實施鄉村振興戰略的困境與對策
——以山東省為例

王愛云，翟術鵬

（1.中共山東省委黨校［山東行政學院］教師進修學院，濟南250014；2.中共山東省委黨校［山東行政學院］沂蒙干部學院，山東臨沂276000）

一、引言

黨的十九大首次把實施鄉村振興列為國家戰略之一，吹響了全面實施鄉村振興戰略的號角。各級政府掀起實施鄉村振興戰略的實踐熱潮，學界也對此進行了大量研究。學界對鄉村振興的研究主要聚焦于政策解讀、理論闡釋、實踐總結、機制探索以及熱點研究五個方面。其中，政策解讀側重于對國家實施鄉村振興戰略的全面分析，如韓長賦［1］、韓俊［2］等對其實施的必要性、總體要求、目標內容做了具體闡述；理論闡釋側重于研究鄉村振興戰略實施的理論基礎，如廖彩榮［3］、史乃聚［4］等闡述了其理論邏輯、科學內涵、實現路徑與進化規律等；在實踐總結上，張靜［5］、趙毅［6］等分析了經濟發達地區鄉村振興戰略實施的模式探索和實踐經驗，龍曉柏［7］、劉震［8］等則是側重尋求國外鄉村區域振興運動的實踐經驗對我國的啟示；對于機制研究，張軍［9］、郭曉鳴［10］等關注如何調整政策機制以契合鄉村振興的發展目標，唐任伍［11］、趙光勇［12］等側重對鄉村治理秩序內外權威嵌入機制的探討，廖軍華［13］、王博［14］等重在對鄉村振興過程中的地域重構機制展開研究；熱點研究方面，王景新［15］、王晨光［16］等側重結合黨的基層建設、精準扶貧、產業合作社、特色小鎮、美麗鄉村建設、鄉村旅游等時政熱點展開對鄉村振興戰略研究，汪越［17］、陳美球［18］等關注土地制度和鄉村振興間的關系，陶元浩［19］、張義禎［20］等則以新農村建設和城鄉一體化的變革視角研究鄉村振興戰略的實施策略，并對戶籍制度改革、新型社區建設和農村基層管理等問題進行了具體分析。

綜上可見，目前關于鄉村振興戰略的研究還處于起步階段，研究成果數目龐雜，綜合性和系統性成果缺乏，整體上呈現出碎片化、零散化的狀態。雖已有多元化的研究視角，但政策宣講類和文件解讀類文獻在既有研究成果中占比很大，對各地實踐探索的理論化概括不足，探討深度有限，實證研究亦不多，現有成果難以達到對實踐的指導，應用研究與學理探討未能實現有效銜接。［21］

鄉村振興是一項巨大的系統工程，其戰略推進必然會遭遇一系列新情況、新問題。作為研究者，應前瞻性地對潛在問題和風險進行研究和預警，增強研究成果的預見性、科學性與可操作性，避免實施鄉村振興戰略陷入理論與實踐相脫離的困境。在文獻分析基礎上，課題組以山東鄉村振興實踐為研究對象，經過深入調研及認真思考，對目前山東實施鄉村振興戰略的實踐、困境進行梳理，并基于此提出系統推進鄉村振興戰略的對策建議，以期對鄉村振興戰略的順利實施有所增益。

二、山東實施鄉村振興戰略的實踐

2018 年3 月，習近平總書記在參加十三屆全國人大一次會議山東代表團審議時，要求山東充分發揮農業大省優勢，打造鄉村振興的齊魯樣板。為此，山東省委、省政府把實施鄉村振興戰略作為山東八大戰略之一和新時代山東“三農”工作的總抓手，堅持農業農村優先發展基本原則，著力加強頂層設計，高起點謀劃、高標準推進。

一是高位推動，五級書記抓鄉村振興。建立起“黨委統一領導、政府負責、黨委農村工作部門統籌協調”的農村工作領導體制和“省負總責、市縣抓落實”的推進機制，成立了省委農業農村委員會，省委書記任主任，省長、省委副書記、分管副省長任副主任，統籌推進鄉村振興戰略。各市縣黨委也按此調整機構，配備力量。五級書記抓鄉村振興，確保了黨在農村工作中始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用，為鄉村振興提供堅強有力的政治保障。［22］

二是規劃引領，基本建成“1+1+5+N”政策體系。十九大之后，山東省出臺了《中共山東省委、山東省人民政府關于貫徹落實中央決策部署實施鄉村振興戰略的意見》《山東省鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，同步制定了產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興五個具體工作方案，以及若干專項政策方案，包括涉農資金整合、產業融合發展、基層黨組織育強等。一個實施意見、一個戰略規劃、五個工作方案和系列專項方案，概括為“1+1+5+N”政策體系，是山東省實施鄉村振興戰略的“四梁八柱”，明確了鄉村振興的路線圖、時間表和任務書。

三是示范引路，集聚優勢合力打造鄉村振興齊魯樣板。與強化頂層設計相匹配的是，山東省充分發揮基層首創精神，開展了一系列試點示范。啟動鄉村振興“十百千”示范創建工程，即支持10個縣、100個鄉鎮、1000個村率先試點，積極探索鄉村振興新模式、新路徑、新機制，力求為山東省乃至全國提供經驗借鑒；實施新時代文明實踐工程，確定26個縣（市、區）開展試點，推進“百鎮千村”建設示范。［23］

四是塑造特色，啟動美麗村居建設“四一三”行動。習近平總書記參加山東代表團審議時指出，以多樣化美打造各具特色的現代版“富春山居圖”；要科學把握各地差異和特點，注重地域特色，體現鄉土風情，打造鄉村振興齊魯樣板。為打造具有山東特色的現代版“富春山居圖”，山東省制定了《山東省美麗村居建設“四一三”行動推進方案》，圍繞如何啟動好、推進好、建設好美麗村居，從規劃設計、建設管控、試點示范、要素保障、組織領導等方面提出了17 條政策措施，計劃用3 年時間打造膠東、魯中、魯西南、魯西北4 大風貌區、建設10條風貌帶、培育300個美麗村居試點村，［23］形成“魯派民居”新范式。

五是強化保障，堅持農業農村“四個優先”。具體為：堅持在干部配備上優先考慮，全力打造“一懂兩愛”三農工作隊伍；堅持在要素配置上優先滿足，全力搭建城鄉要素合理流動機制，圍繞促進公共資源城鄉均衡配置，重點解決“人、錢、地”向農村傾斜流動問題；堅持在資金投入上優先保障，全力確保公共財政投入持續增長；堅持在公共服務上優先安排，全力推進城鄉加速融合一體發展。一方面，補齊基礎設施短板，不能讓農民群眾繼續生活在“臟亂差”的環境中；另一方面，以實施農村人居環境三年整治行動為主線，集中清理農村垃圾、塘溝污物、農業生產廢棄物，逐步改變影響農村人居環境的不良習慣，打贏打好鄉村振興第一場硬仗。

三、山東實施鄉村振興戰略面臨的困境

第一，基層組織缺乏活力。主要表現在：首先，農村兩委缺乏活力。很多村兩委班子成員老齡化嚴重，發展思路不清、開拓意識不強，開展工作往往局限于跟著干、推著干。在聊城市東阿縣某村調研發現，該村兩委班子共6人，其中，黨支部3人，村委4人（2人為聘任），交叉任職1人，平均年齡為57 歲；全村共有黨員34 名，男29 人，女5 人，平均年齡為58 歲。其次，黨員隊伍作用發揮不明顯。黨員隊伍年齡老化，沒有后備力量，結構不合理。黨員外出務工、經商，流動黨員的數量越來越多，先鋒模范作用發揮不明顯。再次，農村合作經濟組織服務能力不高。很多農村經濟合作社尚處于起步階段，組織體系和運行機制不完善，服務和引導農民創業增收能力不足。

第二，規劃引領作用不夠。有些地方對鄉村振興系統謀劃不足，推進路徑不夠明確；有些地方編制規劃“懸空”，對本地優勢條件、鄉情村情等缺乏深入分析，直接照抄上級規劃，缺乏操作性和精準度；有些地方鄉村振興規劃“空白”，至今沒有編制。目前，山東省涉農縣（市、區）中只有60%完成了規劃編制。另外，農村現有的土地利用規劃、美麗村居建設規劃、旅游發展規劃分別由縣國土、住建、旅游等部門牽頭制定，規劃之間深度銜接不夠，缺乏以村域為單位、以“五個振興”為內容的統一性、完整性、系統性安排。更有甚者，一些不了解農村、不理解農民，不懂得農業的人在做鄉村建設規劃，脫離農村實際搞出來的鄉村鄉土氣息蕩然無存，沒有文化傳承，沒有詩意棲居，把自然的美麗鄉村變成了非城非鄉的“四不像”。

第三，宜居建設欠賬較多。人居環境整治不到位，基礎設施建設相對落后，廁所革命、道路“戶戶通”、連接城鎮供水管網、清潔供暖等工程尚未完成，農村垃圾、污水問題仍然突出，村容村貌與美麗村居標準差距較大。據統計，山東省75%的村莊沒有生活污水處理設施，硬化、綠化、量化、凈化、美化水平仍有待提高。［24］

第四，鄉土人才嚴重缺乏。一是空心村現象突出。現在農村常住人口年齡絕大多數為50歲以上，缺乏活力，缺少能夠長期扎根農村的發展帶頭人。二是本土人才匱乏。一直以來很多農村以農業為主，沒有鄉鎮企業和工商業的發展基礎，經濟活力不足，有文化、懂技術、會經營的新型職業農民數量偏少，能夠承接網絡經濟時代的旅游文化產業、新業態、電商產業的復合型人才更少。三是引進人才流失問題突出。人才引進難，引來還留不住，嚴重制約著農業農村發展。

第五，產業融合缺乏支撐。從農村一二三產業融合方面看，一是產業類型單一脆弱，基本就是春天看花，秋天摘果；二是產業鏈短，農產品加工、物流、研發等領域幾乎為空白，未形成產業鏈；三是融合性差，種植與旅游、教育、文化、康養等產業融合度較低，產業功能和價值有待開發；四是利益聯結機制不健全，大部分鄉村旅游、休閑農業等是工商資本創辦且還處于培育階段，與農民之間的利益聯結機制也不健全，帶動農民分享現代農業發展收益的辦法不多。

第六，內生動力沒有激發。農民群眾本應是鄉村振興的主體，但不少地方存在農民參與度低、主動性差或“被參與”的情況，個別地方甚至出現了“干部干，群眾看”的現象。運動式的振興本末倒置，往往不能持久。有些地方政府大力推動鄉村振興并不是真要解決三農問題，而只是為了政績；一些社會資本看到了無限商機，躍躍欲試；但很多農民群眾卻漠不關心。

第七，形式主義禁而不絕。習近平總書記強調：“要把力戒形式主義、官僚主義作為加強作風建設的重要任務。”但是，在實施鄉村振興戰略的實踐中，形式主義隨處可見。一些地方為了所謂的村容整潔、重新“綠化”，居然出現了“砍樹造綠”現象；一些地方甚至要求村莊里不能有樹，引發了民眾的強烈不滿；還有的地方，忙于出經驗、出政績，打造出一些“觀光盆景”和“精品線路”。更有甚者，一些地方把一些試點、派駐服務隊或掛職干部都放在基礎較好的村。

四、推進鄉村振興戰略實施的對策

（一）牢記“一個遵循”

對山東省而言，一個根本遵循就是習近平總書記對山東鄉村振興的重要講話與指示精神，它指明了山東農業在我國的地位，以系統思維、戰略思維對山東在新時代做好“三農”工作、實施好鄉村振興戰略提出了更高要求，為補齊“三農”工作短板，發揮農業大省優勢提供了科學指南。正如山東省委書記劉家義同志所說，“山東是農業產業化的發源地，是我國重要的‘米袋子’‘菜籃子’和‘肉筐子’。省內有7.4萬個行政村，把鄉村振興戰略實施好，是以習近平同志為核心的黨中央賦予山東的光榮使命，更是落實黨中央對山東農民深切關懷的重要職責。”［22］山東省要想扛起實施鄉村振興戰略的光榮使命，首先必須明確何為“齊魯樣板”。新時代的“齊魯樣板”不再是簡單地樹幾個典型、抓幾個試點。只有充分認識到實施鄉村振興戰略的復雜性、艱巨性、長期性與打造齊魯樣板的系統性、全局性，才能防止樣板化傾向，真正打造出“齊魯樣板”。

（二）激發“兩個動力”

一是激發內生動力。實施鄉村振興戰略，“要充分尊重廣大農民意愿，調動廣大農民積極性、主動性、創造性，把廣大農民對美好生活的向往化為推動鄉村振興的動力，把維護廣大農民根本利益、促進廣大農民共同富裕作為出發點和落腳點”。［25］在鄉村建設和發展中，務必要發揮村民的主動性，激活他們的活力和潛力，采取自下而上和自上而下相結合的方式，制定具體村莊振興的規劃和方案；鼓勵廣大農民積極參與鄉村有效治理，把良好鄉風融入自身習慣和日常行為，為鄉村的“富強、民主、文明、和諧、美麗”貢獻自身力量。激活鄉村振興內生動力，需在塑造主體、提升能力、發掘內在價值和重視組織力量四個方面切實發力。

二是激發科技動力。農業發展的根本出路在于科技進步，實現鄉村振興發展，必須依靠科技創新引領，強化農業科技創新轉化。推動“互聯網+”現代農業，運用大數據、云計算、人工智能等技術，改造提升傳統農業，發展智慧農業、設施農業、數字農業，提高農業智能化和精準化水平。2018年，山東省農業科技貢獻率為64%，高出全國平均水平5個百分點。隨著新舊動能的加速轉換，2020年山東省農業科技進步貢獻率將超過65%。2018年以來，山東省政府先后印發了《山東省新舊動能轉換現代高效農業專項規劃（2018—2022年）》和《打造智慧型鄉村產業振興科技方案》。該《規劃》側重于從新舊動能轉換的角度推動農村產業振興；而此《方案》提出加強物聯網、大數據、移動互聯、云計算、空間信息技術、人工智能等技術手段的集成應用和產學研協同攻關，實施精準農業重大科技創新工程，突破一批關鍵共性技術，研發配套智能化作業裝備，打造智慧型鄉村產業振興科技方案。

（三）樹立“三個思維”

一要樹立戰略思維。鄉村振興戰略是從根本上解決“三農”問題的國家長遠戰略，這就要求應從實際出發，把局部規劃與頂層設計緊密結合，尤其要防止“速戰速決立竿見影”，以“運動戰”替代“持久戰”。鄉村振興絕不是村村振興，也不可能同步振興，更不可能一蹴而就，一定要因地制宜，循序漸進，梯次推進。目前在“三農”問題上出現項目式、運動式做法，緣于不懂“三農”、不愛“三農”與政績沖動。不懂“三農”，就會把“三農”問題簡單化，作出不符合實際的主張；不愛“三農”，就容易漠視農民的主體作用，習慣性替農民做主；而政績觀出了問題，就會熱衷自己繪圖畫，難免“只見樹木、不見森林”。

二要樹立系統思維。古代的鄉村是具有血緣關系、互助關系，并形成有共同風俗習慣、文化和價值的人共同居住的地方。而農村的稱謂，是近代以來基于現代經濟學的“三次產業”分類理論產生的。按照這種理論，農村只被賦予了一個為城市生產糧食的功能。在這樣的時代背景下，就有了21 世紀以來承載中華文明優秀傳統基因的鄉村的各種衰敗和沒落。黨的十九大報告提出鄉村振興戰略，明確了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”二十字總體要求，彰顯著黨中央新的系統思維。這種思維把鄉村重新還原為一個政治、經濟、文化與歷史的中華文明載體，要求必須嚴格從政治、經濟、文化、生態、歷史等角度整體性地解決好“三農”問題。

三要樹立底線思維。習近平總書記曾指出：“深化農村改革，最大的政策，就是必須堅持和完善農村基本經營制度，堅持農村土地集體所有，堅持家庭經營基礎性地位，堅持穩定土地承包關系”，“不能把農村土地集體所有制改跨了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了”。［26］這“四個堅持”“四個不能”是實施鄉村振興戰略必須堅守的最大底線。要堅守這個底線，首先要嚴守糧食安全紅線。習近平總書記指出：“總體看，我國糧食安全基礎仍不穩固，糧食安全形勢依然嚴峻，什么時候都不能輕言糧食過關了。在糧食問題上不能僥幸、不能折騰，一旦出了大問題，多少年都會被動，到時候誰也救不了我們”。［26］一些糧食大省，就要為國家糧食安全作出應有貢獻。其次，要嚴守耕地紅線。正如習近平總書記所言，“保障國家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產的命根子。農民可以非農化，但耕地不能非農化。如果耕地非農化了，我們賴以吃飯的家底就沒有了”。［26］因此，在實施鄉村振興戰略中，必須要確保耕地不減少。最后，要嚴守生態保護紅線。綠水青山就是金山銀山，實施鄉村振興戰略務必要嚴守生態紅線，留住鄉風、鄉貌、鄉愁。

（四）完善“四個體系”

一是完善組織領導體系。繼續完善省市縣鄉村五級書記一起抓鄉村振興的工作格局。省級各類專班要進一步強化職能，細化實化工作任務，加強專班之間、部門之間的政策和工作銜接，建立完善的責任落實體系。二是完善政策規劃體系。如在山東省，要不斷完善鄉村振興“1+1+5+N”的政策規劃體系，全面鋪開市、縣規劃編制工作，確保16個市和所有涉農縣印發實施。三是完善典型示范體系。在鄉村振興“十百千”示范創建工程、新時代文明實踐工程、美麗村居“四一三”行動等試點示范的基礎上，打造能復制、有活力的鄉村振興路徑。四是完善支撐保障體系。圍繞有效解決“人地錢”等突出矛盾和問題，統籌整合涉農資金，設立鄉村振興重大專項資金，建立鄉村振興重大項目庫，加大優秀干部人才向基層選派的力度，解決鄉村振興用地問題，為鄉村振興戰略順利實施提供支撐保障。

（五）把握“五個關系”

一是鄉村振興與新型城鎮化的關系。新型城鎮化是黨的十八大上提出的概念，區別于原城鎮化的“造城運動”，是實現大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化，能保證進城農民真正融入城市，享受市民待遇。十九大提出實施鄉村振興戰略，是把鄉村作為一個有機整體，更加注重發揮鄉村的主動性，既要轉變經濟發展結構，更要普及高水平的公共服務，最終實現城鄉平等。思路的根本轉變確立了新的城鄉關系，新型城鎮化和鄉村振興就像鳥之兩翼、車之雙輪，共同完成城鄉融合、協同發展的目標。

二是政府調控與市場參與的關系。在實施鄉村振興過程中，應該讓政府“看得見的手”與市場“看不見的手”形成合力，共同推進。政府要通過“有形之手”對市場失靈和外部性較大的領域進行校正和補充，做好統籌協調、提供基本公共服務、營造良好發展環境等工作。但同時，實施鄉村振興戰略，必須堅持市場化方向，要發揮市場這只“無形之手”在農業資源要素配置中的決定性作用，提高鄉村振興質量和效率。政府與市場要有機結合，政府要加強對市場的引導與宏觀調控，市場要把握節奏，保持理性，循序漸進。

三是政府主導與農民主體的關系。推動鄉村振興，政府起主導作用，農民群眾是主體力量。從國外鄉村發展實踐看，不管各國發展道路是否相同，但均明確農民是鄉村建設主體，切實發揮政府主導作用，通過各種措施，發揮農民積極性，政府既不能越位，也不能缺位。［27］實施鄉村振興戰略，要充分尊重廣大農民意愿，調動他們的積極性、主動性、創造性，把他們對美好生活的向往化為推動鄉村振興的動力，把維護農民根本利益、促進農民共同富裕作為出發點和落腳點。因此，實施鄉村振興戰略，必須還權于農民，堅持農民主體地位，引導群眾自覺參與鄉村振興工程，政府和企業都不能喧賓奪主，更不能越俎代庖。

四是鄉村振興與保護傳承的關系。鄉村振興不是把鄉村變成城鎮，而是要彰顯鄉村特色，留住鄉愁記憶。實施鄉村振興戰略絕不能簡單地搞統一模式、貪大求洋，尤其是在推進“合村并居”、新型農村社區建設中，要充分考慮區域差異和鄉土風情，把鄉村文化元素融入公共設施、民居布局、內外裝飾等細節中，特別要保護好古村落、古建筑、老物件、老工具等鄉村文化遺存，傳承一些好的民風習俗，留住鄉村古老的印記符號和鄉土味道，讓有形的鄉村文化留得住，讓活態的鄉土文化傳下去。

五是頂層設計與基層探索的關系。各省按照中央部署，強化頂層設計，基本上都確立了推動鄉村振興的省級規劃或方案，為基層實踐提供了基本遵循，保證了各省鄉村振興工作的方向不偏、目標明確。但在具體工作中，由于各省區域發展并不平衡，村莊分散且情況各異，應允許和鼓勵基層因地制宜大膽創新，制定符合本地實際的具體行動方案，探索不同模式的鄉村振興之路。