因此鼓勵農(nóng)戶參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)能有效避免此種情形。

（二）提高農(nóng)村居民受教育程度，培育新型農(nóng)業(yè)主體

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要培育新型農(nóng)業(yè)主體做支撐，除了企業(yè)和其他經(jīng)營主體進駐，接受教育的農(nóng)民是新型農(nóng)業(yè)主體的最佳人選。農(nóng)地流轉(zhuǎn)在促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的過程中，使農(nóng)民獲得非農(nóng)收入的同時也使其思想觀念受到城市居民的影響，雖然貧困會抑制農(nóng)民在教育方面的投入，但是眼光放長遠便能夠認識到教育能夠改善貧困現(xiàn)狀，因而接受了這樣觀念的進城務(wù)工人員會將這種觀念帶回去，其他人受到這樣的影響對于主動接受教育的迫切感也會加強。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的規(guī)模化經(jīng)營同之前的小農(nóng)經(jīng)營必然有很大的不同，規(guī)模化種植更注重現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的引入和應(yīng)用，對于農(nóng)民的知識儲備有要求，可以促進農(nóng)民更好的運用理論知識在農(nóng)業(yè)種植工作中，合理高效的利用科學(xué)技術(shù)以促進農(nóng)地增收。

（三）加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)增收和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

對于流入方來說，將各個細碎的土地集中起來實現(xiàn)連片經(jīng)營和實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，需要用到大型生產(chǎn)設(shè)備，而大型生產(chǎn)設(shè)備進場出場對于道路、水、電等都是有要求的，因而完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是規(guī)模化經(jīng)營的先決條件。土地流轉(zhuǎn)具有農(nóng)地轉(zhuǎn)出和農(nóng)地轉(zhuǎn)入兩種模式，對于轉(zhuǎn)入方來說，他們通過轉(zhuǎn)入土地從而改善了之前農(nóng)地分散化、碎塊化經(jīng)營，實現(xiàn)了規(guī)模化經(jīng)營。在農(nóng)地規(guī)模化的經(jīng)營中一方面能夠充分利用勞動力、農(nóng)機具，達成“資源匹配效應(yīng)”的同時提高了土地的利用效率，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化增收、獲得了規(guī)模經(jīng)濟效益。

（四）鼓勵鄉(xiāng)村中堅力量流入土地，實現(xiàn)土地高效流轉(zhuǎn)

目前的土地流轉(zhuǎn)參與主體較為單一，宣傳方式也較為單一，主要有兩方介入，一方是政府牽頭在鼓勵宣傳流轉(zhuǎn)政策，另一方則是部分外出務(wù)工的農(nóng)戶。從政府方面來看，執(zhí)行者按照上級文件規(guī)定嚴格履行自己的義務(wù)，確保土地流轉(zhuǎn)有所成效。而長期來講，土地流轉(zhuǎn)更需要借助每一個人的正確認識，從而加快流轉(zhuǎn)效率，避免勞民傷財。政府與農(nóng)戶的溝通連接中，由于彼此認知、出發(fā)點等都是不匹配的，對信息的掌握也有偏差，費時費力，對于雙方的輸出與接受都是種負擔，因此需要一個中間力量的介入。

相較于留守在農(nóng)村的老年農(nóng)民，沒有進城務(wù)工的中年農(nóng)民具有頭腦靈活、行動能力快捷、接受新鮮事物能力強的特點，他們在鄉(xiāng)村的日常事務(wù)、農(nóng)耕方面起到了引領(lǐng)帶頭、挑大梁的作用，在農(nóng)地規(guī)模化的經(jīng)營中能夠提高土地利用效率，也能保障自身的經(jīng)營效益，可能會對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效率產(chǎn)生主要影響。要試圖挖掘培養(yǎng)貧困戶、村民中的能人和有威望的人，協(xié)調(diào)處理事情效果好，他們對于本村的土地利用情況也更了解，有益于土地流轉(zhuǎn)后的高效利用，創(chuàng)造流轉(zhuǎn)價值。

鄉(xiāng)村能人指在鄉(xiāng)村中具有一定能力，德才兼?zhèn)涞娜后w。鄉(xiāng)村能人推動的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合具有村民支持率高、決策效率高、動力充足的優(yōu)勢[24]。農(nóng)村能人能在精準扶貧工作中有效發(fā)揮帶頭作用，除了個人能力，更重要的是其道德感程度。道德感是能人在推動集體經(jīng)濟發(fā)展過程中的無私奉獻態(tài)度，體現(xiàn)了集體主義道德感，能有效遏制集體行動的困境，是決定能人實際帶動效能的決定因素[25]。深入挖掘鄉(xiāng)村能人在農(nóng)村事務(wù)中的影響力，或許是土地流轉(zhuǎn)進一步落實的關(guān)鍵影響因素。