統一長三角“雙招雙引”政策的創新實踐與建議

王世文 郝良峰 王依婷

摘 要：[HTK]實現長三角招商引資與招才引智（簡稱“雙招雙引”）政策的協調統一，有利于提升要素配置效率，是落實“建立統一規范的制度體系，形成要素自由流動統一開放市場”的重要環節。近年來，市場內生推動和職能部門與地方政府對“雙招雙引”政策的一體化改革實踐都在快速進行中，但尚處于邊緣性的點狀探索階段。未來，還需在還權于市場、完善地方政府激勵體系、培育市場化主體高效配置資源優勢等方面加強探索實踐。

關鍵詞：招商引資 招才引智 統一政策

《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》提出，“破除制約一體化發展的行政壁壘和體制機制障礙，建立統一規范的制度體系，形成要素自由流動的統一開放市場”。政策制定與執行是制度體系運行的關鍵環節。政策出臺的時機、政策內容的質量和政策執行的力度將對制度體系能否實現制定初衷產生決定性影響。政策科學和有效落實將提升各方對制度體系改革的認可，有利于制度體系的堅持和完善。反之，則會引發對制度體系改革合理性的懷疑，影響制度體系改革的進程。實現要素自由流動，提升要素配置效率，增強要素集聚能級，不僅要以統一規范的制度體系為基礎，也需要政策與執行的保障。其中，最活躍要素——資金和人才的自由流動，既是實現長三角一體化的目標，也是推進長三角一體化的難點。當前，招商引資與招才引智仍舊是區域間資金和人才有效配置的重要途徑，因此，如何統一協調“雙招雙引”政策也就成為長三角一體化發展的必答題目。

一、統一“雙招雙引”政策的意義

同土地、設備和廠房等要素相比，資本和人才流動性更大，是更活躍的生產要素。市場一體化有利于資本和人才要素效率最大化，實現資本和人才效率最大化將驅動其他要素在區域間的重新配置。一方面，市場一體化既可以改善區域存量資源配置效率，也可以增強對外部資源的吸引力，從而獲取一體化紅利;另一方面，區域間資源重新配置也將引起利益重新分配。這一雙面效應決定了資金和人才流動的重要性：既是實現長三角一體化的目標，也是推進長三角一體化的難點。

市場與政府是配置資源的兩大主體。受考核激勵機制與傳統觀念影響，地方政府主導或引導的“雙招雙引”成為區域間資金和人才競爭的重要抓手。盡管，“雙招雙引”可能帶來地方保護主義和重復建設問題，但其也具有集中力量辦大事和彌補市場失靈的功能，對加速資金和人才集聚、促進經濟快速增長具有重要意義。在長三角一體化過程中，“雙招雙引”仍舊備受地方政府重視，例如，某市在長三角高質量發展推進會上強調：“雙招雙引”是應對城市激烈競爭、增創發展新優勢的迫切需要。提出建立健全考核激勵機制，形成比學趕超濃厚氛圍。

以經濟增長和財政收益增多為目標的地方競爭機制必然導致地方政府深度參與資金和人才的配置過程。由于對快速產生GDP和財政收入以及中央政府鼓勵產業的共同偏好，地方政府對資金和人才的競爭長期處于過度狀態，迫使“雙招雙引”政策層層加碼，導致市場壁壘、行政壟斷和產業同質化等問題普遍存在，市場調節機制難以有效發揮。解決市場機制失效導致資源配置效率低下問題，需要尋求一體化發展新動能。“斯密—楊格定理”表明市場規模擴大將會促進分工以實現經濟增長，而市場分割將會限制分工從而不利于經濟增長。區域一體化水平提高與要素自由流動能夠促進企業總收入提升和地區經濟增長，這也得到了微觀調查問卷數據和宏觀數據計量實證的支持。

長三角地區經濟總量約占全國經濟總量的25%，是我國經濟最活躍和創新能力最強的區域之一。區域集成電路和軟件信息服務產業產值分別占全國的50%和34%，擁有全國近25%的“雙一流”高校和國家重點實驗室與工程中心，區域科技創新人才培育與集聚優勢明顯。長三角也是我國開放程度最高的地區之一，2018年進出口和外商直接投資總額分別約占全國的37%、39%，并且擁有14個自貿區片區。統一長三角“雙招雙引”政策，推進一體化機制高效運行，實現要素自由流動，對提升全球資源配置能力、構建國內國際雙循環新格局都具有較強示范和引領作用。

二、統一“雙招雙引”政策的實踐

典型事例“星期天工程師”和大豐農場建設都表明資金和人才一體化在長三角具有歷史傳統。近年來，政府合作與市場主導的“雙招雙引”政策協調和統一工作也進行了多層次探索與實踐。

（一）行動方案對統一“雙招雙引”政策相關工作的明確

在三省一市《推進長江三角洲區域一體化發展行動方案》中都對統一“雙招雙引”核心問題進行了原則性明確，“雙招雙引”一體化趨勢已成為一種共識。

江蘇省實施方案提出“全面實施市場準入負面清單，實行統一的市場準入制度，在企業登記、土地管理、環境保護、投融資、財稅分享、人力資源管理、公共服務等政策領域建立政府間協商機制，形成協同方案，制定協同措施”引自《〈長江三角洲區域一體化發展規劃綱要〉江蘇實施方案》，中共江蘇省委新聞網http：//www.zgjssw.gov.cn/yaowen/202004/t20200401_6584579.shtml。以及“探索建立區域一體化標準體系，協同建立南京都市圈標準化聯合組織，在環境聯防聯治、生態補償、基本公共服務、信息體系等領域，先行開展區域統一標準試點”同上。

浙江省行動方案也提出“加強長三角人力資源協作，建立統一的人才一體化評價和互認體系，強化信息共享、政策協調、制度銜接和服務貫通，探索建立戶口不遷、關系不轉、身份不變、雙向選擇、能出能進的長三角人才柔性流動機制”引自《浙江省推進長江三角洲區域一體化發展行動方案》，浙江日報，http：//zjrb.zjol.com.cn/html/2020-01/08。

而安徽省實施方案則突出了“提升發展皖江城市帶承接產業轉移示范區”、“高水平打造皖北承接產業轉移集聚區”和“完善承接產業轉移支撐體系”三大重點。其中，對“高質量共建合作園區”給予了高度重視，并明確了具體任務：搭建產業轉移供需信息對接和磋商平臺，支持各市縣選擇1個開發區、1個主導產業高質量承接，推動全省各地與滬蘇浙開展多種形式的產業合作。針對產業合作園區難點問題，安徽省提出建立健全成本共擔利益共享機制，“探索建立跨區域產業轉移、重大基礎設施建設、園區合作的成本分擔和利益共享機制，稅收利益分享機制和征管協調機制，利益爭端處理機制。完善重大經濟指標協調劃分的政府內部考核制度”引自《安徽省實施長江三角洲區域一體化發展規劃綱要行動計劃》，安徽網，http：//www.ahwang.cn/anhui/20200116。

長三角高質量一體化發展是時代的必然趨勢，“三省一市”和國家職能部門有關支持與服務長三角一體化發展的改革創新舉措，為推動統一“雙招雙引”政策創造了良好環境，“雙招雙引”政策也取得了初步成效。但是，總體尚處于不斷探索、積累經驗的單兵獨進階段，距離實現“讓生產要素能夠基于經濟規律自由流動，實現資源在空間上的優化配置”還存在較大差距。

三、建立統一“雙招雙引”政策的建議

“雙招雙引”既關系要素效率提升紅利的實現，又同地方經濟利益密切相關，是長三角一體化的關鍵，也是一體化的難點。既然是“關鍵”，就意味著再難啃的骨頭也得啃。近年來，有利于“雙招雙引”政策一體化的直接與間接實踐，以及來自市場內生推動和國家部門與地方政府的“條塊”改革都在進行中，但這僅僅是一體化道路上的第一步。既然是“難點”，就意味著統一“雙招雙引”政策必須在復雜的均衡中穩步推進，需要在國際國內環境變化產生的挑戰與機遇均衡中，以及地方政府激勵和一體化紅利的成本收益比較中，靈活有序而又不失時機地推進。根據當前實際情況，應重點關注以下幾點：一是還權于市場，限制地方政府干預市場的權力，減少其出臺“雙招雙引”非公平競爭政策的可能性;二是完善地方政府激勵體系，改變其對市場分割和一體化的偏好順序，激發其主動推進統一“雙招雙引”政策的內在積極性;三是通過更大范圍實施開發區公司化運作改革，釋放飛地經濟模式市場化運作能級，發揮市場化主體高效配置資源優勢，以實力和實效推進“雙招雙引”政策統一，替代市場分割與行政壁壘。

（一）培育公平競爭市場環境

作為變通的漸進模式——產業聯盟、人才聯盟和招商聯盟，有利于參與各方信息溝通和達成共識，對促進“雙招雙引”的政策統一具有重要意義，但博弈論理論關于其不足的研究也早有定論。作為政府搭臺、市場唱戲模式的探索——飛地經濟具有市場機制運作的特征，但無法避免談判成本高和規模效應有限的不足。作為先易后難的漸進措施——便利企業跨省遷移辦理稅收業務，雖有積極意義，也并未觸及制約“雙招雙引”一體化的核心難題。總之，這些實踐探索多是針對長三角內部要素自由流動的非系統性探索，尚未觸及制約長三角要素自由流動的關鍵問題。

統一“雙招雙引”政策需全面貫徹落實《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》和《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，進一步轉變政府職能，培育公平競爭市場環境，形成企業在跨區域協同、合作、轉移中的主體地位。在這一過程中，政府應有所為有所不為，一方面，要限制地方政府參與市場活動和干預經濟活動的權力邊界，管住政府設置“雙招雙引”壁壘的手，讓其無力“分割市場”。另一方面，完善的競爭政策是推進長三角市場一體化的制度基石，政府需有效滿足競爭政策的需求，健全市場化、法治化和國際化營商環境，培育有利于“雙招雙引”政策統一效率提升的發展環境。通過統一“雙招雙引”政策實現資源配置效率提升，有利于加強長三角市場化資源配置價值趨向的認同，也有利于促進全球先進要素資源配置目標的實現。沒有完善的競爭政策和高效的市場主體供給，現有市場分割和行政壁壘的退出就是紙上談兵。

培育公平競爭環境方面，不僅要關注資金和項目的市場化，還需率先落實國家人才競爭政策。2016年《關于深化人才發展體制機制改革的意見》就明確破除人才流動障礙，打破戶籍、身份、學歷、人事關系制約，統一人才資格認證和評判標準。長三角地區在這些方面已進行了積極探索，但還應積極爭取有關部門支持，全面深化人才評價機制、人才認定標準、個稅減免優惠、績效獎勵改革，逐步清減不適合一體化運作的地方性人才引進、使用、培養、流動政策。近期，《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》再次提出深化戶籍制度改革，實現長三角城市戶籍準入年限同城化累計互認，試行以經常居住地登記戶口制度;以及建立城鎮教育、就業創業、醫療衛生等基本公共服務與常住人口掛鉤機制等。這些都為長三角一體化提供了政策機遇，三省一市應推廣G60科創走廊發展經驗，在國家有關部門支持下盡快落實中央精神，實現“人才招引”政策全面統一。

（二）完善經濟統計和財稅分享制度

官員的考評與晉升激勵機制是驅動地方政府競爭的動力，也是過去經濟快速增長的原因，但也極易導致市場行政分割和同質競爭問題。GDP掛帥和財稅利益也是抑制地方政府統一“雙招雙引”政策意愿的關鍵原因。有關方面對這一問題也早有認識，2016年《長江三角洲城市群發展規劃》就已提出研究建立合理的稅收利益共享和征管協調機制。2019年《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》再次提出，探索建立區域互利共贏的稅收利益分享機制和征管協調機制，促進公平競爭。

統一長三角“雙招雙引”政策，還需完善財稅共享和地方統計制度。國家有關部門需以2019年中央經濟工作會議提出的“要把堅持貫徹新發展理念作為檢驗各級領導干部的一個重要尺度”為指導，以長三角為試點地區，率先健全和完善長三角一體化發展統計制度，創新中央與地方、地方與地方之間的財稅分享機制。在財稅分享機制方面，既要借鑒《京津冀協同發展產業轉移對接企業稅收收入分享辦法》，探索建立互利共贏的跨區域開發建設和利益分配機制，也需考慮個人所得稅稅源與享受公共服務群體相匹配的地區利益分配機制，還需清理和規范不利于一體化發展的地方稅收政策，逐步減少地區間的政策差異。

（三）加速市場“雙招雙引”勢力培育

出新才能推陳，關上了優惠比拼和市場壁壘的“雙招雙引”之窗，還需盡快打開“雙招雙引”的市場之門，并用事實證明“一體化”和“市場化”比過去更有效率。作為跨區域合作的試驗田，飛地經濟經過多年創新實踐，涌現了園區共建、創新飛地、人才飛地等多種形式，有利于發揮比較優勢，優化資源配置，實現資金和人才自由流動。但是，飛地經濟終究屬于“政府搭臺，市場唱戲”模式，其“行政烙印無法避免，受行政體制影響，雙方政府橫向聯系、協商途徑和渠道較少，雙方發展需求很難對接，雙方的共贏點也不易找準”。這些飛地經濟模式普遍存在談判成本高和決策周期長等不足。此外，作為一種點對點的合作模式，其規模效應和可復制性也相對有限。

統一的“雙招雙引”政策需要市場化程度高、經濟實力強的市場主體來組織實施。三省一市是我國經濟開發區最集中的區域，截至2019年末，共有各類開發區507個。其中，國家級開發區約占全國的四分之一，國家級經開區占比近三分之一，是全球資源配置的重要載體。因此，充分發揮開發區的帶動功能是助推長三角一體化發展的重要途徑。2019年，國務院《關于推進國家級經濟技術開發區創新提升打造改革開放新高地的意見》提出：“優化開發建設主體和運營主體管理機制，支持有條件的國家級經開區開發建設主體進行資產重組、股權結構調整優化，引入民營資本和外國投資者，開發運營特色產業園等園區”引自“國務院關于推進國家級經濟技術開發區創新提升打造改革開放新高地的意見”，中國政府網，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-05/28/content_5395406.htm。在推進“雙招雙引”政策統一的過程中，長三角可以試點開發區建設與運營市場化改革，利用多元投資和股改上市，培育市場化競爭主體，發揮開發區作為推進資金和人才自由流動的主平臺和主戰場的實力水平。

此外，在強調制度改革和政策完善推動“雙招雙引”政策統一的路徑探索之時，也應重視技術手段對“雙招雙引”政策統一的影響。隨著5G、區塊鏈、人工智能等先進技術手段的成熟和廣泛應用，人類社會信息透明和共享將進入新的時代，也將對空間經濟發展產生深遠影響。統一“雙招雙引”政策也需要評估新技術和新商業模式對一體化發展帶來的新機遇，充分提升長三角“一網通”公共服務效率，主動適應其他技術工具變革趨勢，降低資源配置成本，提升一體化資源配置效率。同時，“雙招雙引”政策統一不僅是長三角27個城市內部的一體化，也包括統一對外“雙招雙引”政策，發揮長三角城市群品牌優勢，提升對外招商引才效率，建設全球資源配置高地。