信用治理視角下社會信用體系建設路徑研究

王輝 遲皓冰 張睿 陳俊侃

摘 要： 社會信用體系是市場經濟體制和社會治理體制的重要組成部分。本文從信用治理的角度入手，深入分析青島市社會信用體系建設取得的成效及制約因素，借鑒深圳、廈門等地先進經驗，提出構建包含制度法規體系、數據共享體系、信用監管體系、信用服務體系、共建共享體系在內的“信用青島”新體系，并建議完善信用建設制度規范、加強信用治理數據支撐、緩解中小企業融資難題、構建信用新型監管機制和打造開放特色信用名片。

關鍵詞： 信用治理 社會信用體系 青島市

信用是社會基本經濟關系和公民基本道德規范的基礎，兼具經濟屬性和社會屬性，在深化“放管服”改革、優化營商環境、提升城市治理能力方面發揮著重要作用。黨的十九屆四中全會將“完善誠信建設長效機制，健全覆蓋全社會的征信體系，加強失信懲戒”作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。2019年，青島市成功獲評國家社會信用體系建設示范城市，并完成了1.0版建設。在新的起點上推進“信用青島”建設再上新臺階、構建新體系，更好發揮信用治理在提升治理能力現代化方面的重要作用，是實現“信用青島”邁向2.0版的必然選擇。

一、信用治理的內涵

國務院《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》（簡稱《規劃綱要》）明確了社會信用體系是市場經濟體制和社會治理體制的重要組成部分。社會信用體系依據法律、法規、標準和契約，以現代信息技術為支撐，建立覆蓋全部自然人、法人和社會組織的公共信用信息歸集共享系統，搭建了以信息數據為支撐的現代治理框架體系，通過企業信用評級和評價、行業信用監管，以及聯合獎懲機制等有效手段，在提升全社會誠信意識和信用水平的同時，為提升城市治理能力和形成現代化治理體系提供了重要途徑。

習近平總書記在浙江調研時指出，“推進國家治理體系和治理能力現代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現代化”。制度化信任機制是城市治理的根本。運用大數據、區塊鏈等前沿科技處理當前復雜、多元的社會信任關系，有效規避人格化信任缺失危機，推動城市管理手段、管理模式、管理理念的創新，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路。

目前，全國公共信用信息數據已突破500億條，并且總量還在急速增加。青島市公共信用信息平臺已歸集信用數據接近6億條，對龐大的公共信用數據進行分析和應用，將在經濟社會發展和城市治理中發揮重要作用。一是可以推動社會治理主體多元化。社會信用體系建設涉及政務、商務、社會以及道德和法律等多個層面，它的建設既需要各級黨委的領導、政府的頂層設計，也需要全社會成員的共同參與和市場化運作。二是可以促進社會治理方式的創新。在當前大數據發展的背景下，以信用信息數據作為對社會主體進行管理的基礎，讓信用與自然人、企業和社會組織的各項經濟、社會活動直接掛鉤，能夠形成新的社會治理方式，促進社會治理模式的創新。三是有利于社會治理機制創新。通過建立守信聯合獎勵和失信聯合懲戒的機制，能夠有效解決經濟、社會領域中的誠信缺失問題。信用聯合獎懲機制是市場經濟發展成為成熟的信用經濟的基礎制度，可以以市場為基礎、以信用為媒介來優化資源配置，實現社會治理模式的重大創新。

二、“信用青島”1.0版建設成效

（一）建設成效

國務院《規劃綱要》實施以來，青島市信用體系建設圍繞政務、商務、社會和司法等四大領域，在夯實信用基礎、推動信用應用和加強失信治理等方面取得了積極成效。

1.以制度建設和信息歸集為統領，夯實信用體系建設基礎。一是市、區兩級政府和相關部門共出臺各項信用制度文件300余項，完成所有黨政群機關、市場主體和社會組織統一社會信用代碼轉換。二是編制完成公共信用信息“三清單”（數據清單、行為清單和應用清單），制定了信用聯合獎懲“兩清單”（行為清單和措施清單），轉發或出臺聯合獎懲備忘錄57項。三是建設市級公共信用信息共享平臺，歸集所有市級、區級機關和主要公共事業單位共6157項公共信用信息5.9億條，包含了680.7萬自然人征信信息和56.07萬企業法人信息，并與省平臺、國家平臺實現了信息共享。

2.以提升城市信用環境為目標，推動信用監管廣泛應用。一是堅持政務誠信示范引領，48個市直部門全部簽訂政務服務信用承諾;強化政府機構和公務員的信用約束，建設政務誠信監測系統，在文明單位評選，以及公務員考核、評先評優、選拔任用等應用場景全面實施信用核查。二是積極構建以信用為基礎的新型監管機制，引導市場主體100%簽署信用承諾，在生產、流通、稅務、價格、工程建設、招標投標、交通運輸、中介服務、會展廣告等重點領域廣泛建立信用監管體系;在全部6157項行政審批事項中全面引入信用監管，在項目審批、招投標等環節查詢應用信用信息超過30萬次，并實現聯合獎懲對象自動觸發，獎懲措施精準匹配。

3.以失信問題專項治理為抓手，持續優化城市信用環境。一是針對人民群眾普遍關注的誠信缺失問題，聚焦互聯網虛假信息、生態環保、非法醫療等20個領域開展專項治理，有力提升了城市信用環境。二是發起誠信政府建設攻堅戰，開展失信政府機構失信問題專項治理，推動180多家判決不執行政府機構（含村居）履約，化解政府與企業糾紛80多項，推動解決了一大批長期拖延的歷史遺留問題，提升了政府公信力，進一步優化了營商環境。

（二）制約因素

一是信用信息歸集標準不統一，數據共享公示有待改善。部分垂直管理單位的信用數據共享交換依然存在很大阻力，省內各城市間數據共享力度不夠，標準不夠統一。信用信息資源缺乏有效開發利用，已成為社會信用體系建設的重大阻礙。二是信用服務業發展緩慢，市場規模與經濟體量不匹配。目前，我市僅有6家信用服務機構在人民銀行完成備案，包括2家企業征信機構和4家信用評級機構，征信業務年收入不足1000萬元，產業集聚效應不強。金融機構信貸決策、風險監測等方面的服務和支持作用明顯不足。三是信用支撐重大戰略力度不夠。山東自貿區青島片區、上合組織地方經貿合作示范區等國家戰略示范區，為青島打造以開放為特色的現代經濟體系提供了重大發展機遇。信用是市場經濟的基石，互信互利、合作共贏是國際經貿合作的基礎。如何有效發揮信用作用，創新信用監管方式，服務和支撐國家開放戰略，還需進一步探討。

三、深圳、廈門等地信用建設經驗借鑒

深圳是青島“學趕”的目標城市。作為中國特色社會主義先行示范區，深圳市場經濟發展程度高，信用服務市場規模較大;廈門信用體系建設起步較早，基礎扎實，城市信用監測排名一直位居省會、副省級以上城市前列;蘇州目前已形成較為完善的政府與市場雙輪驅動發展機制等等。這些先進地區的發展經驗都為構建“信用青島”新體系提供了重要借鑒，主要表現在以下幾個方面：

一是信用基礎扎實。廈門市2004年就啟動企業信用建設，已建立跨地區、跨層級的信用共享、數據同步、業務協同的全市統一的社會信用信息共享平臺，是國家公共信用信息數據地方落地唯一試點城市，最早啟動信用立法和頒布地方《社會信用條例》的副省級城市。二是信用應用廣泛。蘇州市推廣“桂花分”城市信用名片，通過個人信用評價廣泛開展面向公眾的信用服務應用;建立基于公共機構和市場服務機構信用數據的互聯網金融預警分析平臺和企業信用評價“超市”，促進信用評價產品推廣應用。杭州市將“錢江分”廣泛應用于信用惠民的多個場景，目前主動授權開通人數201萬人，累計查詢使用次數1665萬人次，應用場景涵蓋了校園健身、圖書借閱、醫療衛生等十多個領域。三是信用監管有力。深圳市建立以信用為核心的公共信用綜合評價體系，為市場主體描繪精確的“信用畫像”，實現企業全生命周期、全流程監管和全過程聯合獎懲。深圳市目前擁有市場主體500多萬家，2019年信用報告下載使用量超過10萬份，金融監管機構、銀行、信用服務機構等共24家機構調用信用平臺接口10萬多次，開展失信企業核查30余萬次，近兩千家企業因違法違規受到聯合懲戒。蘇州市建立大數據信用監管平臺，匯聚蘇州市72萬家企業數據資源，為經濟運行監測、行業分類監管等提供定制化、專業化的綜合服務。四是信用治理有效。上海市針對群租現象預警困難等基層社會治理問題，通過整合水、電、燃氣和通訊等方面的公共信用數據，建立群租大數據監測預警模型，通過對10個街道18個社區26000多住戶進行監測分析，發現疑似群租2000多戶，核實率超過80%，探索出一條數字治理的新路徑。

四、“信用青島”新體系的構建

（一）制度法規體系

建立以規劃為引領，規章、標準規范等為支撐，覆蓋政務、商務、社會、司法四大領域，包括統一社會代碼、信息歸集共享、主體權益保護、聯合獎懲、信用監管等的制度法規體系。建立以政務領域信用信息公開、商務領域行業規范管理、社會領域重點人群評價、司法領域依法執行判決為重點內容的制度法規，并不斷完善相關法規制度，實現與國家、省社會信用立法相銜接、與政策制度相吻合。

（二）數據共享體系

將區塊鏈、云計算等現代信息技術應用于信用信息基礎設施建設，建立技術一流、標準統一、全域覆蓋、質量優質的信用數據歸集共享體系，實現供水、供電、供氣、供暖、通訊等公用事業數據歸集，和行業協會商會、信用服務機構、金融機構、大數據企業市場信用信息的采集共享，形成政府與市場雙輪驅動的信用數據要素市場化運行機制。建設集數據標準管理、安全管理、多源數據比對、共享查詢于一體的信用信息平臺，突出強調信用主體權益保護，構建數據安全新生態。破除社會治理的數據共享屏障。堅持以數據應用為導向，遵循標準化、合法化原則，有序共享公開公共信用數據，創新數據應用場景，豐富產品和服務，通過信用信息的有效流通和合理利用實現社會信用治理，形成以數據為載體的信用資產流通共享體系。

（三）信用監管體系

圍繞事前信用承諾、事中分類監管、事后聯合懲戒和信用修復自新四個環節，構建起全流程、全周期的“3+1”新型信用監管體系。在行政審批、生態環保、全域旅游、食品藥品、交通運輸、安全生產、養老服務、醫療衛生等行業領域，全面應用新型信用監管體系，以社會信用體系建設感知經濟社會發展態勢、優化監管方式，提升監管效能，為實現治理主體多元化、治理方式多樣化注入最直接、最有效的動力。以公共信用綜合評價、重點關注名單認定、企業信用自新等方式，以信用為核心實現差異化監管，為企業發展賦能助力。

（四）信用服務體系

構建市場化信用管理與公益性信用服務相結合的信用服務體系。促進信用數據要素市場化應用，推動以信用數據驅動的信用資產交易和信用大數據產業發展。依托信息采集、處理、管理、分析等大數據技術手段，形成社會各個行業動態的多維度信用數據，實現決策管理、商業智能、智能預警、風險防控等市場應用，形成信用擔保、信用管理、信用咨詢、信用修復培訓以及評級評價等產品和服務，搭建“產品+服務”的信用綜合服務平臺，打造集產品、應用、服務、交易為一體的信用經濟生態圈。設立公共信用服務“窗口”，為社會提供公益性的信用查詢、異議處理、信用修復等公共信用服務。

（五）共建共享體系

構建以信用為核心的社會治理新秩序，圍繞共同價值、共同規范、共同利益、共同發展、共擔責任原則，推動形成穩定、公平、透明、可預期的營商環境，讓信用建設與經濟發展產生共振、實現共贏。建立與應用場景相適應的不同維度個人信用評價機制，形成精準、多元、好用的個人評價結果。突破個人征信業務瓶頸，建立社會化與市場化相結合的信用激勵方式，探索應用“個人誠信碼”。在與公眾生產生活息息相關的行政審批、融資貸款、交通出行、醫療、教育、旅游等更廣領域推行“信易+”應用，形成守信激勵、失信懲戒的共同理念，營造全社會“知信、用信、守信”的良好氛圍。

五、青島市社會信用體系建設路徑及建議 ]

（一）加強規劃引領，完善信用建設制度規范

一是高標準編制“青島市十四五社會信用體系建設”專項規劃，提前謀劃未來五年信用建設總體思路。二是根據《山東省社會信用條例》，及時做好貫徹落實工作，進一步規范社會信用體系建設工作機構職責分工，明確議事協調機構成員單位。三是突出誠信政府攻堅在推進信用體系建設中的重要作用，加大考核權重，構建政務誠信法治環境，促進形成政府依法行政、誠信履約的良好營商環境，編制發布年度社會信用體系建設藍皮書。四是建立健全信用標準制度規范，以信用法規建設推動信用體系建設創新發展。

（二）明確平臺定位，加強信用治理數據支撐

一是推動市信用平臺二期開發，提高信用數據采集標準，優化聯合獎懲智能化系統，開辟市場信用信息向市信用平臺的匯集途徑，暢通企業自主申報通道，建立申報核實機制。二是擴展公共信用信息目錄范圍，增加納稅、公積金、社保、公用事業繳費等增信信息，在保證數據安全和保護主體權益的前提下，探索建立與保險金融、征信服務機構數據雙向共享機制。三是開展基于公共信用信息和市場信用信息的大數據挖掘分析和信用評估評價，拓展在政府監管、社會治理等方面的應用場景，發揮信用大數據的監測預警作用，強化數據支撐功能。

（三）強化信用激勵，緩解中小企業融資難題

一是積極發揮“信易貸”在緩解中小企業融資難中的作用。聚集需求方（企業）、供給方（金融機構）、服務方（政府部門）和第三方（信用服務機構），建立完整交易循環鏈條，構建四方協作的信用融資服務市場化機制。二是支持各類金融機構積極開發信用類產品，充分發揮信用服務機構作用，通過公共、市場信用信息融合共享，創新信用融資服務模式。運用區塊鏈、大數據、云計算等信息技術手段，促進產融結合，為信用良好的民營企業、小微企業提供信用融資、租賃便利等服務。

（四）制定扶持政策，推進信用服務業創新發展

一是研究設立支持信用服務業發展的專項資金，支持建立信用大數據創新產業園（基地），加強信用信息數據開發應用。推動公共信用評價和市場信用評級協同發展，推動更多持牌征信評級機構落戶青島金家嶺金融集聚區。二是釋放政府用信需求，創新信用產品和服務，推動各用信單位引入信用服務機構，開展信用信息歸集共享、公共信用評價、信用分級分類監管、信用風險預警、信用修復培訓，形成產業發展新動能。三是支持有市場公信力的信用服務機構獲得企業征信、信用評價資質，不斷提升企業能級，培育更具影響力的行業龍頭企業。四是開展信用服務行業統計，編制信用服務機構產品、服務名錄，加大信用服務行業、機構和產品的推介力度。五是健全以信用數據為要素的信用資產交易等新業態、新模式的包容審慎監管制度，推進信用大數據產業創新發展。

（五）優化監管方式，構建信用新型監管機制

一是全面推廣行政審批事項告知承諾制，簡化審批流程，降低制度性交易成本。二是依托市信用平臺，探索開展市場主體公共信用綜合評價，根據信用等級高低采取差異化的監管措施，提升政府監管效能。三是完善各領域聯合懲戒對象名單管理制度，規范名單認定標準、認定程序、發布途徑、告知程序和移除機制，完善事后環節信用監管。四是建設企業信用信息自愿注冊填報系統，鼓勵市場主體自愿注冊填報信息并做出真實性公開承諾，實施企業自主增信措施。五是持續開展哄抬醫療物資價格、涉金融、電子商務、交通運輸、拖欠農民工工資、法院判決不執行等重點領域失信問題專項治理。

（六）加強信用合作，打造開放特色信用名片

一是構建膠東城市圈信用體系建設共建共享機制，探索依托信用促進會和行業協會建立“膠東信用聯盟”，堅持聯動、互惠、共贏的原則，建立完善跨區域協調機制，形成政府部門協同聯動、行業組織自律管理、信用服務機構積極參與、信息主體廣泛監督的區域共治新格局。二是支持青島西海岸新區設立信用創新試驗區，探索建立適應自貿區發展、與負面清單管理方式相適應的差別化“精準監管”信用管理體系，打造以開放為特色的青島信用建設名片。