“十四五”推進(jìn)綠色發(fā)展的挑戰(zhàn)、機(jī)遇與路徑

田智宇

摘 要： 我國綠色發(fā)展整體處在起步階段，與人民美好生活需要和高質(zhì)量發(fā)展要求存在較大差距。“十四五”是我國建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的關(guān)鍵時期，要從根本上破解資源環(huán)境、能源安全、氣候變化等諸多挑戰(zhàn)，必須拓展綠色發(fā)展融入高質(zhì)量發(fā)展的創(chuàng)新路徑。建議從創(chuàng)造新供給、孕育新技術(shù)、催生新業(yè)態(tài)、滿足新需求等方面出發(fā)，推動綠色發(fā)展與消費、產(chǎn)業(yè)、能源、區(qū)域城鄉(xiāng)、資源再生循環(huán)利用等體系相互融合，為新時代高質(zhì)量發(fā)展奠定堅實綠色基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞： “十四五”綠色發(fā)展 資源環(huán)境 能源安全 氣候變化

綠色發(fā)展是構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的必然要求，是破解資源環(huán)境約束矛盾的根本出路。近年來，我國綠色發(fā)展取得顯著進(jìn)展，但與人民美好生活需要和高質(zhì)量發(fā)展要求仍存在較大差距。“十四五”是我國邁向現(xiàn)代化目標(biāo)的起步時期，也是加快生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展的攻堅階段。以綠色共識引領(lǐng)發(fā)展轉(zhuǎn)型，拓展綠色融入高質(zhì)量發(fā)展的創(chuàng)新路徑，不僅對建設(shè)“美麗中國”具有關(guān)鍵支撐作用，對培育綠色增長新動能、構(gòu)筑綠色競爭新優(yōu)勢也具有重要意義。

一、我國綠色發(fā)展的現(xiàn)狀與進(jìn)展

“十一五”以來，我國把節(jié)能減排作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重要約束性指標(biāo)，推動發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變。“十三五”時期，我國進(jìn)一步提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，在能源轉(zhuǎn)型、環(huán)境治理等方面采取了一系列重大舉措，政策力度前所未有，綠色發(fā)展進(jìn)程明顯加快。

（一）能源綠色轉(zhuǎn)型不斷加快

我國把深化能源革命作為綠色發(fā)展重要抓手，經(jīng)濟(jì)增長對能源資源依賴程度不斷降低。2015—2019年，我國單位GDP能耗累計下降13.2%，相當(dāng)于減少一次能源消費6.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占同時期全世界節(jié)能量的一半左右。重點行業(yè)節(jié)能技術(shù)裝備水平顯著進(jìn)步，一些企業(yè)達(dá)到世界領(lǐng)先。2017年與2012年相比，電力、鋼鐵、建材等六大高耗能行業(yè)單位增加值能耗累計降低23.2%。天然氣、核電、可再生能源加快發(fā)展，成為滿足能源供需增長的主要來源。超低能耗建筑、高速鐵路、電動汽車等加快普及，清潔能源和節(jié)能技術(shù)產(chǎn)品出口大幅增加，我國已成為引領(lǐng)全球能源變革的重要力量。

（二）生態(tài)環(huán)境質(zhì)量顯著改善

我國把改善環(huán)境質(zhì)量作為最重要的民生工程，著力打贏補齊環(huán)保短板攻堅戰(zhàn)。2015—2018年，全國二氧化硫和氮氧化物排放量分別下降56%和35%。藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)取得積極進(jìn)展，城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善。目前，全國337個地級及以上城市中，空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的城市占46.6%，比2015年提高約25個百分點。污水、垃圾處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資實現(xiàn)跨越式增長，火電等行業(yè)超低排放改造比例超過80%。水、土壤等污染防治持續(xù)推進(jìn)，生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重退化勢頭得到初步遏制。

（三）綠色產(chǎn)業(yè)體系持續(xù)壯大

我國節(jié)能環(huán)保、清潔能源、清潔生產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，成為綠色增長新動能的重要源泉。據(jù)不完全統(tǒng)計，2018年我國節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值約7萬億元，“十三五”以來年均增速達(dá)15%左右。2018年可再生能源占一次能源比重達(dá)14.3%，行業(yè)從業(yè)人員達(dá)410萬人。綠色產(chǎn)業(yè)技術(shù)裝備水平顯著提升，自主創(chuàng)新能力不斷增強，水電、核電、新能源、電動汽車等成為具有國際競爭力的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。合同能源管理、能源互聯(lián)網(wǎng)、智能電網(wǎng)等新興業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，綠色產(chǎn)業(yè)與信息化、智能化融合發(fā)展不斷加快。

（四）綠色政策體系不斷完善

我國把構(gòu)建現(xiàn)代綠色治理體系作為長期目標(biāo)，不斷完善適合國情和發(fā)展階段的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、市場機(jī)制和政策體系。嚴(yán)格落實修訂后的《節(jié)約能源法》、《環(huán)境保護(hù)法》等，健全節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)體系，推動綠色發(fā)展納入法治化軌道。制定分解節(jié)能減排約束性目標(biāo)任務(wù)，強化責(zé)任落實和考核督查，推動各級政府切實踐行綠色發(fā)展。安排節(jié)能減排財政補助資金，完善環(huán)保電價、差別電價、排污收費等經(jīng)濟(jì)政策，開展用能權(quán)、碳排放權(quán)交易試點，完善綠色發(fā)展長效市場體系。

二、“十四五”面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇

“十四五”是我國由全面小康邁向現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵階段，在國際不確定因素增多、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大情況下，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)增長與綠色轉(zhuǎn)型面臨諸多挑戰(zhàn)。但同時，作為全球最大的能源生產(chǎn)消費國，我國處在綠色技術(shù)變革前沿，面臨綠色跨越發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇。

（一）經(jīng)濟(jì)增長對資源環(huán)境要素投入依賴過高

我國經(jīng)濟(jì)增長過度依賴高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)，資源消耗總量大，整體利用效率水平不高。2016年我國創(chuàng)造單位GDP產(chǎn)出的能源投入是世界平均水平的1.4倍，是發(fā)達(dá)國家平均水平的2.1倍，甚至高于許多發(fā)展中國家水平。許多資源型地區(qū)片面追求穩(wěn)增長，人為刺激重化產(chǎn)業(yè)不合理擴(kuò)張，固化了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭曲。在全球綠色轉(zhuǎn)型趨勢下，我國傳統(tǒng)粗放低效生產(chǎn)能力產(chǎn)能過剩將更加嚴(yán)重，還可能面臨巨大的資產(chǎn)沉沒風(fēng)險。

（二）綠色治理體系和能力存在明顯不足

資源環(huán)境等要素市場改革滯后，能源比價關(guān)系不合理，行業(yè)壟斷、地方保護(hù)等問題突出，市場配置資源的決定性作用沒有充分發(fā)揮。碳交易、用能權(quán)交易等試點進(jìn)展緩慢，與能源價稅費改革、降成本等銜接不夠，不利于引導(dǎo)市場長期預(yù)期。激勵約束政策體系不完善，政策針對性和配套性不夠，存在“一刀切”、朝令夕改等現(xiàn)象。環(huán)境信息透明度不夠，公益訴訟等發(fā)展滯后，公眾對資源環(huán)境治理的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)缺乏有效保障

（三）供需體系升級釋放綠色化市場潛力

我國是世界第一制造大國，伴隨傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)加快向中高級發(fā)展，清潔能源逐步取代化石能源，綠色產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力不斷增強。人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境、現(xiàn)代能源服務(wù)需求快速增長，綠色消費熱點不斷增多，孕育著前景巨大的市場空間。區(qū)域梯度互補發(fā)展特征明顯，產(chǎn)業(yè)體系豐富多樣，清潔煤炭、電動汽車、智能電網(wǎng)、氫能等各種綠色技術(shù)在我國都有廣闊的應(yīng)用前景，具有引領(lǐng)世界綠色技術(shù)發(fā)展的較大潛力。

（四）深化體制改革帶來綠色發(fā)展新機(jī)遇

綠色發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長并不是對立關(guān)系，在綠色發(fā)展新階段，自然資源、生態(tài)環(huán)境、排放空間等作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要素，對各行業(yè)要素供給條件產(chǎn)生重大影響，有望孕育新的經(jīng)濟(jì)增長點。通過深化要素領(lǐng)域市場化改革，創(chuàng)〖JP2〗新能源環(huán)境市場體系，不僅可以催生新的綠色內(nèi)需、創(chuàng)新動能，還可能拓展生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化新途徑，促進(jìn)物質(zhì)財富和環(huán)境財富共同繁榮發(fā)展。

三、創(chuàng)新綠色高質(zhì)量發(fā)展的主要路徑

“十四五”時期，在國際國內(nèi)發(fā)展環(huán)境深刻變革背景下，為適應(yīng)社會主要矛盾新轉(zhuǎn)化、滿足人民美好生活新需求，需要探索融合綠色高質(zhì)量發(fā)展的創(chuàng)新路徑，把綠色理念融入消費、產(chǎn)業(yè)、能源、區(qū)域城鄉(xiāng)、資源再生循環(huán)利用等各領(lǐng)域環(huán)節(jié)，不斷創(chuàng)造新供給、孕育新技術(shù)、催生新業(yè)態(tài)、滿足新需求，培育新的綠色增長動能。

（一）構(gòu)建綠色消費體系，引領(lǐng)供給重塑

當(dāng)前，我國居民消費由溫飽型逐步向富裕型、享受型方向發(fā)展，個性化、多樣化消費逐漸成為主流，但食品浪費、攀比消費、奢侈浪費等現(xiàn)象比較普遍。節(jié)能家電、電動汽車等綠色產(chǎn)品消費雖然發(fā)展較快，但整體供給質(zhì)量和水平仍不能滿足人民群眾的需求。“十四五”時期，在持續(xù)擴(kuò)大內(nèi)需過程中，我國要把綠色消費放在首位，積極培育綠色低碳等新的消費內(nèi)容，引領(lǐng)供給體系加快重塑。

一是有效增加綠色產(chǎn)品和服務(wù)供給。把綠色產(chǎn)品和服務(wù)作為基本公共服務(wù)重要內(nèi)容，以公共交通、綠色建筑為重點，提升城鄉(xiāng)綠色宜居水平。以國際先進(jìn)水平為標(biāo)桿，提高綠色產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求，逐步淘汰低端落后生產(chǎn)能力。加強知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，強化綠色技術(shù)研發(fā)，推動企業(yè)加快產(chǎn)品服務(wù)升級。二是鼓勵綠色消費業(yè)態(tài)和模式創(chuàng)新。推廣利用“互聯(lián)網(wǎng)+”開展二手產(chǎn)品在線交易，滿足多樣化的綠色消費需求。推動公共機(jī)構(gòu)率先采購可再生能源、電動汽車、開展無紙化辦公、包裝物減量再利用等，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。三是引導(dǎo)全社會樹立綠色消費新風(fēng)尚。完善鼓勵綠色消費的財稅價政策體系，加快普及節(jié)能環(huán)保技術(shù)和產(chǎn)品。保障公眾生態(tài)環(huán)境知情權(quán)，強化社會監(jiān)督，推動綠色消費全民共同行動。

（二）構(gòu)建綠色產(chǎn)業(yè)體系，繁榮高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)增長

我國制造業(yè)規(guī)模已經(jīng)居全球首位，但綠色發(fā)展水平參差不齊，不同區(qū)域、規(guī)模和所有制企業(yè)節(jié)能環(huán)保水平差距較大，與全球第二大經(jīng)濟(jì)體地位和生態(tài)文明建設(shè)要求并不符合。“十四五”時期，在構(gòu)建綠色產(chǎn)業(yè)體系過程中，需要針對我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡現(xiàn)狀，既對標(biāo)全球領(lǐng)先水平，占領(lǐng)綠色技術(shù)制高點，也要兼顧普遍發(fā)展水平，穩(wěn)步提升實體經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展水平。

一是壯大節(jié)能環(huán)保、清潔能源等綠色產(chǎn)業(yè)。推動政府和企業(yè)將能源管理、環(huán)境管理外包給專業(yè)化的第三方機(jī)構(gòu)，拓展綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展市場空間。創(chuàng)新節(jié)能環(huán)保、清潔能源產(chǎn)業(yè)服務(wù)內(nèi)容，由單一的設(shè)備供應(yīng)、工程改造向診斷、設(shè)計、融資、建設(shè)、運營等“一站式”全方位服務(wù)延伸。加強核心技術(shù)研發(fā)，提升清潔能源全產(chǎn)業(yè)鏈競爭優(yōu)勢，打造成為中國制造的新名片。二是推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色跨越升級。利用綠色新技術(shù)對存量經(jīng)濟(jì)進(jìn)行升級改造，加快綠色工藝革新，推動高耗能、高排放行業(yè)減量升級發(fā)展。轉(zhuǎn)變“兩頭在外、大進(jìn)大出”傳統(tǒng)貿(mào)易方式，提升全球價值鏈分工地位。三是培育催生綠色新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。在電動汽車、儲能、智慧用能、能源互聯(lián)網(wǎng)等方面，加快培育新興業(yè)態(tài)和增長點。加快“互聯(lián)網(wǎng)+”與綠色產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，變革生產(chǎn)、管理和組織方式，推動產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價值鏈重塑。

（三）構(gòu)建綠色能源體系，大幅提升能源生產(chǎn)力

我國長時期、大規(guī)模、粗放式開發(fā)利用煤炭、石油等化石能源，已成為高質(zhì)量發(fā)展的主要制約。“十四五”時期，我國能源發(fā)展將保持供大于需狀況，能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化和綠色轉(zhuǎn)型成為能源發(fā)展主要矛盾。加快構(gòu)建綠色能源體系，全面變革能源生產(chǎn)利用方式，大幅提升能源生產(chǎn)力，是實現(xiàn)綠色繁榮發(fā)展的基礎(chǔ)前提。

一是明確節(jié)能提效作為“第一能源”。全面落實節(jié)能優(yōu)先戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)以需定供的發(fā)展模式，推動能源科學(xué)供給滿足合理需求。對標(biāo)國際先進(jìn)水平，大幅提高工業(yè)、建筑、交通運輸、公共機(jī)構(gòu)等領(lǐng)域能效水平，推動能源利用技術(shù)效率和經(jīng)濟(jì)效益同步提升。加強產(chǎn)城融合、上下游一體合作，挖掘跨部門跨領(lǐng)域系統(tǒng)節(jié)能潛力。二是推動低碳能源高比例發(fā)展。堅持集中式和分布式并重，著力解決消納問題，持續(xù)增加清潔能源供應(yīng)，加快實現(xiàn)增量替代到存量替代。構(gòu)建新一代綠色智能電力體系，支撐可再生能源、電動汽車等大規(guī)模利用，促進(jìn)能源資源大范圍高效配置。三是推動化石能源減量綠色發(fā)展。推進(jìn)煤炭綠色減量生產(chǎn)，促進(jìn)油氣綠色高效開發(fā)，加快減量、高效、替代利用煤炭、石油等化石能源，不斷提升清潔利用水平。

（四）構(gòu)建區(qū)域城鄉(xiāng)綠色協(xié)調(diào)發(fā)展體系，推動建設(shè)生態(tài)國土

當(dāng)前，我國資源環(huán)境要素分布不均衡，區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大，存在“資源詛咒”、“污染天堂”等諸多問題。“十四五”時期，需要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，整體謀劃國土空間開發(fā)，促進(jìn)人口、資源、環(huán)境等各類要素優(yōu)化配置，加快構(gòu)建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)格局。

一是促進(jìn)國土空間、生產(chǎn)力布局與資源環(huán)境條件相適應(yīng)。按照土地、礦產(chǎn)、地下水、地質(zhì)環(huán)境、生態(tài)安全等要素條件，合理引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)集聚，合理布局重大生產(chǎn)力。落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略、構(gòu)建空間規(guī)劃體系，形成分散與集中發(fā)展相結(jié)合、多中心網(wǎng)絡(luò)型的國土開發(fā)格局。加強工業(yè)重大生產(chǎn)力布局銜接，避免各地區(qū)產(chǎn)業(yè)趨同、重復(fù)建設(shè)造成的資源能源浪費。二是促進(jìn)城鄉(xiāng)一體綠色融合發(fā)展。以城鄉(xiāng)一體融合發(fā)展為前提，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)節(jié)約型交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、綠色建筑體系、分布式智慧能源系統(tǒng)、資源能源回收和循環(huán)利用體系，提升城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施綠色低碳水平。三是創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的有效模式。按照社會化大生產(chǎn)、市場化經(jīng)營方式，推動自然資源、生態(tài)環(huán)境等參與經(jīng)濟(jì)增長、價值創(chuàng)造，加快資源環(huán)境要素由生產(chǎn)要素、生態(tài)財富向物質(zhì)財富轉(zhuǎn)變。

（五）構(gòu)建資源再生循環(huán)利用體系，建設(shè)“無廢社會”

我國資源消耗規(guī)模大、強度高，但循環(huán)利用水平比較落后，資源產(chǎn)出率與發(fā)達(dá)國家存在較大差距。伴隨消費普遍升級，不僅傳統(tǒng)垃圾廢棄物等問題愈演愈烈，新的資源浪費問題不斷出現(xiàn)，“垃圾圍城”等問題十分突出。“十四五”時期，需要以“無廢社會”為發(fā)展目標(biāo)，改變“大量生產(chǎn)、大量消費、大量廢棄”的傳統(tǒng)生產(chǎn)消費方式，加快構(gòu)建資源再生循環(huán)利用體系。

一是強化資源全生命周期綠色精益化管理。研發(fā)設(shè)計資源能源消耗低、生態(tài)環(huán)境影響小、再生利用潛力大的產(chǎn)品，最大限度減少不可再生資源使用。建立生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度和原料、產(chǎn)品可追溯系統(tǒng)，帶動上游零部件、元器件供應(yīng)商和下游回收利用企業(yè)構(gòu)建“物盡其用”的綠色供應(yīng)鏈體系。二是推行市場化資源循環(huán)利用機(jī)制。推動園區(qū)、城市能源、水等基礎(chǔ)設(shè)施向第三方開放，促進(jìn)企業(yè)之間原料互供、資源共享、鏈接共生，實現(xiàn)市場化、一體化高效利用。加快實施生活垃圾強制分類，完善激勵約束政策，提升專業(yè)化、市場化處理處置水平。三是構(gòu)建智能化資源回收利用體系。利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等，推動研發(fā)設(shè)計、原材料供應(yīng)、加工制造、產(chǎn)品銷售等全過程精準(zhǔn)協(xié)同，強化生產(chǎn)資料、技術(shù)裝備、人力資源等生產(chǎn)要素共享利用。

四、政策建議

一是轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，以綠色發(fā)展論英雄。轉(zhuǎn)變依靠擴(kuò)大能源環(huán)境投入拉動經(jīng)濟(jì)增長的理念，把綠色標(biāo)尺要求納入產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、進(jìn)出口政策等，推動綠色成為普遍形態(tài)。把提供優(yōu)美生態(tài)環(huán)境、高效現(xiàn)代能源服務(wù)作為新時代各級政府和領(lǐng)導(dǎo)干部績效評價的主要內(nèi)容，形成推動高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)約束體系、政績考核體系。合理劃分綠色發(fā)展財權(quán)事權(quán)，加強監(jiān)督考核和獎懲問責(zé)。

二是以能源革命為突破口培育綠色發(fā)展新動能。研究制定積極的節(jié)能減排、能源結(jié)構(gòu)約束性目標(biāo)，加快出臺配套財稅支持政策。按照2025 年達(dá)到世界先進(jìn)水平目標(biāo)，大幅提升工業(yè)、建筑、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)要求。加快降低清潔能源非技術(shù)成本，推動非化石能源不斷替代化石能源。健全清潔取暖、電動汽車、可再生能源發(fā)展長效支持政策，穩(wěn)定綠色發(fā)展市場預(yù)期。

三是完善市場化綠色治理機(jī)制。推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害、代際補償?shù)饶茉赐獠砍杀緝?nèi)部化，改變當(dāng)前能源比價關(guān)系不合理狀況。加強排污權(quán)、用能權(quán)、碳排放權(quán)等市場化機(jī)制協(xié)同發(fā)展，避免增加企業(yè)不合理負(fù)擔(dān)。深化電力、熱力、燃?xì)獾润w制改革，促進(jìn)分布式能源、余熱利用加快發(fā)展。完善市場規(guī)則配套政策，健全信用體系，加快形成公開透明、規(guī)范有序的綠色治理機(jī)制。