對晉城市政府和社會資本合作項目開展情況的調(diào)研

為充分發(fā)揮PPP模式積極作用，補齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，各級黨委政府都非常重視，2015年晉城市政府先后出臺了《晉城市人民政府關(guān)于開展政府和社會資本合作工作的實施意見》和《晉城市人民政府關(guān)于推進政府和社會資本合作投融資模式改革的實施方案》兩個文件，市、縣兩級政府和各相關(guān)部門精心組織實施，四年來晉城市的PPP工作取得了長足的發(fā)展。

一、晉城市PPP項目基本情況

（一）行業(yè)分布整體情況

從各行業(yè)項目數(shù)及投資額的累計情況來看，晉城市PPP項目以市政工程類及交通運輸類項目為主，其數(shù)量和規(guī)模在晉城市入庫項目中均占到很大的比重。20個入庫PPP項目中，市政工程類項目9個，占比45%，交通運輸類項目5個，占比25%，這兩類項目合計占入庫PPP項目總數(shù)的70%。除此之外，醫(yī)療衛(wèi)生類項目有2個，占比10%；生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護類2個，占比10%；教育類1個，占比5%；文化類1個，占比5%。另外，能源、農(nóng)業(yè)等其他各類PPP項目尚未開展。

投資額方面，市政工程類PPP項目投資額69.05億元，占比32.73%，交通運輸類項目投資額102.91億元，占比48.77%，這兩類項目合計占入庫項目總投資額的81.50%。此外，文化教育類項目投資額5.12億元，占比2.43%；環(huán)境保護類項目13.43億元，占比6.36%；醫(yī)療衛(wèi)生類項目22.11億元，占比10.48%。

（二）主要行業(yè)領(lǐng)域PPP項目情況

市政工程項目是民生領(lǐng)域的重點，特別是供熱、供水、供電及垃圾處理、污水處理項目直接關(guān)系老百姓的生活。2015年以來，財政部、發(fā)改委出臺一系列政策措施鼓勵引導(dǎo)在市政公用領(lǐng)域開展PPP項目。特別是2017年7月18日，財政部、住建部、農(nóng)業(yè)部和環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》，對政府參與的污水、垃圾處理項目強制實施PPP模式，即“兩個強制”。從全國范圍來看，這兩類PPP項目數(shù)在財政部PPP綜合信息平臺項目管理庫中合計占比較高。從晉城市情況來看，市政工程類PPP項目總數(shù)在晉城市5大類PPP項目中位列全市第一。晉城市開展的市政工程類PPP項目主要包括市政道路、污水處理、管網(wǎng)等領(lǐng)域。其中，市政道路PPP項目5個，投資額50.08億元；污水處理PPP項目3個，投資額3.92億元；管網(wǎng)PPP項目1個，投資額15.05億元。

交通運輸也是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要領(lǐng)域，各地經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀不同，交通運輸建設(shè)需求也大有差別。山西省作為中部省份，地處黃土高原，地貌以山地、丘陵為主，晉城市位于山西省的東南部，位處太行山和華北平原的交界處，交通運輸建設(shè)需求較多，發(fā)展?jié)摿Υ蟆＝刂?019年9月30日，晉城市交通運輸領(lǐng)域PPP項目累計投資102.91億元。“四好公路”、太行一號國家風(fēng)景道的建設(shè)將為改善全市交通狀況、促進全市經(jīng)濟發(fā)展，惠及民生起到了重要作用。

目前晉城市公共服務(wù)PPP項目總體占比較小，項目數(shù)合計6個，在晉城市已入庫項目中占比為30%；項目投資額合計40.67億元，在晉城市已入庫項目投資總額中占比僅為19.27%。其中，教育類、文化類PPP項目各1個，在晉城市公共服務(wù)類PPP項目中各占比16.67%，醫(yī)療類PPP項目2個，占比33%，環(huán)境衛(wèi)生類項目2個，占比33%。

（三）各行業(yè)PPP項目落地情況

通過將各行業(yè)PPP項目執(zhí)行階段數(shù)量與項目總數(shù)對比可知晉城市各行業(yè)PPP項目落地率。截至2019年9月30日，晉城市所有入庫PPP項目中，處于準(zhǔn)備階段的有2個，采購階段的有2個，處于執(zhí)行階段的有16個，總的落地率為80%。晉城市，醫(yī)療衛(wèi)生類PPP項目落地率為100%，市政工程類PPP項目落地率達(dá)89%，交通運輸類PPP項目落地率達(dá)80%，環(huán)境保護類PPP項目落地率為50%，教育文化類PPP項目落地率為50%。

二、晉城市PPP項目財政承受能力情況

（一）晉城市各級財政PPP項目支出總額

截至2019年9月30日，晉城市已入庫PPP項目20個，涉及投資額211億元。根據(jù)入庫PPP項目財承數(shù)據(jù)分析，2018年至2047年30年間，晉城市各級財政需要從一般公共預(yù)算支出中安排的PPP項目支出責(zé)任為314.82億元，年均支出10.49億元。從年度支出情況來看，各級財政從一般公共預(yù)算支出中安排的PPP項目支出責(zé)任從2017年的9811萬元開始，2018年達(dá)到6.27億元，這兩年主要是各級財政支付的項目資本金。以后逐年增加，其中2025年將達(dá)到峰值14.97億元，其后呈現(xiàn)下降趨勢，總的來說2018年至2047年30年間，該數(shù)額呈現(xiàn)先增后減的趨勢。

（二）晉城市市縣兩級財政PPP項目財承總體情況

PPP項目財承占比是否達(dá)到或接近10%紅線是衡量一個地區(qū)是否存在PPP項目財政風(fēng)險的關(guān)鍵指標(biāo)。一個地區(qū)PPP項目財承占比即該地區(qū)各級財政PPP項目一般公共預(yù)算支出責(zé)任與該地區(qū)一般公共預(yù)算支出總額中的比值，一個地區(qū)一般公共預(yù)算支出總額可以通過該地區(qū)各級財政根據(jù)自身經(jīng)濟發(fā)展水平設(shè)置的一般公共預(yù)算支出增長率測算值得出。截至2019年9月30日，晉城市已入庫PPP項目一般公共預(yù)算支出占比最高年份為2021年，該年度晉城市各級財政一般公共預(yù)算支出預(yù)測值合計256.32億元，各級財政需要從一般公共預(yù)算支出中安排的PPP項目支出責(zé)任合計13.67億元，其占比5.33%。

（三）市本級PPP項目財承情況

截至2019年9月30日，晉城市本級已有5個PPP項目進入財政部PPP綜合信息平臺項目管理庫，從年度支出情況來看，市本級財政從一般公共預(yù)算支出中安排的PPP項目支出責(zé)任從2018年的3.61億元開始，2019年為3.19億元，這兩年主要是各級財政支付的項目資本金。以后逐年增加，其中 2034年將達(dá)到峰值7.7億元，其后呈現(xiàn)下降趨勢，總的來說2018年至2047年30年間，該數(shù)額呈現(xiàn)先增后減的趨勢。

晉城市本級最大財承占比發(fā)生年份為2022年，PPP項目一般公共預(yù)算支出占比最大值為8.98%，2018至2028年十年間，市本級財承占比超過了7%，從2029年開始才緩慢下降，總的來說市本級財承的空間已經(jīng)很小了。

（四）各縣（市、區(qū)）PPP項目財承情況

截至2019年9月30日，各縣（市、區(qū)）PPP項目15個，涉及投資額63.48億元，同市本級單個項目投資額相對較大比，各縣（市、區(qū)）項目的投資額較小。各縣（市、區(qū)）本級PPP項目一般公共預(yù)算支出排名情況是：高平市50.87億元、澤州縣42.2億元，陵川縣41.75億元，沁水縣29.47億元，陽城縣14.53億元，開發(fā)區(qū)為5.45億元，城區(qū)為0。從各縣（市、區(qū)）PPP項目最大財承占比發(fā)生年份的PPP項目一般公共預(yù)算支出占比情況來看，晉城市各縣（市、區(qū)）本級差異較大。排名前三的為：開發(fā)區(qū)2019年達(dá)到8.74%、陵川縣2021年占比達(dá)到7.94%、高平市2020年占比達(dá)到7.61%，沁水縣、澤州縣最大財承占比在5%至7%之間，陽城縣最大財承占比不超過5%，城區(qū)財承占比為0。

整體來看，2018年至2047年，晉城市PPP項目一般公共預(yù)算支出責(zé)任314.82億元億元，年均支出數(shù)額為10.49億元。根據(jù)財政部PPP綜合信息平臺數(shù)據(jù)2018年晉城市各級財政2018年一般公共預(yù)算支出205.88億元，可見，晉城市PPP項目總體風(fēng)險可控。

三、存在的問題及工作計劃

一是PPP項目進展不一。6個縣區(qū)和開發(fā)區(qū)中高平市6個項目最多，澤州縣3個，沁水縣2個，陵川縣2個，其他縣區(qū)都只有1個項目入庫，城區(qū)沒有一個項目；二是付費方式不平衡，純政府付費的項目多達(dá)8個，可行性缺口補助的項目12個，沒有使用者付費的項目；三是還有很多部門和單位的認(rèn)識不足，僅把PPP模式作為一種融資方式，而沒有把它作為政府治理能力現(xiàn)代化和管理水平提升的手段，所以純政府付費項目不太受歡迎，希望能做點使用者付費的項目；四是PPP項目的發(fā)展空間有限，為了防范政府債務(wù)風(fēng)險，財政部發(fā)文要求所有PPP項目的財政支出責(zé)任不能超過本級一般公共預(yù)算支出的10%，目前市本級、高平市和開發(fā)區(qū)已經(jīng)接近10%，再上財政付費的PPP項目就要受到限制，而且財政2019年10號文件規(guī)定，財政支出責(zé)任超過5%的地方不能再上政府付費的PPP項目。五是書面報送材料注重的多，深入實際解決問題少。只注重PPP項目的完整性、合規(guī)性，把大量精力放在項目評審及和入庫上，深入項目建設(shè)現(xiàn)場主動發(fā)現(xiàn)問題，解決問題少，比如社會資本方協(xié)調(diào)難、融資難的問題，沒有主動為其想辦法。六是前期工作準(zhǔn)備多，后續(xù)管理跟不上。PPP項目周期長，目前全市縣兩級財政部門歸口管理混亂，市里設(shè)置PPP中心，市縣財政部門對口的科室有國庫科、財管辦、經(jīng)建科、企業(yè)科等五花八門，人手不夠，過多依靠中介機構(gòu)和實施機構(gòu)做前期工作，項目開工后對項目進度了解少，更談不上管理。

為規(guī)范PPP工作，吸引社會資本參與市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投資、建設(shè)、運營和維護，減輕政府投資壓力的同時，為區(qū)域經(jīng)濟的增長提供新的動力。下一步將在以下幾個方面著力推進：

一是加大PPP項目前期工作力度，發(fā)改、環(huán)保、國土、規(guī)劃、行業(yè)主管部門等相關(guān)部門在各自領(lǐng)域內(nèi)完成立項批復(fù)、選建設(shè)地址、可研報告、環(huán)境保護評價報告等項目前期準(zhǔn)備工作要制定詳細(xì)的任務(wù)書、時間表、路線圖和責(zé)任人，同時，要加強對PPP項目實施方案的聯(lián)審機制，簡化項目審核流程。

二是積極發(fā)揮第三方專業(yè)機構(gòu)作用，行業(yè)主管部門或項目實施單位應(yīng)聘請PPP咨詢服務(wù)機構(gòu)來提供全過程的咨詢服務(wù)，包括前期準(zhǔn)備、招商選擇社會資本、談判、協(xié)助政府和社會資本簽署協(xié)議等，最大限度地保證項目規(guī)范、專業(yè)地運作。

三是學(xué)習(xí)和借鑒外地市的經(jīng)驗和做法來推動全市的PPP工作，具體的項目以后重點放在養(yǎng)老、文化、旅游領(lǐng)域，不再新上政府付費類的項目，審慎開展政府付費類PPP項目，積極推廣使用者付費項目和可行性缺口補助項目。同時，做好化解一般公共預(yù)算支出責(zé)任風(fēng)險的準(zhǔn)備工作，建立預(yù)警機制及應(yīng)急方案。嚴(yán)格按照財政部的規(guī)定從規(guī)范的角度入手，重質(zhì)量輕數(shù)量，成熟一個入庫一個，入庫一個落地一個。

四是改變工作作風(fēng)，多深入PPP項目現(xiàn)場，多到項目單位，幫助他們協(xié)調(diào)各部門之間關(guān)系，足額籌措撥付項目資本金，給與項目單位融資方面力所能及的幫助。

五是加強項目全生命周期管理。PPP項目管理由事前管理逐步轉(zhuǎn)變到事前、事中和事后管理，加強業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和專題培訓(xùn)，提高干部素質(zhì)，穩(wěn)定干部隊伍，建立一支能適應(yīng)當(dāng)前工作的高素質(zhì)干部隊伍。