失地農民的社會保障權益探討研究
——以貴州省黔西南州馬嶺鎮為例

（貴州大學 公共管理學院，貴州 貴陽 550025）

一、城市化背景下失地農民的社會問題

城市化是從中國傳統的農業社會轉向現代化城市的一個過程。當前，我國的城市化正在逐步朝著穩定和持續增長的趨勢發展者，大部分農民的土地被征用進行住房、廠區、道路等的建設，逐漸演變成人多地少的現狀，在這樣的環境下導致了一個新的特殊社會群體即失地農民的出現。這類社會群體一方面和傳統的農民不一樣，他們沒有了土地作為主要的生存保障；另一方面他們實際上又是屬于農民這一群體，由于他們和城市人不一樣沒有具體工作的崗位及社會保障福利，使他們不得不一步步成為了在城市邊緣生活的弱勢群體，依舊面臨著在失去土地后如何能夠確保有穩定生活保障和固定經濟來源問題。張等文和管文行（2014）[1]將失地農民定義為當前是農業戶口卻因各種原因失去土地，進一步解釋為這部分群體根本原因在于喪失土地失去生活保障權、就業權及土地使用權等權利的群體。根據國家統計局已有統計的數據預測，到了2030年，我國的實際失地農民總數將會超過1 億。因此，失地農民的出現也同樣伴隨著很多社會問題，目前失地農民最為突出的主要有三個問題，分別是在社會生活中各方面受到排斥、權益保障遇到困境和社會階層的分化愈發明顯。

（一）社會排斥問題

目前，失地農民實際上在城市中遭受到了生活中方方面面的社會排斥，如教育、文化、就業等方面，主要從三個角度進行分析。首先從政治角度看，在城市社區中大部分的職工權益是通過自己所住的社區居委會或所在單位的工會進行保障，而對于主要在城市務工的失地農民群體，沒有相關的組織或渠道來幫他們訴求利益和保障他們自身的權益。特別是在征他們的土地時，所確定下來的具體征地大小與最后的補償價格于他們而言都是被動接受，盡管有些農民不滿采取了一些手段如上訪、武力、犯法等方式拒絕征地，但最終還是被強制性征收，且這些舉動也在社會中增添了不穩定的因素。其次從文化角度看，失地農民在城市生活的過程中，難免會經歷一個適應的階段，在這個過程中對有些人來說很短暫，但對有一些人來說卻很漫長，從消費方式、生活方式再到生產方式都是需要一一改變的。于是出現失地農民的原有社會關系網絡發生了巨大改變的同時，社會資本也在發生著重構，具體表現為失地農民由于自身條件存在一些限制，經濟收入相對城市居民不高，居住環境大多集中在城市邊緣，其交往的對象因此也都是一同來城市打工的并且相對來說地緣關系較為接近的老鄉及具有血緣關系的親屬，與實際的城市居民接觸較少。最后從經濟角度看，由于失地農民本身除了會種地勉強維持生計外，其所受教育程度低導致其在就業上競爭力較差，大多都是保姆、服務員、建筑工地工人等。這些工作的基本條件較差、工資水平低和福利較為缺乏。因此失地農民很多都由于自身技能水平低和生活方式差異大導致他們融入過程相對困難，對他們而言如若基本就業問題解決不了，就會很大程度上引起他們自己主觀上的排斥融入城鎮現象。

（二）權益保障問題

目前征地的對象大多是政府，因而在征地時面臨著如征地規模、補償費用及具體用途等問題，而這些問題與失地農民們的心態及政策息息相關，同樣也引發了其他各式各樣的問題。有學者在研究失地農民時發現影響失地農民市民化程度最主要的因素在于對征地的滿意度，征地的滿意度越低其失地農民的市民化程度也越低。但陳浩和葛亞塞（2015）[2]認為從征地開始時農民的權益就在逐步流失，再加上農民失去土地后并沒有給予足夠的后續保障，從而導致權益的進一步流失，如社會保障權較征地之前弱化、爭取利益表達的渠道較少和很多由于土地征收后的收益也相對較低等方面。

（三）社會階層分化嚴重

從歷史角度看，中國作為一個農業大國，一直都是通過土地種植滿足自己國人對食物的需求，以小農經濟為主的傳統農業國家。費孝通（2015）[3]曾在他的著作《鄉土中國》中提出，實際上我們中國的社會是一個鄉土社會，而其中大部分的鄉村人口都是在依附著土地，土地對于他們來說有著不一樣的深刻蘊意。對于鄉下人來說，土地就是命根，而種地就是最主要的謀生方法。由此可知許多失地農民們在他們的土地被征收后，一般會出現兩部分的人群：一部分老、弱、病、殘的人會留守在當地，做一些能夠勉強維持生計的小生意；另一部分年輕且身體強壯的農民大多選擇進城務工。在土地征收前農民的收入來源主要是種地所帶來的農業收入，大家差距不是很大。但在土地被征收后，農民們則開始由于自身基本情況，如身體現狀、對就業技能學習等方方面面的天賦與所付出的努力不同出現農民之間嚴重的階層分化，馮曉平（2017）[4]指出原本的弱勢群體難以維持基本生計，優勢群體則開始有突出表現。對于單純只依靠農業獲取收入的農民們，原本生活開支在有土地時可以基本滿足，但在失去土地時，所有的開支都得重新從不同的渠道獲取，平時的份子錢以及孩子的教育費用都成為巨大的負擔，而雖現有征地的補償款但也要萬不得已時才會拿出來，因而出現窮人更窮，努力工作的人愈發富有的兩級分化場面。

二、馬嶺鎮失地農民現存問題

（一）失地農民政治參與度不高，基本文化水平低

根據調查發現，55%的失地農民大都處在小學文化及以下，30%處在初中文化水平，只有剩下的25%處于高中文化水平及以上，由此可見文化水平低是失地農民的基本特征。馬嶺鎮的失地農民們由于政府補貼大都搬到不同的社區里，社區中基本沒有像城鎮社區中設有的業主委員會，在經過與當地政府溝通發現，由于失地農民們不適應這種管理模式，導致參與度低，達不到召開的標準。另外，在征地時具體的補償標準當地的政府和企業并沒有與當地農民協商，而是在確定金額后制定相關制度后告知農民，這些也是農民的對政治參與的缺失。

（二）當地開展培訓技能少，就業面狹窄

馬嶺鎮當地提供的技能培訓總體較少，大都是關于駕駛培訓，少部分也開展廚師及保安保姆的相關培訓，通過設立標準在培訓合格后給相關補貼，但參與熱情較高，堅持下去最終得到補貼的比較少。與此同時當地政府也通過制定政策鼓勵外出工作的農民們回到家鄉創業，其中包含對失地農民的鼓勵，但實際創業效果一般。政府也同樣力不從心，沒有進行相關方面就業的宣傳和具體就業崗位的推薦。經調查發現，馬嶺鎮50%的失地農民基本以短期就業為主，在家待業的失地農民占總人數的20%左右。盡管政府征地的目的是為了加快城鎮化建設，但這一舉動未充分考慮年老失地農民的生計維持問題，僅考慮到年輕的失地農民進入當地企業工作推進當地經濟發展。

（三）政府補償方式單一，政府未充分發揮保障作用

失地農民在遇到保障問題時不僅需要市場的調控，政府的宏觀調控也很重要。然而對于政府的宏觀調控，政策目前是最主要的工具。征地補償這一制度并沒有根據每個家庭的實際情況采取不同的補償方式，基本都是以貨幣進行補償，因此在補償款中沒有充分考慮到在找到謀生工作時所需的相關技能培訓費用，并且在給予補償金過后沒有再進行對失地農民的基本情況進一步關注，許多失地農民提到補償方式太過單一而且沒有充分考慮到當地的經濟發展水平。由此可見，政府未充分發揮保障作用主要體現在三方面。首先政府沒有充分關注失地農民群體這一特殊群體，忽視對失地農民們的政治參與的提高以及公共服務的提升；其次政府一方面對很多相關政策的宣傳力度還遠遠不夠，很多失地農民只知道有關補償款的政策，其他方面如就業方面的政策普及度較低，從而出現未就業人口占總人口過半等問題；再次是相關社會保障體系的不完善讓許多失地農民在失去了維持生計的土地后，生活水平急速下降[5]。

三、目前對失地農民的社會保障體系建構

對于失地農民這一部分群體的社會保障體系與普通農民和城鎮居民的社會保障都截然不同，因此這部分特殊群體的保障體系構建只能在結合城鎮居民社會保障體系下，從醫療保障、養老保障、就業保障以及法律保障的角度建構一個能夠滿足農民基本需求的社會保障體系[6]。

（一）對失地農民建立醫療保障

由于失地農民自身的收入不高，高昂的醫藥費用使他們在面對重大疾病時無計可施。盡管截止至目前醫療技術相對于之前來說已經有了非常大的進步，很多疾病已經能得到有效的治療，但與此同時也意味著醫藥費也在不斷增加，很多經濟條件較差的失地農民們由于難以支付高額的醫藥費用不得不停止治療回家休養，甚至一些患有比較嚴重疾病的農民只能回家等死，特別對于沒有土地維持基本生計的農民因病返貧已經占據了大部分。因此對失地農民來說醫療保障的重要性不言而喻，應該將這部分群體納入醫保，保險金不強制性收取，主要由他們自愿支付一部分為主，另一部分則由政府、征地主體和村集體負責聯合繳納[7]。

（二）對失地農民建立養老保障

每個人的一生都會面對生老病死，因此養老保障的建立也是不可或缺的一部分。對失地農民建立養老保障不僅一方面解決了很多老年人在失去土地后對養老問題存在的擔憂，另一方面也有效解決了子女給父母養老的部分經濟上的負擔，特別是對于很多年輕的失地農民本身的基本素質較低，失業風險較大，既要贍養老人又要承擔子女教育費用的這部分群體。失地農民的養老保障應當建立一套體系標準，根據具體的標準劃定好具體對象，即對于還沒有就業的失地農民這部分群體應該建立一種和現在城鎮模式不一樣的養老保險，而對于已經有工作的失地農民們則盡可能把他們納入到城鎮養老保險中。在建立時按照年齡的不同建立的標準也應不同，并制定“低收費，低標準享受”的準則，即通過降低收費，將養老金的基本待遇標準降低，進一步將覆蓋面擴大。每個地區可根據不同的經濟發展水平做一定的調整。對已經達到投保規定最高年齡以上的群體，由政府下發給他們一定的生活補貼，保障其基本生活需求[8]。

（三）對失地農民建立基本就業保障

失地農民由于在就業中處于弱勢地位，其原本的種地技能在城市中基本無用，只能夠通過學習新的技能，拓寬他們的就業渠道。首先，高效轉變失地農民目前就業觀念，采取城鄉統籌兼顧思想。對于失地農民們來說找一份穩定的工作能夠養家糊口穩定生活就已經滿足，但如果所有的失地農民都在當地通過企業安排失地農民工作的方式，會導致本就經濟狀況一般甚至不太好的當地企業更加糟糕，不足以支付所有員工工資導致大量員工下崗從而出現難以繼續安置失地農民。所以為避免這樣的情況出現，要采取擴大視野的方式，將城鄉統籌在一起安排就業，集所有可使用的城鎮力量共同解決失地農民就業問題，并在政府的引領下制定職業技能培訓機制，從而將失地農民維持生計的技能有效增強[9]。其次，政府應進行長期的宏觀調控，采取間接的手段對失地農民就業進行幫扶。通過完善勞動力市場功能，在快速發展第三產業的基礎上，以便能提供不同種類的就業崗位促進大部分的失地農民能夠得到就業，從而進一步將當地經濟的發展加快[10]。

（四）對失地農民建立基本法律保障

在法律面前人人平等，尤其是對于失地農民這一弱勢群體來說平等對待他們是相當重要的。目前針對農民的基本權益保障包含在法律制定和具體運用上的平等，特別是失地農民本來就經濟能力較為低下，社會地位不高，在面對征地及其他社會活動時，由于缺少一定的法律相關知識及維權意識，在他們的權益受到侵犯時很難想到運用法律手段解決問題。由此可見，提供多渠道的法律援助，確保失地農民在征地過程和所擁有的土地權利得到確切的法律保護。

四、解決失地農民保障的可行路徑

（一）使失地農民能夠獲得相應的利益表達和政治參與的權利

失地農民由于自身的部分政治權利缺失導致沒有采取正規的方式表達自己的利益表達權和政治參與權，使上訪、鬧事和利用網絡輿論揭示不公平現象頻頻出現。政府應提供一個平臺讓征地活動能夠成為失地農民和開發商彼此相互協商的事件，而不是由于失地農民的基本文化素質低，將他們排除在外，沒有充分站在他們的立場思考他們究竟需要怎樣的補償方式。倘若讓失地農民能夠真正參與到征地制度的政策制定過程中，他們的需求可以合理合法地得到表達，共同確定土地補償標準，在充分保證失地農民的實際利益得到維護的情況下，可能就不會出現很多讓政府認為“不合作”和“鉆空子”的行為了[11]。

（二）讓失地農民能夠獲得平等就業機會

失地農民由于自身的再就業能力不高，為了能進一步增強其維持基本生活的能力，政府應該采取更進一步的措施。首先，應利用網絡將失地農民的個人檔案建立起來，以便幫助他們快速找到相匹配的工作，讓需要招聘的公司能夠更快聯系到他們。其次，政府應聯系一些經驗豐富、口碑較好的社會培訓機構，請專門的培訓老師有針對性地開展就業課程，幫助失地農民就業，讓他們能夠通過學習技術養活自己及家人。再次，政府應著重關注失地農民的實際需求，生活方面的點滴以及具體就業問題，讓失地農民能夠尋找到自己實際的價值和感興趣的方向后，選擇一個真正適合他們的崗位。最后，政府應鼓勵多渠道的就業，重視再創業的培訓，進一步鼓勵失地農民創業。不僅在稅收上給予相關的幫助，還在前期的創業資金籌集上聯系銀行提供小額貸款，從而保障失地農民能夠獲得平等就業的機會。

（三）進一步完善失地農民的社會保障體系

現如今國家通過建立社會保障、法律保障、就業保障、醫療保障等多方面的保障成員的基本生活需求。完善的社會保障體系能夠進一步促進社會公平，使人們可以獲得自由選擇一個自己想要的生活。失地農民在失去土地后也相當于進一步失去了土地的保障功能，并且大都在從農村搬入城市的過程中，社區的社會保障也大都基本隨之消失，盡管在一些發達地區會出現將部分失地農民納入農村合作醫療保險，但其他的失業保險、醫療保險等還未包含在內。因此，完善失地農民的基本社會保障一方面可以保證這部分群體擁有社會保障權利的機會，另一方面可以使基本社會生活得到應有的保障。在政策制定過程中應通過實地調查多方面考慮失地農民的實際情況，再因地制宜地制定出既能夠解決失地農民的問題又能保障其基本權利的社會保障制度。另外積極鼓勵在城市居住的個體經營者、經商的失地農民能夠按照城鎮的相關規定繳納社會保障金，加入城市社會保障。