就近市民化：農民市民化道路的現實選擇

邱玉婷，于大川

（廣東金融學院公共管理學院，廣州510520）

隨著我國社會結構加速轉型，農業轉移人口大規模流入城市，涌現出了一個特殊而龐大的社會群體，他們是代表著新時期經濟社會轉型的“農民工”。農民工在我國城市化進程中形成、發展和壯大，廣泛地分布在國民經濟的各個行業，為社會主義現代化建設做出了重要貢獻。然而，值得關注的是，這些游離在城市與農村之間的農民工群體，他們對社會的巨大貢獻與其社會地位、社會待遇極不相稱，與此同時，大量農民工融入城市也帶來了許多經濟問題和社會問題。在城市，農民工在就業服務、醫療、社會保障、子女教育、住房等方面均面臨著許多困難，他們不能平等地享有與城鎮居民同樣的基本公共服務。在農村地區，由于青壯年勞動力的外流，未成年兒童和年邁老人成為農村的主要人口組成，農業經濟“碎片化”和農村“空心化”非常嚴重。要從根本上解決這些問題，需要科學地協調城鄉發展，促進城鄉不同社會群體的社會融合，尋找農民工群體科學、合理的市民化路徑，最終實現全社會的穩定和諧發展。基于我國當前龐大的農村人口規模和城鄉發展現狀，縣域小城鎮發展和新農村建設為農村人口的聚集提供基點，農民在省內就近區域完成市民化成為未來實現市民化道路的新選擇。鑒于此，本文試圖從城鄉協調發展的社會背景出發，分析農民市民化的現實困境和就近市民化的出路。

一、相關研究綜述

從國外有關農民市民化研究的文獻看，早在20 世紀50 年代，劉易斯（William Lewis）就提出了二元經濟結構發展模型，他認為要實現一元經濟的轉化關鍵在于實現農民向現代部門轉移。［1］然而，美國經濟學家哈里斯和托達羅（Harris，Todaro）并不贊同他的觀點，提出收入期望理論，指出城鄉收入相差無幾且就業概率相當的時候，農民就地市民化才容易實現。［2］近年，西方學者從實證研究的角度，涉及到農民市民化的具體方面，如交通、電網、教育、基礎設施建設和家庭土地利用模式等，發現農民市民化存在多方面的制約因素，并提出了富有針對性的對策建議。由于西方城鎮化進程不同于我國二元社會結構存在制度性約束，因此較少從制度建設方面研究農民的角色轉移。綜觀西方文獻，學者們從宏觀和微觀的維度進行了較為豐富的研究，為我國探索農民工就地市民化發展路徑，研究農民就地市民化問題提供了理論基礎和實踐經驗。

國內農民市民化的研究是一個不斷深化的過程。隨著社會主義新農村建設、城鄉一體化發展及鄉村振興戰略實施，農民就地市民化趨勢愈加彰顯，深入研究農民就地市民化，具有重大理論意義。我國學者早在1999年就提出了農民就地市民化的戰略思想，近年來，學者們開始對農民就地市民化的內容進行深入探討。張繼梅提出農民向大城市轉移和農民就近就地轉移的“雙軌”制［3］，郭金豐認為農民就地市民化是我國城鎮化進程中農民理性的選擇［4］，厲以寧也提出中國應走農民“就地城鎮化”道路［5］。在實證研究方面，陳殿美［6］、張繼良［7］等學者根據地方實際從市民化成本及評價的角度進行了大量研究，其中江蘇省農民就地市民化研究內容最豐富，對我國其他省份的市民化研究提供了有效參考。

綜上，國內外關于農民市民化問題的研究取得了不少有價值的成果。首先，認為農民工市民化是加快我國城鄉統籌發展的重要途徑，是中國特色城鎮化道路的重要動力。其次，從實證出發，探索農民工市民化過程中的制約性要素，提出了大量探索性的對策建議，如通過制度化改革、農民工自身能力建設、完善組織管理來保障農民工市民化的過渡。已有研究成果為本研究的開展提供了較好的文獻積累，但現有的研究對于農民工省內轉移就業趨勢、農民工就近市民化狀況、就近市民化的路徑分析并不多，同時，也缺少以大規模的調查數據為基礎，把握不同地區、不同流向、不同群體農民工的的市民化政策需求。因此，在新政策出臺和新型城鎮化的推動下，研究農業轉移人口就近市民化極具現實意義和價值。

二、農村人口大規模異地遷移的現實困境

根據國家衛生和計劃生育委員會2014年關于流動人口的動態監測統計數據發現，跨省流動的農業轉移人口比例最大，占69%，在流動范圍的數據監測中省內流動占比31%，其中省內跨市占13%，市內跨縣和縣內跨鄉的總和為18%。［8］從數據上看，流動人口的流動趨勢呈現出流動距離長、流動范圍廣的顯著特征。然而，隨著我國城市化進程的不斷推進，部分大城市過分強調速度、經濟與數量的城市化指標，開始呈現出一系列問題。

（一）“城市病”與“農村病”并存

在城市，居民生活的空間容納能力和勞動力容納能力是當前小城鎮無法比擬的，從集聚效應理論看，城市的集聚效應越來越強大，大中城市以其獨特的優勢吸引著大量的勞動力，解決了大多數農民工的就業問題。但城市的容量和規模是有限的，當工業部門和中小型企業不斷向城市聚集和發展，城市人口快速增長達到某個臨界值的時候，規模效應就會減弱，造成大城市依然具有吸納能力但是卻無力承載超出的負荷，伴隨而來的是一系列的“城市病”，如交通擁堵、環境污染、資源緊張、秩序混亂等問題。面對巨大的需求和治理壓力，政府不得不在環境、治安、交通等方面加大投入，這從每年極具中國特色的、堪稱全球最大規模的人類遷徙活動“春運”中可見。過度化異地遷移的最終后果是大中城市超荷重地承載著來自外地的流入人口，而縣域社區、小城鎮、中小城市發展動力不足，農村的中青年勞動力向城市遷移，在某些省份和地區的農村出現了“農村病”，如由于缺少青壯年勞動力，農村大量土地撂荒，土地資源極大浪費。不僅如此，由于新生代農民工大量異地遷移，農村空巢老人、留守兒童的問題非常嚴峻，盡管政府實施社會主義新農村建設，在物質方面投入了大量資本，但是老年人的養老問題和兒童的教育問題依然嚴重阻礙著農村地區的長遠發展。可以說，通過改善農村面貌發展農村經濟在某種意義上看只是一項表面工程，而事實上“空心村”普遍存在。

（二）社會政策限制了農民工融入大城市

社會政策是影響農民工城市融入最直接、最迫切、最突出的現實原因，除了戶籍制度限制，其子女受教育問題和自身的社會保障問題已經成為他們返鄉或留在城市的兩大制約因素。

1.戶籍制度

十八屆三中全會就改革戶籍制度有了進一步指示：加強大、中、小城市和小城鎮的協調發展，促進產業和城鎮的協調發展，嚴格控制特大城市人口規模、合理確定大城市的落戶條件、有序開放中等規模城市的落戶限制，全面開放建制鎮和小城市的落戶限制。在這一政策的指引下，近年來，廣州、上海等地紛紛出臺《積分入戶細則》，將落戶條件與文化程度、技術能力、職業資格、社會服務、納稅、創新創業及職住區域等條件掛鉤，城市的人口管理取得新進展，更加精細化、科學化。從表面看，各大城市把“積分入戶”政策作為促進農民工在大城市實現市民化的激勵手段，但事實上對于大部分來自農村地區從事藍領工作的工人和體力勞動者而言，很難達到地方性政策的指標門檻，該政策實則在很大程度上已經把大多數收入較低和專業技能較差的農民工阻攔在大城市的門檻之外。

2.教育政策

根據國務院發展研究中心關于城鎮戶籍對農民工吸引力排序的一項調查顯示，“獲得較好的子女教育水平”是農民工最想通過市民化實現的要素，但在現行教育政策下，這是大部分農民工難以實現的。［9］目前，我國普遍實行城鄉二元分割的教育政策，外來人員子女在城市不能享受與本地居民子女同等的受教育機會和權利。在義務教育階段，“人戶一致”“就近入學”是在城市入學的基本原則，外來人員若想就讀當地的公辦學校通常需要繳納如借讀費、贊助費等數量不菲的額外費用，雖然教育管理部門明確規定取消這一規定，但仍然有不少學校以“捐資助學”的形式變相收取高額費用。無力承擔此類支出的農民工子女只能選擇資源較為匱乏、教育質量難以保證、教師隊伍不穩定的私立農民工子弟學校。迫于客觀條件的限制，大多數進城務工的農民工會選擇把子女留鄉接受教育，留守兒童的受教育問題又成為了另一領域的社會問題。

3.就業政策

在我國就業政策的指導下，各大城市結合當地的具體情況，對拖欠農民工薪酬工資和勞動權益保護等方面做出了具體規定，但從實際操作層面看，進城打工的農民工依然被區別對待，他們缺失平等的就業機會，職業安全難以得到保障。2016年國家統計局就農民工就業保障相關問題的調查顯示，自新修訂的《勞動合同法》實施后，只有19.2%的農民工與雇主或單位簽訂了勞動合同。其中，簽訂無固定期限勞動合同的占比6.6%，一年或一年以上勞動合同占比10.8%，少于一年的勞動合同僅為1.8%。［10］在已簽約的勞動關系中，也普遍存在勞動合同內容不合理、執行不規范的問題，進一步加劇了農民工在城市工作和生活的壓力和風險。

4.社會保障政策

社會保障政策在維護社會穩定、促進社會進步、保障社會勞動力再生產、實現社會公平等方面具有重要的堡壘作用。就農民工而言，社會保障政策可以助其積極應對社會風險，保障基本的生存需要。農民工的工作存在不穩定、收入低、環境差和勞動強度大的特點，他們更需要社會保障制度的救濟和幫助，因此社會保險對他們而言就顯得尤為重要。然而，戶籍在我國不僅僅是對在大城市工作的農民工的身份認同，而且還決定著他們是否可以享受與城市居民相同的社會福利。2018年，我國農民工數量達到2.88億人，為了更好地完善農民工群體的社會保障，各地紛紛推出多樣化的農民工參保辦法。例如，上海市農民工根據自身需求可以自由選擇參與城鎮社會保險或者其他保險；北京市則把醫療保險的全部責任下沉到企業，規定雇主必須承擔所有費用，而個人不需要再支付保險費用。盡管如此，但相關數據顯示，農民工的參保率不足20%，在這些參保的農民工中，跨省流動的農民工參保意愿和參保行為都顯著低于留在省內務工的農民工。［11］究其原因，跨省務工的農民工離家距離較遠，沒有長期在外停留的打算，不愿意為自己的在外保障作出長期投保；另一方面，更是由于保險水平之間的省際差異和對接不上，權衡之下他們放棄投保決策。雖然政府已經在統籌社保標準和對接問題上做了一些完善措施，但從農民工群體的參保意愿和行為看，政策發揮還存在著一定的滯后性，對社會保障制度的擔憂依然存在。這種多樣化參保模式和低參保率的矛盾在農民工較為集中的大城市尤為明顯，主要原因是各方面費用支出對低收入的農民工、用人單位和流入地的地方政府而言比較大，當農民工出現跨省或跨市工作時，社會保險不能轉移續接，最終只能無奈退保或者停保。另外，農民工對當地的社會保障制度并不了解，參保意識也不強。因此，在政策層面確保農民工享受社會保障權利是解決問題的最有效途徑。

（三）城鄉文化差異

農民工市民化不僅僅意味著身份上的轉變，也意味著社會生活方式的變化，這種變化建立在城鄉之間“文化融合”的基礎上，因此，農民工主觀上是否具有市民化的意愿成為城市融入的重要因素，而影響市民化意愿的重要因素則是地域歸屬感和群體歸屬感。［12］2017 年國家統計局關于農民工監測調查報告的數據顯示：城市規模越大，農民工對所在城市的歸屬感越弱，適應城市生活的難度越大。［13］這種難以適應主要源自主觀上的城市歸屬感不強和客觀上的社會排斥。一方面，進城務工的農民工習慣以家族和鄉里互助為核心互助方式，他們出于對復雜城市環境主觀上的防御和自我保護，會更加傾向于選擇與同鄉或同樣身份的農民工群體聚居在城鄉結合部或者舊城區，主觀上的城市不融入阻礙著他們行為和生活方式的城市融合。另一方面，由于城市居民和農民之間在傳統價值觀和行為方式上的文化差異，他們的社會差距進一步拉大，居民不愿意與農民交往互動，這種文化差距常常會造成一些社會沖突，城市居民對農民工的社會排斥進一步影響了農民工的城市融入。

三、就近市民化的現實驅力

與大范圍、遠距離跨省流動的異地市民化相比，就近市民化以農民原居住的農村為支點，依托縣域內小城鎮、中小城市的發展，他們不進行大規模、長距離的異地遷移，省內就近獲得與城市居民同等的市民權，在生活標準、價值觀、生產和生活方式等方面實現市民化的轉變。自2014 年《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》頒布以來，中央各部委已經陸續出臺了一系列相關政策，全國各地積極探索中小城鎮發展道路，為農民工就近實現市民化給予了政策性支持。從當前我國城鎮化發展進程和農民工遷移的現實情況看，就近市民化的模式具有一定的科學性和適用性。

（一）新生代農民工省內就近市民化意愿不斷提高，省內轉移就業的數量不斷增加

由于城鄉收入之間的差距和自身定位不同，傳統農民工群體與新生代農民工群體進城務工的初衷存在一定的差異。傳統農民工外出務工主要源于農村推力，農村資源匱乏，為了生計遠走他鄉掙錢謀生，但他們對農村土地有著深厚感情，濃厚的戀鄉情結對于他們而言最好的歸屬就是回鄉養老，城市對他們來說只是一個謀求生計的地方；而新生代農民工進城務工的動因主要源于城市拉力，他們懷著對理想和美好生活的追求，更加主動地融入和適應城市生活，他們的鄉土情懷相對較弱，因此市民化的意愿更加強烈。據國家統計局發布的《2018 年農民工監測調查報告》顯示：2018年，全國農民工總數達到了28836 萬人，新生代農民工占比50.5%，80 后農民工成為當前農民工群體的主體。在外出務工的農民工中，省內流動農民工9672 萬人，占外出農民工總量的56%，與2017年相比增加了162萬人，增長為1.7%。［13］這部分新增的農民工主要是以省內流動為主，省內流動的增量占所有外出增量的96.4%。近年來，我國區域經濟格局處于調整當中，外出農民工省內流動雖仍以東部地區為主，占比82.8%，但隨著中西部地區經濟的快速發展，該地區省內就業的趨勢較以往日增明顯，農村新增轉移勞動力選擇在省內就業的比重日漸上升，可預見該區域在未來將有更多農民工選擇就近轉移就業或回鄉創業（見表1）。

表1 2018年農民工地區分布及構成

從2017 年和2018 年的調查數據來看，跨省流動的新生代農民工中，約50%愿意在戶籍省內長期居住并保留戶籍，60%以上打算以后回戶籍省內養老。省內流動的農民工中，同樣有50%左右愿意回到戶籍地長期居住，約有40%—50%愿意回到戶籍地的縣城或鄉村購房建房和養老。這表明，不管原來是跨省還是省內就業的農民工群體都更愿意在省內長期居住、購房建房和養老，而縣域城鎮成為他們將來選擇定居的重要場所。

（二）小城鎮、小城市的數量和規模不斷壯大為就近市民化提供就業基礎

隨著我國新型城鎮化建設不斷推進，農業生產水平不斷提高，非農產業生產方式的興起和國家政策體制的導向為小城鎮、小城市的發展提供了驅動力，部分縣級市和建制鎮快速發展起來，全國各地逐步建立起一批具有鮮明特色的重點小城鎮，這些小城鎮吸引了附近農村地區的大量剩余勞動力，為提高農民工的生活水平做出了巨大貢獻。

眾所周知，就業機會和收入水平是吸引農民工流動的重要要素。2017 年，我國的GDP 總量跨越了80 萬億臺階，東部沿海城市為主導的就業格局發生了巨大變化，越來越多的傳統經濟省份，如廣東、江蘇等已經日漸發出了經濟降速轉型的口號。而中西部省份由于處于城鎮化發展的初期階段，全國經濟增長的新勢頭開始轉向由中西部地區來引領，如四川、河南、湖北和貴州等省份近年的增速較快，優惠的投資政策、較低的工資成本和土地價格，使得內地的中小城市成為產業轉移和大城市擴散效應的主要受益者。外資產業園和沿海地區的代加工工廠開始大量進軍內地市場，中西部城市GDP 的增速以每年8%—10%的勢頭高速增長，經濟增長帶來大量的就業機會讓曾經的候鳥重新歸巢，他們傾向于選擇回到距離家鄉較近的地方就業。此外，以縣級城市為軸心的小城鎮的勞動力吸納能力也在不斷增加。2018 年，國家發展和改革委員會發布了《國家發展改革委辦公室關于建立特色小鎮和特色小城鎮高質量發展機制的通知》，明確指出“特色小鎮必須實現特色支柱產業和新興產業，引進投資主體發揮集約化的作用培育新經濟，特色小城鎮建設應以鄉鎮經濟為主體，形成具有鮮明特色產業形態，進一步解決農村轉移勞動力，促進就近城鎮化”。據統計，2018 年全國有特色小鎮403 個，各個特色小鎮的平均投資額約為50—60 億。通過特色小鎮、特色小城鎮建設帶動鄉村振興戰略和城鎮經濟發展成為部分地區的發展模式，當農民的收入水平不斷提高，離鄉背井遠走他省謀生便成為他們的次要選擇。

（三）中小城市相關的社會政策為就近市民化提供安全堡壘

2014年，在宏觀政策層面上頒布的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》對農業轉移人口的教育機會、就業創業服務體系、社會保障覆蓋面、基本醫療衛生條件和住房保障渠道等方面作出新的指示，對農民工影響深刻并長期存在的戶籍制度進入到漸進式改革的新局面。近年來，國家以發展縣域經濟為中心，重點發展小城鎮，以部分城市為試點全面開放建制鎮和小城市落戶限制，逐漸減少戶籍對享受基本公共服務的限制，積極穩妥地向其他相關的社會制度擴展。例如，為了鼓勵農民返鄉創業，國家放寬了創業的準入條件，簡化審批程序，通過提供金融服務和信息技術服務等優惠政策幫助扶持農民工實現就近就業。2018年國務院發布的《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略意見》提出，要進一步深化農業供給側結構性改革，為縣域地區脫貧致富提供政策性支持。此外，鄉村振興戰略方案的實施帶動了美麗鄉村建設，農民生活水平不斷提高，在縣域安居樂業成為了新生代農民工就近市民化的重要選擇。

四、農民就近市民化的出路

（一）加快戶籍制度改革，推進農民工省內跨市、市內跨縣就近落戶定居

各地市因地制宜，盡快出臺新的戶籍制度改革方案，制定公正、透明的落戶標準和居住證享受的公共服務、基本權利和便利范圍，取消依附在戶籍制度上不平等的住房保障、低保申請、優撫安置福利、計劃生育政策等權利，明確某些領域中突出問題的處理標準。部分已經開放農民落戶條件的城市，應進一步明確居住證到落戶政策的通道，完善流動人口的有效銜接管理制度。為了適應我國中部地區省內農民工持續向大城市集中的現實趨勢，應適當放寬中部省會城市、中心城市的落戶標準，優先解決以家庭為單位的農民工群體的安置問題。

（二）提高縣域基本公共服務水平，保障城鄉基本公共服務均等化

農民市民化的直接目的是提高收入水平，安居樂業。基層政府應以義務教育、基本醫療衛生和社會保障等相關領域為重點，保障農民工公平享有基本公共服務的權利。第一，切實保證農民工子女的受教育權利。例如，縣域內中小學校可以充分利用全國統一的學籍管理系統，準確無誤并完整錄入義務教育階段適齡兒童的基本信息，確保每一位適齡兒童獲得政府資助的教育經費。第二，完善農民基本醫保門診中特殊疾病補償政策，加強統籌區域內醫療機構的服務能力建設。農民工群體門診就醫的需求最為廣泛，為了保障縣域就業的農民工在統籌區域內就醫的公平性，國家或省級政府應根據各統籌區域內門診特殊疾病補償的現實需求進行充分的評估，制定專門的政策規范，通過加大醫療服務資源的投入、省級專科醫院的對口支援和建立醫聯體等措施，提高當地醫療衛生機構的服務能力，以引導更多特殊疾病患者相對穩定地選擇在統籌區域內就醫，促進農民工群體合理就醫，保證他們就近就醫公平受益。第三，進一步改善農民工各類社會保障的銜接，例如城鎮職工養老保險和居民養老保險、醫療服務和養老問題在市內縣域之間或者省內跨統籌地區之間的順利對接。通過廣泛的宣傳教育，提高農民工的參保意識，從政府層面解決非正規就業以及勞務派遣就業的參保問題。2018 年，政府有關職能部門聯合發布了《關于鐵路、公路、水運、水利、能源、機場工程建設項目參加工傷保險工作的通知》，將各類工程建設項目中流動就業的農民工納入工傷保險保障中，減少農民工群體受傷無錢醫治、施工方不愿承擔責任等問題，從政策層面提高農民工對工傷保險的參保率。

（三）因地制宜，實行多元化城鎮發展模式，多渠道滿足農民就近就業需求

農村社會的自然差異導致鄉鎮經濟發展水平參差不齊，統一的發展模式與現實差異難以契合一致，因此，應該針對不同的地域環境采用“新型社區治理”“小城鎮建設”“新農村建設”等模式，多渠道滿足農民多樣化的就業需求。政府應將基礎建設投資重點向縣域傾斜，改善縣域地區的市場環境，引導中小企業、民營企業向園區集中，為農民就近就業提供更多的崗位選擇。鼓勵民間資本直接參與投資或以特許經營等方式推進縣域經濟發展，同時，還通過市場化手段鼓勵外資參與投資，有效地加快城鎮化建設。全國多地實踐證明，在社會主義市場機制下探索多種形式吸引民間力量參與鄉鎮建設，可以有效地解決縣域經濟發展資金的瓶頸問題。全面提升小城鎮的市場競爭力，縮小城鄉差距直至與大城市相比只有規模上的差別。同時，要避免過分強調社會經濟而忽視農民的文明意識發展，充分考慮不同社會生活領域發展的路徑選擇問題，采取文化價值變遷、社會經濟變遷和制度變遷同步推進的路徑，形成必要的觀念支撐。

（四）賦權和增能，基層政府重點建設新型農村社區

賦權增能是政府職能轉變的主要手段。為了解決基層政府權小責大的困境，部分經濟實力較強的市、縣逐步向鄉鎮下放權力，賦予小城鎮更大的自治權，促進小城鎮的發展。根據目前城鄉的現實需求，基層政府應進一步加強新型農村社區建設，劃定農村相對集中的鎮區，賦予城鎮基礎設施和基本公共服務設施的財政補貼和政策支持，在鄉鎮區域內打造基礎設施具有地方特色、人居環境舒適的新型農村社區，引導農民工向這類社區轉移。政府在縣域城鎮土地規劃、產業發展、生態發展及水利交通網絡等方面制定科學的規劃，從生態、經濟、人居環境三方面明確新型農村的空間地域分布、產業發展和人口規模。充分發揮多中心治理優勢，打造以基層政府為主導，整合市場、社會組織、群眾等多方力量，以滿足農民工需求的公共服務機構為依托，采用營利性、公益性、服務性等多種手段，綜合服務與專業服務相結合的農村新型社區服務體系，滿足農民工就近市民化的現實需求。