中國養老金：制度變革、問題清單與高質量發展

鄭功成

現代養老金制度起源于德國1889年通過專門立法創立的社會養老保險制度，是德國繼1883—1884年先后創立醫療保險、工傷保險制度之后的第3個現代社會保障制度。它以工業社會為時代背景，以工人階級生存境況悲慘為導火索，以大規模的工人運動為基本手段，以解除養老生活來源等后顧之憂為追求目標。它是工人階級通過長期斗爭與激烈反抗取得的勝利成果，也是具有社會主義共享元素的現代文明成果。當時德國政府的建制初衷是為了緩解資本主義社會尖銳對立的勞資矛盾、實現國家強盛的政治目的，同時改善備受欺壓的工人階級的生存處境。德國的養老金制度事實上取得了預期的實踐效果，從而被許多國家效仿。

伴隨社會發展進步的腳步，養老金制度被不斷注入公平元素，并逐漸成為各國社會保障制度的主干項目。這一項目不僅為老年人生活的經濟來源提供了基本制度安排，而且成了國家維護公民基本人權和促進社會公正的重要治理工具。同時，由于養老金制度關乎每個人的切身利益與終身福祉，且具有長期權益積累、動用資金規模巨大、參照比較效應顯著等特性，對一個國家或地區經濟社會發展的影響亦日益擴大且復雜化。發達國家的實踐證明，養老金制度在成為普惠性制度安排后，既是化解老年人基本生活風險的有效制度保障，也可能成為社會風險的重要來源。任何改革都可能因其對既有利益格局的調整而引發程度不一的社會危機。這決定了養老金制度特別需要采取理性的建制與改革發展策略。在中國已經步入全面建設社會主義現代化強國新征途、追求高質量發展成為國家核心議題的時代背景下，中國的養老金制度也亟待從長期試驗性改革狀態走向成熟、定型發展階段。而對現行養老金制度進行客觀考察與理性評估，并探究正確的未來發展之路，無疑是當前社會保障學界十分重要且緊迫的任務。

本文是在長期跟蹤中國養老保險改革過程并經過2019年開展養老金制度實踐專題調查的基礎上的思考，旨在澄清認識誤區，剖析現實困境，進而尋求高質量的養老金制度發展新路。

一、制度變革：艱辛探索與發展成就

（一）養老金制度發展的簡要歷程

中國的養老金制度自20世紀50年代初期建立以來，經歷了從非繳費型的退休金制度到繳費型的社會養老保險制度的發展進程。

傳統的養老金制度是只覆蓋城鎮勞動者的退休金制度。它建立在傳統的社會主義生產資料公有制基礎之上，內化于高度集中的國家計劃體制之中，屬于勞動者福利保障的重要構成部分。其中，機關事業單位工作人員的退休金制度始于1950年3月政務院（國務院前身）財政經濟委員會發布的《關于退休人員處理辦法的通知》。這是新中國第一個有關退休制度的政策性文件，實施范圍限于機關、鐵路、郵電、海關等在民國時代就存在退休金制度的單位。1955年12月，國務院發布《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》等法規，形成了適用于全體機關事業單位工作人員的退休金制度，此后經歷過1978—1982年的調整。此外，還建立了待遇相對優厚但僅適用于新中國成立前參加工作的干部離休制度。企業職工退休金制度包括國有企業與集體企業兩類。前者始于1951年2月政務院頒布的《勞動保險條例》，此后不斷擴大范圍，成為覆蓋所有國有企業職工的重要制度安排，并經歷過1958年、1969年、1978年等的政策調整；后者源于1966年4月當時的第二輕工業部、全國手工業合作總社發布的《關于輕、手工業集體所有制企業職工、社員退休統籌暫行辦法》等政策性文件，這是首次嘗試建立集體企業職工的退休統籌制度。①鄭功成：《中國社會保障30年》，人民出版社，2008年，第52-55頁。在上述制度中，機關事業單位工作人員退休金由國家財政負責，企業職工的退休金由所在單位負責（但企業若無力承擔時由財政負責），全國均按照國家統一的政策執行，個人不需要繳費，不同群體的退休金待遇差距很小，替代率平均高達80%以上。這被視為社會主義制度優越性的具體體現。

現行的法定養老金制度始于20世紀80年代中期國有企業職工退休金制度從單位負責制到試行行業統籌再到社會養老保險的探索。當1993年中國確定以社會主義市場經濟體制為經濟改革的目標模式后，國務院1995年正式推出社會統籌與個人賬戶相結合的職工養老保險改革試點，其最顯著的特點就是在法定養老金制度中引入了私有化的個人賬戶制。改革的策略是由中央提出統賬結合的原則思路與基本框架，在屬地管理原則下由各地自主選擇大小不一的個人賬戶規模，其中用人單位繳費全部進入社會統籌基金，個人繳費全部計入參保人個人賬戶。前者為所有參保人共享，后者由參保人獨享并可以作為遺產繼承。面對各地統賬結構比例不一帶來的多種問題，國務院于1997年決定將統賬結構統一為“20%+8%”，即用人單位繳費率統一為20%（但各地并不一致，如廣東等省因老年撫養比低而一直低于20%，東北部分地區高于20%），個人繳費率統一為8%。國務院2019年決定將用人單位繳費率降低到16%①《國辦印發〈降低社會保險費率綜合方案〉》，《人民日報》，2019年4月5日第1 版。，參保人繳費率仍為8%，統賬結構統一調整為“16%+8%”（廣東、浙江等地用人單位繳費率低于16%）。根據制度設計的初衷，社會統籌部分采取現收現付制，旨在追求公平；個人賬戶采取完全積累制，旨在體現效率與激勵功能。退休人員的基本養老金待遇包括上述兩個部分，這是當今世界既有別于傳統的俾斯麥模式又有別于智利個人賬戶式的獨特制度模式。②鄭功成：《中國社會保障30年》，人民出版社，2008年，第52-81頁。

2009年開始試點的農民養老保險制度亦采取了統賬結合模式，但由政府替代了用人單位的角色，完全由財政供款，并向達到60歲及以上的農村戶籍人口提供均等化的福利性養老金待遇，同時由個人參保繳費并加上政府的適當補貼建立個人賬戶。這一模式隨后向城鎮居民（非就業人口）擴展，2012年底實現了城鄉居民養老金制度全覆蓋，2014年實現了城鄉居民養老金制度整合。2014年底，國務院為機關事業單位工作人員建立類似于企業職工的社會養老保險制度，同時建立起職業年金制度，這種雙層制度建構因有國家財政作為堅實后盾而迅速同步實現了制度全覆蓋。

至此，中國的法定基本養老保險制度由職工基本養老保險、機關事業單位工作人員基本養老保險、城鄉居民基本養老保險三大制度構成。這三項制度都采取統賬結合模式，但在實踐中仍存在著差異性。如機關事業單位工作人員退休后的待遇是統賬結合型基本養老保險金與完全個人賬戶式職業年金合為一體，退休者享有的是雙層結構的養老金待遇；企業職工主要依靠統賬結合型基本養老保險金，只有極少數人可以同時享有完全個人賬戶式企業年金；居民基本養老保險待遇領取者主要享受政府供款的均等化、普惠性基礎養老金，由其個人繳費與政府有限補貼形成的個人賬戶式養老金因個人繳費大多選擇最低檔而只具象征意義。這種差異性形成的差距巨大的利益格局絕非短期內可以調整到位，從而決定了三大制度將長期并存發展，進而使促進不同制度間的籌資公平與待遇公平成為一項長期的任務。

在養老金制度變革的同時，其管理體制與經辦機制也經歷了深刻的變革。計劃經濟時期，傳統退休金制度是按照企業職工與機關事業單位工作人員兩類人群實行分割管理與運行。其中企業職工的退休金制度由企業實施、勞動部門負責監督；機關事業單位工作人員的退休金制度由人事部門負責管理、各機關事業單位具體實施。改革開放后，養老金管理體制從多部門分割管理經過多部門分割管理與行業統籌并存再走向集中統一管理。起初，即20世紀80年代中期確立由人事部門管理機關事業單位工作人員的養老金，勞動部門管理國有企業職工的養老金，集體企業職工的養老金一度交由中國人民保險公司負責管理，同時明確民政部門負責管理試行的農村居民養老保險。隨后，在勞動部門管理的國有企業中又分離出了行業統籌，即由所在行業的主管部委設置專門養老保險機構，負責對所屬企業職工離退休費用或養老保險基金進行收支管理。最早的是1986年，國務院批準水利電力部直屬企業實行離退休費用行業統籌（后來分為水利、電力兩個行業各自進行統籌）。1988年后，國務院又陸續批準鐵道部、郵電部、中國建筑工程總公司試行離退休費用行業統籌。1993年，國務院再批準交通部、煤炭部、銀行（包括中國人民銀行、中國工商銀行、中國建設銀行、中國銀行、中國農業銀行、交通銀行、中國人民保險公司）、民航總局、中國石油天燃氣總公司、中國有色冶金總公司對其直屬企業實行離退休費用行業統籌。這種過度分割的管理體制造成了養老保險改革的困境。1998年3月，第九屆全國人大一次會議批準國務院機構改革方案，組建勞動和社會保障部，將分散在原人事部、勞動部、民政部等的養老保險管理職責統一劃歸該部，同時取消行業統籌，將原來分別由10多個部門統籌的養老保險移交地方勞動保障部門管理，實現了法定養老金管理體制的統一。①鄭功成：《中國社會保障30年》，人民出版社，2008年，第66頁。同時，在各級勞動和社會保障部門設置社會保險經辦機構，專門承擔包括養老保險在內的各項社會保險業務經辦職責。至此，新的養老金管理體制與經辦機制得以確立，并持續至今。

回顧以往30多年的改革歷程，可以發現，中國的養老金制度變革在艱辛探索中充滿了復雜性。一方面，在國有企業改革導致傳統退休金制度難以為繼的條件下，基于效率取向和世界銀行等的推波助瀾，中國將智利公共養老金私人化的個人賬戶引入法定養老金制度，其主觀意圖是要走出一條有別于他國的新路。②華穎：《中國社會保障70年的國際借鑒》，《中國人民大學學報》2019年第5期；李清宜：《養老金政策的演變歷程：國際勞工組織和世界銀行觀點的對立與共識》，《社會保障評論》2019年第4期。改革初衷是控制政府責任、強化個人責任，但私有化的個人賬戶與基于公平取向的公共養老金性質相悖。實踐證明，將兩種性質迥異的養老金合為一體并不理想，以致近20多年來一直處于爭議之中。做大或做小個人賬戶、做實或做虛個人賬戶成了養老金政策爭議的焦點，導致這一制度迄今仍無法定型。另一方面，養老金制度的變革，不僅直接涉及到各級政府、用人單位、參保人等3方的籌資責任如何合理分擔，老人（新制度實施時已退休者）、中人（新制度實施前參加工作但在實施后退休者）、新人（新制度實施后參加工作者）的養老金權益如何合理厘定，以及社會統籌與個人賬戶的權責如何界定、歷史責任如何合理化解等一系列問題，而且涉及到政府內部各相關部門的權力與責任分工如何合理調配。這些關系的處理決定了從傳統退休金制到社會養老保險制的轉化實質上是一場深刻的利益與權力格局調整。

綜上可見，中國養老金制度的變革是全面而深刻的制度變革。改革的全面性表現在對養老金制度的覆蓋對象、籌資機制、待遇計發、管理體制與經辦機制等方面的全面調整上，改革的深刻性表現在對養老金制度的責任承擔機制、權利義務關系、層次結構等方面的重大調整上，從而實質上重構了這一制度的利益分配格局，也重塑了這一制度的管理體制與經辦機制。

（二）養老金制度改革與發展的主要成就

作為世界上規模最大、持續時間最長的養老金制度改革，中國事實上取得了令人矚目的成就。這些成就主要表現在以下5個方面：

1.實現了新舊養老金制度的全面轉型。經過全面而深刻的制度變革，中國用新型的社會養老保險制度取代了傳統的非繳費型退休金制度，重塑了集中統一的管理體制與社會化的經辦機制，使養老金制度成為獨立于企事業單位之外的社會制度安排。新舊養老金制度的全面轉型，不僅適應了市場經濟改革的需要，為用人單位籌資負擔走向公平和建立統一勞動力市場創造了條件，也弱化了勞動者對用人單位的強依附關系，進而促進了社會公正，這顯然具有與時俱進的進步意義。與發達國家針對養老金制度推進單項改革都會引發社會風險甚至重大的社會危機相比，①最典型的例子是法國，其自20世紀90年代開始推進養老金制度改革，迄今經歷多輪嘗試，且只限于統一不同行業的制度等某個方面，每次均引起巨大的反對浪潮并導致重大的政治危機，使改革無法推進。類似的例子在其他國家也不乏罕見。中國養老金制度改革能夠在相對平穩的條件下全面推進，既得益于國民經濟持續高速增長帶來的居民收入增長所產生的收入替代效應，也得益于漸進改革策略使傳統制度覆蓋的人群具有了一個緩沖期和適應期。這應當是中國的重要經驗。②鄭功成：《中國社會保障70年發展（1949—2019）：回顧與展望》，《中國人民大學學報》2019年第5期。

2.理順了養老金制度的管理體制與經辦機制。一方面，1998年建立的養老金集中統一管理體制，改變了原有的多部門分割管理和多個行業各自統籌的多龍治水局面，也為城鄉居民養老金制度的整合和不同養老金制度的協同推進提供了相應的組織保障。另一方面，養老金經辦機制的社會化（包括建立專門的養老金經辦機構和借助銀行等金融機構發放養老金等），使用人單位擺脫了發放養老金等繁重社會事務，讓勞動關系回歸到正常狀態，進而使勞動者自由流動和退休人員社會化管理成為現實。因此，養老金管理體制與經辦機制的變革幾乎具有和養老金制度變革同等的價值。

3.實現了制度全覆蓋，惠及所有老年人。自2012年實現城鄉居民養老金制度全覆蓋開始，中國建成了世界上最大的養老金保障網。這一制度成為全國所有老年人穩定的經濟來源，對收入分配的調節作用日益顯現。截至2019年底，全國參加基本養老保險的人數達96748萬人（含養老金待遇領取者），其中城鎮職工（含企業職工與機關事業單位工作人員）為43482萬人，城鄉居民為53265萬人。③《2019年人力資源和社會保障統計快報數據》，人力資源和社會保障部官網：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjsj/202001/t20200121_356806.html，2020年1月21日。2018年全國領取養老金待遇的人數約27696萬人，其中領取養老金的離退休人員11798 萬人，領取養老金的城鄉居民為15898 萬人。④《2018年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，人力資源和社會保障部官網：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/201906/t20190611_320429.html，2019年6月11日。在中國反貧困戰略中，基本養老金制度發揮了巨大作用。它有效地降低了老年貧困的風險，更直接為貧困老年人擺脫困境和貧困人口參加養老保險提供了保障。統計數據表明，2018年，全國60 歲以上享受城鄉居民基本養老保險待遇的貧困老人2195 萬人，實際享受代繳保費的貧困人員2741 萬人，城鄉居民基本養老保險使4936 萬貧困人員直接受益。⑤《2018年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，人力資源和社會保障部官網：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/201906/t20190611_320429.html，2019年6月11日。可見，中國的養老金制度事實上已是普惠性制度安排和全體老年人基本生活的有效制度保障。

4.尋找到了養老金制度發展的基本規律。包括：一是養老金制度從自我封閉的單位保障制走向超脫于企事業單位之外的社會保障制，這是制度現代化的基本標志；二是養老金制度從只覆蓋城鎮勞動者到覆蓋全民，實現了從少數人的專利走向普惠所有老年人的升華，這是制度安排逐步走向公平的客觀標志；三是養老金制度從單一主體承擔責任走向多方共擔責任，即以政府、用人單位與個人分擔責任的籌資機制替代原來的政府或企業單方承擔責任，使制度能夠更加適應人口結構變化與社會發展規律，這是符合絕大多數國家的普遍做法；四是養老金制度從單一層次走向多層次養老金體系，政府主導的法定基本養老金、用人單位主導的企業年金或職業年金、個人自主交易的商業性養老金三足并舉成為新型養老金制度的建設目標。盡管養老金制度改革仍處于探索之中，但上述發展取向及既定事實，可以證明中國尋找到了全球養老金制度發展的基本規律，其上述改革取向符合養老金制度改革的世界潮流。

5.積累了彌足珍貴的養老金制度改革經驗。一方面，中國的養老金制度改革體現了中國特色與經驗。包括：一是試點先行、漸進改革，在逐步化解歷史負擔的條件下實現新舊制度的平穩轉型，這是養老金制度發展史上前所未有的改革實踐；二是利用政府財力建立普惠型的居民基本養老金制度，并迅速實現制度全覆蓋，這體現了中國特色社會主義制度的優越性；三是建立戰略儲備基金——全國社會保障基金，這體現出了積極主動應對人口老齡化挑戰和未來養老金支付風險的治理能力；四是劃轉國有資產充實養老保險基金，使之惠及全體老年人，這顯示了中國特有的制度優勢；五是重塑養老金制度的管理體制與運行機制，并具有很強的執行力，這體現了中國政治制度的獨特性。這些都是以往改革取得成效的寶貴經驗。另一方面，中國的養老金制度變革也留下了值得吸取的深刻教訓。包括：一是在法定基本養老保險制度中引入私有化的個人賬戶，既減損了公共養老金制度的互助共濟功能，也助長了個人主義的利己取向；二是采取屬地管理的做法及由此形成的地區分割格局，直接損害了法定養老金制度的統一性與公平性，使國家利益在一定程度上淪為地方利益；三是缺乏統籌規劃與頂層設計導致了制度發展中的失衡，包括不同群體之間的利益失衡、不同層次養老金的結構失衡，以及中央與地方責任的失衡等。上述經驗與教訓為下一步全面深化改革并最終確立適合中國國情的養老金制度提供了有益的啟示。

二、問題清單：理論誤區與制度性缺陷

根據長期追蹤制度變革的歷程和2019年的專題調研，①2019年7—12月，筆者率中國社會保障學會調研組到吉林、貴州、四川、重慶、浙江等省開展養老保險與醫療保障專題調研，本文對養老金制度現存問題的梳理主要來自這次調研活動掌握的每一手資料，同時結合了長期追蹤的全國總體情況。發現中國現行養老金制度存在的問題集中表現在以下幾方面：

（一）對養老金制度存在理論認識誤區，進而對制度變革的決策造成不利影響

理念是行動的先導。沒有先進的理念，不可能有科學的制度安排，而先進的理念只能建立在科學的社會保障理論基礎之上。中國養老金制度經過30多年來的探索仍未成熟、定型，與養老金理論的不成熟緊密相關。當前存在的理論認識誤區至少包括：

1.對養老金制度的建制目的存在經濟工具化甚至金融工具化的取向。一方面，對個人賬戶的追捧促成了養老金統賬結合模式的形成。在20世紀90年代市場經濟改革大潮中，在缺乏科學論證和綜合評估的條件下，由部分經濟學者倡導，將智利公共養老金私有化后的個人賬戶引入職工基本養老保險制度，導致這一制度的社會政策屬性大幅弱化，經濟政策屬性及市場經濟工具性價值大為上升。在對統賬結合型職工養老金制度已經產生的復雜乃至不良效應缺乏理性研判的條件下，學術界又大多將其視為既定且合理的事實，助推政府將這一制度模式擴展到城鄉居民與機關事業單位工作人員的法定養老金制度。未來如何走出統賬結合型制度安排的復雜局面還缺乏有價值的研究成果。另一方面，目前對養老金制度的研究更多的不是從社會政策、集體利益與社會公平等本源職責出發，而是偏重于經濟政策、個人得失與經濟效率的視角解析，甚至簡單地將其視為國家或市場的融資手段或平滑個人消費之工具，致使養老金制度在一定程度上淪為經濟甚或金融政策的附庸和經濟增長的工具。其結果既影響了養老金制度自成體系地發展，也限制了這一制度對整個經濟社會協調發展的積極功能的有效發揮。

2.對政府財政承擔責任存在認知偏差。在一些研究性文獻與媒體宣傳中，往往有意或無意地忽略法定養老金是全國性制度安排，且應看總量收支狀況來評估其財務穩定性與可持續性的理論邏輯，而是拋開國家統一制度的法理依據，只孤立地討論個別地區的養老保險基金收支狀況，更有甚者將政府財政承擔相應責任視為不當，在計量分析中通過扣除國家財政補貼來放大養老金支付壓力。殊不知現代養老金制度自德國創立之日起就由德國政府財政分擔著25%的養老金給付責任，美國的公共養老金更是通過稅收籌資并由財政供款，其他國家大多遵循政府與勞資雙方3個主體共同分擔籌資責任的規則。理論界一些人士排除政府對法定養老金制度的財政責任，缺乏對政府財政分擔法定養老金制度籌資之責的必要性、合理性以及如何使財政責任合理化的法理、學理及技術措施的研究，可以說是理論認知的偏差。這種偏差既誤導了公眾，也相應影響到相關政策的決策。

3.對多層次養老金體系建設混淆不同層次的功能定位與秩序。中國早已確立了建設多層次養老金體系的發展取向，但理論界對具體制度安排缺乏共識。最主要的表現就是忘卻公共養老金應當堅守公平與互助共濟的本質，忽略處于第二、三層次的企業或職業年金與商業性養老金均是完全積累式的、私有化的個人賬戶制，主張基本養老保險（公共養老金）私有化（采取大賬戶甚至全賬戶制）取向的觀點仍有一定市場，同時在法定基本養老金制度尚未成熟、定型的條件下單純強調稅收優惠措施來刺激政策性養老金（企業或職業年金）、商業性養老金發展，以不分先后順序且相互孤立、分割推進的“多支柱論”替代需要先后有序且應統籌規劃、協同發展的“多層次論”。這使得養老金制度體系及其結構與功能定位的合理化缺乏有效的理論支撐。

4.對國外養老金制度出現的一些現象做不完整解讀。在國際借鑒中，不僅存在孤立地看待養老金制度的現象，而且陷入新自由主義的泥潭，追捧養老金制度市場化、私有化與緊縮福利的取向，夸大公共養老金制度的危機。例如，對智利公共養老金私有化（個人賬戶）的追捧，就只考慮其政府責任得到減輕和個人賬戶基金投資收益曾經取得過出色成績的短暫優勢，忽略該種制度設計因缺乏互助共濟而喪失公平性且引發巨大的社會危機，以致不得不重建一種公共養老金制度來彌補的事實；對希臘因債務危機導致經濟下滑，進而使養老金支付壓力急劇增大的現象，只是孤立地看其養老金制度的財務危機而完全不考慮該國經濟政策失誤、金融業異化和政治集團不擔當等多種因素的巨大影響；對法國養老金制度改革中出現的大規模罷工現象，簡單地歸結為福利水平高，不考慮法國人素來喜歡通過示威游行表達訴求的深厚文化以及當初建立養老金制度時的碎片化埋下禍根的教訓，也忽略了法國的養老金水平并非歐洲國家之最的事實，更缺乏對為什么德國能夠實現養老金制度持續健康發展而法國卻做不到的比較研究；對美國養老金精算平衡及中長期預測的借鑒，不是綜合比對考慮相關參數的發展變化與調整空間，而是簡單地以中國僵化的現實政策與數據為依據，所獲結論自然不足以支撐科學決策；等等。上述現象客觀上混淆了視聽，其直接效應就是弱化了中國公眾對養老金制度的信心，同時影響到政府對養老金制度受多種因素影響的綜合、理性研判。正是這些理論上的認識誤區，造成了養老金制度設計中的邏輯混亂和一些改革方案的搖擺不定。

（二）法定養老金制度不統一催生地方自決，進而衍生出一系列后遺癥

從法理出發，中國的法定養老金制度應是國家層級的統一制度安排，但因奉行屬地管理原則，國家層級往往缺乏具體的統一政策規制。在地區分割統籌的格局下，統籌層級政府對本區域內法定養老金制度的實施直接負責，地方由此擁有了相應的自決權，這造成了各地政策不一并衍生出了一系列后遺癥。第一，養老金統籌層次低且參差不齊。在由全國人大常委會2010年制定的《中華人民共和國社會保險法》中，因農民養老保險剛開始試點，機關事業單位工作人員仍實行傳統的退休金制度，法律只規定了職工基本養老保險逐步實行全國統籌；在國務院2014年2月發布的《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》中，提出各地要在整合城鄉居民養老保險制度的基礎上，逐步推進養老保險基金省級管理，之前的政策是實行縣級統籌；在國務院2015年1月發布的《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》中，規定機關事業單位工作人員基本養老保險基金建立健全省級統籌，暫不具備條件的可先實行省級基金調劑制度。這表明國家對不同人群的養老金制度安排的責任本位規制并不一致，且允許地方逐步提高統籌層次。目前的現實是，城鎮職工、機關事業單位工作人員的基本養老保險只有少數地區實現了省級統籌，多數地區建立的是省級調劑金制度，還有少數地區停留在市縣一級統籌層次。城鄉居民基本養老保險在絕大多數地區實行縣級統籌，少數地區實行市級統籌。這種局面造成了養老金制度的責任本位不一，也導致了養老保險基金因過分分散而無法歸集并有效投資，進而陷入長期貶值狀態。同時還妨礙了勞動者跨統籌區域的自由流動，并對三大法定養老金制度的無縫對接與有序協同亦帶來了不利影響。第二，養老金籌資政策不一。在國家缺乏統一規制的條件下，由于發展不平衡與老年撫養比不同，各省實行的養老保險籌資政策存在著工資統計口徑反復變化、歷史統計數據缺失和繳費基數、繳費率不一的情形。不同地區城鄉居民個人籌資額度及政府補貼額度亦存在差異性。這使得不同地區相關主體的籌資負擔不公，養老保險基金余缺現象并存，進而對市場經濟要求的公平競爭環境造成不利影響。第三，待遇計發政策各地有差異。在國家缺乏統一規制的條件下，各省的養老金待遇計發辦法亦有不同，致使完全相似的人群在不同地區的養老金待遇存在差距，同一地區不同年份退休的同類人群的養老金待遇亦可能存在差異。退休人員的病殘津貼、喪葬補助和遺屬待遇也在不同地區標準有別，“同命不同價”的現象并不罕見。一些地方出現退休人員群體上訪、集體申訴等事件表明，待遇計發政策的不統一正在滋生新的矛盾與沖突。第四，“視同繳費”缺乏統一的政策依據。針對新型養老金制度實施前參加工作但未退休的人群（稱為“中人”），國家只出臺了按工作年限“視同繳費”的政策原則，并未具體規制統一適用的依據與標準。主管部門明確的是由各省級政府自主確定視同繳費年限與視同繳費指數的認定標準，致使各地標準不一，既造成了不同地區“中人”養老金權益的不同，也可能導致“中人”視同繳費標準過高或過低的現象，從而同樣是不容忽視的社會風險的源頭。第五，個人賬戶收益回報率不一。國家對職工個人賬戶收益回報率有統一規定，但因缺乏有效投資而處于難以兌現的困境。對城鄉居民個人賬戶的收益率則缺乏具體規定。這使得同樣性質的參保人在個人賬戶權益上存在很大差距。第六，補繳養老保險費政策不一。允許符合條件的部分臨近退休人員通過一次性躉繳養老保險費后進入正常的養老金待遇領取者行列，是國家對原國有單位就業的勞動者因復雜原因未能夠及時參保或漏保而影響養老金待遇的一項補救性政策，但各地適用范圍卻有差異，有的過嚴，有的寬松，致使同類人群的養老金權益在不同地區的差距不小。第七，各級政府承擔的責任不一。包括中央政府對各省的養老金補貼迄今仍缺乏長久穩定的科學機制，尚未實現省級統籌的地區對省、市、縣級財政補貼責任的規制不一。這導致了從中央到地方都無法準確測算未來的責任大小。第八，經辦機制與信息系統不統一。部分省對養老保險經辦機構實行垂直管理，多數地區則隸屬于同級人力資源社會保障行政部門。信息系統直接受制于統籌層次，處于縱向、橫向之間均難以有效兼容的狀態。可見，中國現行的法定養老金制度事實上并非全國統一的制度安排，政策的不統一不僅損害了法定養老金制度的統一性、公平性與嚴肅性，也在一定程度上扭曲了養老金制度的實踐路徑，極易滋生社會風險并導致社會危機。

（三）相關政策參數陷入僵化，使養老金制度喪失了自我調節機能

一般而言，影響養老金制度發展的參數主要有基準退休年齡、最低繳費年限、繳費基數、繳費率、養老金替代率、初始養老金計算依據、養老保險基金投資、財政補貼率等。德國130多年的經驗表明，只要與時俱進地調整這些政策參數，法定養老金制度就可以實現持續發展。然而，中國現行養老金制度的相關政策參數卻陷入了僵化的困境：第一，退休（領取養老金待遇）年齡。城鎮勞動者的基準退休年齡是20世紀50年代確定的男性60周歲、女職工50周歲、女干部55周歲。60多年過去了，中國人均預期壽命已從新中國成立時的35歲提高到了2018年的77歲，但基準退休年齡仍未調整。機關事業單位工作人員同時還在執行工齡滿30年者可提前退休并領取養老金的政策；對城鄉居民則統一實行男女60周歲可以領取養老金政策。這種偏低且參差不齊的退休（領取養老金待遇）年齡規制，必然影響養老金制度的持續發展，并造成養老金權益的不公。第二，最低繳費年限。現行養老金制度規定的最低繳費年限為15年，這是20世紀90年代推進養老保險改革時為照顧當時中老年職工從傳統退休金制度轉向新型社會養老金制度確定的。現在退休的人員早已不是新制度確立之初的中老年職工，但最低繳費年限一直未加調整。這使養老金制度的籌資受到了抑制，也直接影響到了參保人的養老金待遇。第三，繳費基數、繳費率。2019年國務院明確將用人單位繳費率從20%調低至16%，但并未統一規定繳費基數。此前各地對養老金繳費基數、繳費率亦有調整，但這些調整并非出于尊重養老金制度自身發展的需要，而是追求短期效應且服從于經濟發展需要。這可以說是養老金政策僵化的另類表現。第四，養老金替代率。退休人員的養老金實際替代率仍然偏高，機關事業單位退休人員的替代率更高。養老金待遇調整迄今尚未確立基于制度自身發展需要的正常增長機制，而是在2005年開始補償歷史欠賬的條件下持續10多年增長并成了常態，人們將年老后的經濟來源幾乎全部寄托在法定的基本養老金制度及其待遇的不斷增長上。這種發展路徑直接影響到多層次養老金體系的合理構建。第五，初始養老金計算依據。在現行制度下，退休人員的初始養老金與其退休前一年度當地社會平均工資掛鉤，在工資增長過快或過慢的情形下易拉大不同年份退休人員的養老金差距，但已形成路徑依賴。第六，個人賬戶養老金計發月數。按現行規定，不同年齡退休者領取個人賬戶養老金有不同的計發月數（如50歲是195個月、60歲為139個月等）。在個人賬戶養老金領完后，退休者繼續生存的，仍可按原標準繼續領取，直至其身故為止。退休者身故時未領完的個人賬戶余額，作為個人遺產由其家屬依法繼承。這種規制并未考慮個人賬戶應當自求平衡的普遍規則，而是形成了結余歸家屬、不足（即退休者生存月數超過個人賬戶養老金計發月數后的養老金支付責任）由政府或社會統籌基金買單的不合理格局。這將導致不斷膨脹的溢額責任，且必然對養老金制度的持續發展造成不利影響。第七，養老保險基金投資。在地區分割統籌的情形下，基于維護基金安全和地方利益驅使，養老保險資金難以統一歸集并用于有效投資，只能存入金融機構或購買國債。這種政策規制使日益增長的養老保險基金積累喪失了應有的投資效益。近年來，雖然一些地方開始委托全國社會保障基金理事會投資，但規模有限。截至2018年末，全國社會保障基金理事會先后與17個省（區、市）簽署委托投資合同，合同總金額8580億元，均為委托期5年的承諾保底模式，但實際到賬資金僅6050億元，①《2018年度全國社會保障基金理事會基本養老保險基金受托運營年度報告》，全國社會保障基金理事會官網：http://www.ssf.gov.cn/xxgk/tzycb/cwbg/201908/t20190821_7691.html，2019年8月15日。僅占全國養老保險基金結存額的10%。這意味著90%的養老保險基金還分散在各地并處于貶值狀態，這種收益損失正在變成未來養老金支付的新壓力源。第八，財政補貼責任。根據《中華人民共和國社會保險法》，國家財政對基本養老保險的責任承擔方式并非是固定比例的籌資責任分擔或待遇給付分擔制，而是當養老保險基金出現收不抵支局面時給予兜底保障的兜底制。伴隨人口老齡化的加速發展，這種規制不僅使政府財政無法有序均衡對養老金制度年度之間的財政補貼責任，而且會陷入負擔日益加重的境地。所有這些，均表明現行養老金制度已無法與時代發展變化保持適應性，并陷入了日益被動的不利局面。

（四）多層次養老金體系缺乏統籌規劃，導致體系結構與功能定位紊亂

構建多層次養老金體系是應對人口老齡化的必由之路，也是當今世界養老金制度改革與發展中的最大共識。中國早在20世紀90年代就確立了建立多層次養老金體系的目標，但迄今仍未取得預期的成效。其根本原因在于缺乏統籌規劃與頂層設計，不同層次的養老金制度一直處于各自為政、分割推進、邊界模糊的狀態。基本養老金制度仍是一層獨大，第二層次的企業年金發展明顯不足，第三層次的商業性養老金更是無法準確辨識自己的客戶群體。國家雖然出臺了不少促進政策，但均是孤立的單項促進措施，并從未收到過理想的實施效果，企業年金、商業性養老金的發展仍然嚴重滯后。①鄭功成：《多層次社會保障體系建設：現狀評估與政策思路》，《社會保障評論》2019年第1期。截至2018年底，全國僅有8.74 萬戶企業建立了企業年金，參加企業年金的職工為2388 萬人，僅占全國就業人口的3%、占城鎮職工基本養老保險參保人數的5.7%；年末企業年金基金累計結存14770 億元，僅相當于職工基本養老保險基金累計結存的25.4%。②《2018年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，人力資源和社會保障部官網：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/201906/t20190611_320429.html，2019年6月11日。不僅如此，參加企業年金的用人單位與個人幾乎都是國有企業和機關事業單位職工，民營企業鮮有參與，低收入勞動者更是與之無緣。若任由這種局面持續下去，將拉大中小微企業與國企、機關事業單位的最終養老金待遇差距。這不僅不利于城鎮低收入群體多層次養老保險體系的建設，也不利于整個養老保險制度的公平與可持續發展。③鄭功成：《多層次社會保障體系建設：現狀評估與政策思路》，《社會保障評論》2019年第1期。

上述問題的客觀存在，已經產生了許多不良效應：一是籌資責任日益失衡。包括政府、用人單位和個人的籌資責任失衡，不同地區籌資主體的負擔失衡，因撫養比高低不同帶來不同地區籌資負擔畸輕畸重，以及地區之間養老保險基金余缺兩極分化。這些均揭示了現行養老金制度籌資責任失衡的影響深遠。二是待遇不公。包括機關事業單位退休人員、企業退休人員、居民養老金領取者三大群體的待遇依次遞減且差距巨大，同一群體在不同地區的待遇差距亦較大，促進待遇公平已經成了大多數人的利益訴求。三是預期紊亂。既有完全指望法定養老金解決老年生活全部經濟來源的現象，也有擔心未來領不到養老金的現象，更多的人因缺乏清晰預期而陷入迷茫之中，拒保、漏保、斷保等現象在各地都存在。這種狀況顯然不利于養老金制度理性發展。四是可持續性弱化。在人口老齡化加速發展的背景下，相關政策參數僵化、補充層次缺失以及養老保險基金無法實現保值增值，均在直接弱化養老金制度發展的可持續性。五是社會風險高速累積。籌資失衡與待遇不公導致的社會矛盾正日益顯性化，而通過深化改革來調整現行政策又必然觸及既有利益格局，極有可能引發利益相關群體的抗議，進而造成社會危機。上述不良效應事實上在蔓延擴大。

從上述分析獲得的一個基本結論，即是中國現行養老金制度是質量不高的制度安排，已經形成的失衡利益格局和路徑依賴表明全面深化養老金制度改革具有嚴峻性、緊迫性，改革的任務還異常繁重。

三、守正創新：深化改革與高質量發展

在國家步入全面建設社會主義現代化強國新征途和追求高質量發展成為時代主題的背景下，中國養老金制度亟待走出既有思維定勢，弱化傳統路徑依賴，堅持守正創新，通過全面深化改革實現養老金制度高質量發展，最終全面建成中國特色的養老金制度體系。

（一）堅守公平建制的核心價值理念

前已述及，經過30多年來的制度變革，中國已經找到了社會保險制、多方分擔籌資責任、普惠全體老年人、制度結構多層次化的養老金制度發展基本規律，也形成了中國特有的寶貴經驗。這是必須長期堅守的正確發展理念，未來應當更加尊重這些規律和已有經驗。針對現行制度公平性不足的缺陷，尤其應當強調堅守公平建制的核心價值理念。這既是各國養老金制度的共性，更是中國特色社會主義制度追求共同富裕本質的內在要求。中國的養老金制度不能違背普遍規律，更不能與共同富裕目標南轅北轍。為此，有必要在以下三個方面發力：第一，明確以促進公平和縮小差距為根本標尺，客觀評估養老金制度的改革與發展。堅決杜絕將效率置于公平之上、將利己主義置于集體主義之上的錯誤取向，積極有序地縮小三大基本養老保險制度的差距，同時推進企業年金從少數人專利走向適度普惠。第二，對個人賬戶采取必要措施，讓基本養老保險回歸到真正意義上的公共養老金本位。①王新梅：《公共養老金系統改革的國際實踐與反思》，《社會保障評論》2018年第4期；大衛·布拉沃：《智利多層次養老金的改革進程與最新動向》，《社會保障評論》2018年第3期；高山憲之：《日本公共養老金設計如何借鑒國際經驗？》，《社會保障評論》2018年第3期。由于私有化的個人賬戶從根本上背離了公共養老金屬性，必須采取相應措施加以矯正。一種措施是在一時難以取消個人賬戶的條件下，徹底淡化企業職工與機關事業單位工作人員基本養老保險中的個人賬戶概念。對此宜通過修訂《社會保險法》來改變其私有屬性。它可以作為公民參保繳費的記賬符號并與其養老金待遇掛鉤，但不再視為個人所有，更不能作為遺產來繼承。另一種措施是重構基本養老保險制度結構，將企業職工與機關事業單位工作人員的養老保險個人賬戶分解，部分作為公共養老金的來源并增加參保人之間的互助共濟，部分作為企業年金的籌資來源，以此實現基本養老保險完全公共養老金化，同時促進企業年金走向適度普惠。對于居民基本養老保險則只保留非繳費型的基礎養老金，將其個人賬戶轉化為居民的補充年金。只有妥善消化好基本養老保險制度中的個人賬戶，才能真正實現公共養老金制度公平普惠，并使這一制度應當堅守的互助共濟本質和共建共享原則落到實處。②鄭功成：《多層次社會保障體系建設：現狀評估與政策思路》，《社會保障評論》2019年第1期。第三，將公平理念具體落實到持續縮小企業退休人員與機關事業單位退休人員兩大群體的養老金待遇差距上，真正改變“雙軌制”下的路徑依賴，同時提升居民基本養老金水平，并根據退休人員年齡高低采取待遇有別的增長機制，讓為共和國做出過歷史貢獻者獲得更為優厚的回報。

（二）加快實現法定養老金制度的統一

鑒于現行制度存在的諸多缺陷均是制度不統一造成的不良后果，以及基本養老保險制度事實上決定著公民的基本養老金權利和補充層次制度安排的發展空間，深化養老金制度改革應在優化制度的條件下盡快將統一制度置于首位。為此，需要多措并舉：第一，縮短中央調劑金制度實施時間，盡快明確實現職工養老保險基金全國統收統支的時間表與路線圖；③鄭功成：《多層次社會保障體系建設：現狀評估與政策思路》，《社會保障評論》2019年第1期。同時實現機關事業單位工作人員與城鄉居民基本養老保險制度在國家統一規制下的省級統籌，促使三大法定養老金制度真正走向全國統一。第二，將法定養老金、企業與職業年金的政策定制權完全上收到中央政府，在全國范圍內實行統一的工資（或收入）計算口徑、繳費基數、繳費率、待遇計發辦法、視同繳費計算依據與標準、個人賬戶收益率以及養老保險基金投資政策，堅決取消地方政府在這些方面的自決權。第三，出臺三大基本養老保險制度相互對接與協同發展的具體政策，制定科學的分段計算參保人養老金權益的公式，切實維護所有參保人的合法權益。第四，盡快統一養老保險經辦機制與信息系統，對省以下的經辦機構一律實行垂直管理，制定全國統一的養老保險信息標準體系，確保上下左右能夠無縫對接。這是統一制度的前提條件與技術支撐。

（三）調整基本養老保險的責任分擔機制

責任分擔機制合理與否，決定著養老金制度能否理性發展。德國公共養老金制度之所以經歷130多年仍在持續發展，最重要的一條經驗是政府和勞資雙方相對均衡地分擔責任奠定了養老金制度理性發展的基石。根據創制之初就確立的規制，德國政府每年按照養老金支出的25%固定比例分擔給付責任，勞資雙方則根據養老金給付的實際需要（其采取的現收現付制）按照1：1分擔籌資之責。可見，其政府責任是清晰且可控的，勞資雙方的責任也是清晰的，更是平等的。這種均衡的責任分擔機制決定了主體各方必須以利益均衡和制度可持續發展為共同目標，從而為養老金制度發展自動地注入了理性。借鑒德國的經驗，中國也需要將調整籌資責任分擔機制置于優化制度安排的核心地位。包括：第一，確立籌資負擔相對均衡的目標，并制定行動方案，積極穩妥地分步推進。第二，進一步降低用人單位的繳費率，直到與個人繳費相對均衡。2019年國務院將用人單位養老保險繳費率從20%降到16%，但仍是個人繳費的2倍，從而仍需繼續降低。第三，對政府責任宜以按照籌資或待遇給付的固定比例制取代現行的無法準確預知的兜底保障制，以使政府、用人單位、參保人等3方對籌資責任均有清晰的預期。第四，采取更加積極的養老保險基金投資政策。包括明確規制滿足養老金支付需要的基金積累月數，明確要求將超額部分資金必須用于有效投資；同時加快實現職工基本養老保險全國統籌，做實機關事業單位工作人員基本養老保險、城鄉居民基本養老保險省級統籌，以為統一歸集養老保險基金并用于有效投資創造條件。

（四）賦予相關政策參數自我調節功能

一個高質量的養老金制度應當具有自我調節、自我發展的機能。針對中國現行養老金制度的政策參數僵化現狀，必須從適應社會發展變化要求和不斷完善制度安排出發，加快相關政策參數的調整步伐并使之正常化。第一，盡快公布實施提高基準退休年齡政策。可以按照小步漸進、女快男慢、分段推進、兼顧特殊等原則細化具體政策。①參見鄭功成：《對延遲退休年齡的基本認識》，《光明日報》，2012年9月12日。同時允許在基準退休年齡基礎上有一定的彈性，以為勞動者提供清晰的預期。第二，盡快制定有序延長最低繳費年限政策。按照老人老辦法、中人中辦法、新人新辦法原則出臺新政策。可以設定新人的最低繳費年限為30年，中人則根據年齡、工齡情況向30年逐步靠近，爭取到21世紀中葉全面實現。同時，將最低繳費年限的繳費明確為所有參保人應盡的法定義務，其對應的是均等化的部分養老金待遇（或最低養老金），將超過最低繳費年限的繳費與養老金待遇的差異化掛鉤并真正體現出多繳多得、長繳多得的激勵功能。第三，在夯實并統一繳費基數與費率的前提下，明確費率可以據需適當調整的政策，以適應養老金制度的發展需要。第四，調適養老金替代率。根據多層次養老金體系建設的總體目標，可以將公共養老金屬性的基本養老保險的替代率降低到40%左右，同步采取得力措施推進企業年金走向適度普惠化。第五，建立養老金待遇初始計發與個人全周期參保繳費掛鉤的機制。即放棄現行的只與上一年度社會平均工資掛鉤的做法，采取與參保人退休前全周期繳費情況掛鉤辦法，以此確保個人權利義務對應和制度的公平性，同時避免因退休前一年社會平均工資增長過快導致退休人員待遇差距擴大的現象。第六，建立正常的養老金待遇調整機制。基于養老金的目的在于確保老年人的基本生活，應當確定科學的待遇調整計算公式，明確養老金增長的影響因子主要是通貨膨脹率，同時適當考慮同期職工工資或居民收入增長率，并規定一定時間自動調整而不受其他影響。

（五）構建層次結構清晰、保障功能明確、未來預期穩定的多層次養老金制度體系① 鄭功成：《多層次社會保障體系建設：現狀評估與政策思路》，《社會保障評論》2019年第1期。

基本思路如下：1.明確三個層次養老金的保障功能。其中：法定的基本養老保險作為政府主導的公共養老金制度，應負責解決老年人的基本生活經濟來源，依法強制實施并覆蓋全民，其采取現收現付的財務機制，所有老年人均應相對均衡地享有水平適度的法定養老金。企業或職業年金是用人單位主導、政府支持的政策性養老金，它通過減免用人單位和參保人稅收等措施，為老年人提供適度普惠的補充養老金，其采取完全積累即個人賬戶式的財務機制。商業性養老金由市場主導并遵循市場交易法則，政府可以給予適當的支持，奉行“不保不得、少保少得、多保多得”原則，以滿足較高收入者提升年老后物質生活水準的需要，同時兼具其他風險保障功能。有鑒于此，在促使法定養老保險優化并定型后，政策重點應當是支持企業年金朝著覆蓋大多數勞動者的方向發展。

2.統籌規劃養老金體系的總體水平與不同層次的基本水準。其中：法定養老金應當切實貫徹保基本、促公平原則，根據個人適度水準的基本生活需要，其替代率以40%左右為宜；企業年金或職業年金的替代率可確定為30%左右。第一、二層次相加即能夠確保老年人過上較為體面的晚年生活。商業性養老金則宜完全憑個人能力與需要自愿參加，政策上無法預設替代率目標，但可以引導人們據需參保，并給予適度的政策支持。多層次養老金體系的建設與發展，應根據這樣的結構與不同的替代率來謀劃并逐步推進。

3.大力發展企業年金并促使其朝著適度普惠的方向發展。為此，需要采取如下舉措：一是繼續降低法定養老金的繳費率和替代率，為企業年金發展留出空間，同時使用人單位與參保者個人有足夠的能力參與企業年金。二是將大多數勞動者能夠擁有企業年金作為政策目標。以2013年德國企業年金覆蓋率達56.4%、美國為41.6%為參照②鄭功成：《多層次社會保障體系建設：現狀評估與政策思路》，《社會保障評論》2019年第1期。，社會主義中國的企業年金覆蓋率可設定為不低于60%。政策重點應當是促使企業年金從正規就業者向非正規就業者擴展、從國有企業向民營企業擴展、從報酬較高的勞動者向報酬偏低的勞動者擴展，政府財政應當為低收入群體提供參加企業年金的適當補貼，并適用于靈活就業人群中的低收入者與農民。三是增加市場主體，鼓勵市場競爭，引導第二、三層次養老金健康發展。包括增加壽險公司和專業養老保險公司，鼓勵基金公司與其他金融機構舉辦企業年金，鼓勵大企業自主舉辦企業年金，支持小微企業集合舉辦企業年金，并據此提供精準的政策支持。

4.鼓勵發展商業性養老金，引導中高收入階層特別是高收入階層通過市場獲得更高、更全面的養老保障。為此，應當進一步開放保險市場，督促保險公司提高養老金產品開發能力并依靠服務質量贏得保險客戶。政策方面的重點應當從偏重稅收優惠轉向放開投資管制，讓市場主體主要通過投資收益而非保費收入來實現自己的利潤目標。當前需要及時總結延稅型商業性養老金的試點經驗，在鼓勵商業性養老金發展的同時避免形成強者通吃、弱者失助的局面。

四、結語

中國養老金制度的改革與發展，不僅關乎全體中國人的老年幸福生活，而且因人口眾多、規模巨大而必定對世界養老金制度的改革與發展產生重大影響。在這一制度開始步入定型的關鍵時期，必須以高質量發展為追求目標，通過理性建制為全體人民提供清晰、穩定的養老金預期。為此，特別需要強調尊重這一制度的客觀發展規律，防止養老金制度結構與功能異化，避免這一制度淪為短視政策、既有商業利益的附屬品。①鄭功成、沃爾夫岡·舒爾茨：《全球社會保障與經濟發展關系：回顧與展望》，中國勞動社會保障出版社，2019年，第8頁。

中國應當有信心建立一個普惠、公平、可持續發展的高質量養老金制度體系，因為中國具有別的國家無可比擬的優勢。一方面，中國的國家制度與治理體系具有顯著優勢。包括：中國特色社會主義制度決定了養老金制度應當成為使全體人民走向共同富裕的必要制度安排，中國的土地公有制和龐大的國有資產應當且能夠為養老金制度的持續發展提供有力的支撐，中國式的民主可以更好地兼顧并平衡各方的利益訴求，中國的政治與行政管理體制具有很強的執行力，中國可以集中力量來改善包括養老金在內的民生福祉。這些經實踐證明了的制度優勢在養老金制度的未來發展中仍將得到充分發揮。另一方面，中國養老金制度自身的發展亦具有許多有利條件。包括：中央建立了全國社會保障基金作為應對老齡化高峰來臨時的戰略儲備基金，全國社會養老保險基金累計結余規模不斷擴大，提高退休年齡與提高最低繳費年限的空間很大；特別是基本養老保險制度覆蓋面擴大還有巨大潛力，因為5億多城鄉居民養老保險參保人中至少還有2—3億人可以從每年100元象征性繳費的參保者轉變成標準的職工養老保險制度參保人；還有全國統籌、基金投資放松等均會釋放出相應的政策紅利。所有這些，均表明只要尊重養老金制度的客觀規律并按照中國特色社會主義制度的要求發展，中國的養老金制度就必定具有光明的發展前景。