民國時期社會保險辨析

桂 琰

社會保險伴隨工業化進程最早產生于德國，并于19世紀末到20世紀上半葉在歐美國家普遍得到確立的一種新型社會制度，也是這一時期國家應對社會轉型期出現或加劇的社會風險而創立的以保險為方式的新型保障制度，它被視為現代社會保障制度的主體性標志。民國時期是我國從傳統農業社會向現代工業社會邁進的初始時期。這一時期我國是否如西方諸國一般建立起社會保險制度？影響因素和機制是什么？是值得探討的問題。

一、民國時期社會保險的制度有無之辨

（一）判斷標準

現有研究在民國時期是否存在社會保險制度上出現分歧的最大原因在于判斷標準不清晰，這首先與社會保險在民國時期和當代的概念界定不同有關。民國前期“社會保險”與“勞工保險”和“勞動保險”基本等同，且國家主導和立法強制常被忽略。如盧正認為“勞動保險，就是以保險的方法來救濟勞動者因負傷、疾病、老衰、殘廢、死亡、失業等生出經濟上的損失而不能負擔的”①盧正：《勞動問題綱要》，廣益書局，1929年，第87頁。；張法堯認為社會保險“是指勞動者及其他所得微薄者在減少或喪失了勞動能力，又或喪失了勞動機會的時候，對于他們自身及其家族，填補其所蒙的損害，以除去經濟生活的不安為目的之保險”②張法堯：《社會保險要義》，華通書局，1931年，第1頁。。民國前中期常見對社會保險界定時混淆公私保險的內容。比如陶百川就認為：“勞動保險的意義，就是說國家或私人，對于現代這些藉工資生活的勞動者，因為偶發的事故，減少或喪失勞動能力與勞動機會，因而將其時一人所受的經濟損失，分配于大多數人的負擔中。這便叫做勞動保險制度”①陶百川：《中國勞動法之理論與實際》，大東書局，1931年，第230頁。。這給分析、辨別民國時期社會保險史實帶來一定困難。

從理論層面看社會保險，盡管作為制度發展至今其定義的具體表述有很多，但實質與要素卻基本相同。“互助”的精神內核加之“保險”的制度機制是其本質與共性；解決社會問題、國家立法強制、保障全體勞動者、滿足基本生活需要、互助共濟、權利義務相結合是其基本要素。

首先，作為一項中觀“制度”，社會保險制度本身內在規定了思維習慣與行為準則兩個維度的內容，即通常而言的習俗慣例道德和法律法規政策，這是社會保險制度最基本的“規定性”體現。其次，規定性的內容（有形的文本或無形的定勢）要作用于客體之上，產生約束和規范效應，實現其價值，即制度要實施、執行和產生作用，這是社會保險制度的第二層即“實踐性”體現。最后，規定性內容和實踐作用與反作用的生成過程與演化過程構成廣義上制度變遷的基本鏈條，即通常所謂的“制度化”，這是社會保險制度的第三層即“變遷性”體現。此三者正是對社會保險進行制度分析的重點。

從實踐層面看，社會保險制度在全球范圍尤其是德國的最初建立，相關立法和政府行政強制實施缺一不可。②19世紀末德國就建立了工傷、醫療、養老保險并涵蓋由聯邦、州、市或者福利機構支持的社會權利與基礎設施。參見沃爾夫岡·施羅德、塞繆爾·格里夫：《德國經濟發展與社會保障體系建設：歷史經驗與未來方案》，《社會保障評論》2019年第1期。同時，近代建立社會保險制度的國家也都實現了保障勞動者基本生活進而化解矛盾、穩定社會、鞏固資產階級統治的目標。

綜合以上分析，本文將民國時期是否建立社會保險制度的判斷標準設立為：是否通過國家立法的形式和政府強制實施的手段，以保險為實現方式，以全體勞動者為保障對象，解決其因遇到不可規避的風險而陷入的基本生活困難。從制度構成要素角度來講，既要看相關認知共識和法律法規是否確立和達成，也要看其執行實施和運行作用是否產生了實踐和效果，集中體現在立法、行政和實施的過程與結果之中。

（二）民國時期國共兩黨對社會保險的建構努力

從法律法規、行政設置和歷史實踐等3方面對民國時期社會保險相關內容進行總結，可以辨析國共兩黨政權在制度建構方面的努力，以判斷社會保險制度最終是否建成。

1.法律法規

在民國時期，國民黨建立的中華民國政府草擬、制定了很多與社會保險有關的法案。從數量上看是從無到有的突破，但從法的創制階段來審視，絕大多數社會保險立法努力僅處于立法準備階段，只做了立法創意與決策（表1）；很少有法案被提出、審議、表決和通過進而生成法律或其他規范性文件（表2、表3）；正式實施的中央政府專項社會保險法律法規更是沒有。當時社會保險的嘗試基本依附勞動立法的實施。社會保險法律法規的獨立實施僅在某地某業實驗性進行（表3）。

表1 中華民國政府在社會保險立法方面的努力——起草

表2 中華民國政府在社會保險立法方面的努力——頒布

表3 中華民國政府在社會保險立法方面的努力——實施

中國共產黨政權在民國期間也進行了很多有關社會保險的立法嘗試。從中國共產黨建立之初到中華蘇維埃共和國成立前的5次全國勞動大會，都有涉及社會保險的決議或綱領通過（表4）；中華蘇維埃共和國政府成立后，在勞動保護相關立法上有較大突破，社會保險的原則、框架等基本內容也在其中有所規定（表5）。從法的創制階段考察，中國共產黨在建立區域性政權前，沒有身份和能力進行真正的立法活動，只能局限于督促中華民國政府頒布實施有關社會保險立法（表4）；建立區域性政權后，也不可能頒布實施全國性的社會保險立法，多數法案僅停留在會議通過階段，社會保險相關內容多是包含在勞動保護立法之中（表5）。

表4 民國時期中國共產黨在社會保險立法方面的努力——建立區域政權前

表5 民國時期中國共產黨在社會保險立法方面的努力——建立區域政權后

資料來源：作者制作。

從上述梳理可以發現，在民國時期，作為全國政權的民國政府雖有社會保險立法方面的努力，卻并未完成真正意義上的社會保險立法任務。而在中國共產黨控制的區域，雖然頒布并實施過相應的社會保險法律，但因還不是全國性政權，從而也不能據此視為民國時期具有了社會保險立法。

2.行政設置

國民黨政權的社會保險行政機構構建有一個從“依附”到“獨立”的過程，這與社會保險制度形成的自然進程和政府建立制度的意志強弱有關。最初，社會保險是勞動保護的組成部分，而勞動保護是為了解決當時尖銳的勞資矛盾順勢推進的，因此社會保險事務的管理被劃歸在經濟部門。從1927年9月國民政府勞工局行政處進行管理，到1928年3月轉為工商部勞工司管理，再到1931年被實業部勞工司接管，民國前期社會保險的管理始終依附于經濟部門的勞工管理。軍閥混戰后抗日戰爭爆發，中國的社會無組織、無體制，一片混亂。為了扭轉民無合力的局面，國民政府在1938年4月建立了主管全國社會行政的社會部，成為社會保險的中央一級管理機構（具體為社會部福利司社會保險科），并一直延續到1949年。同時期地方對應的管理機構在省（市）為社會處（社會局），在縣（市）為縣（市）政府。解放戰爭末期，國民政府加快了建設社會保險的步伐，1947年成立中央社會保險局籌備處，專司社會保險的方案章程擬定、基金籌劃準備、預算編制及保險計算設計、人事制度設計與人員甄選訓練等事宜。

中國共產黨成立蘇維埃臨時中央政府后，中央蘇區政府勞動人民委員部（簡稱勞動部）就設置了社會保險局來管理各項社會保險事宜，其下依次為省、縣、區、城市 （中央和省直屬市除外）蘇維埃設立的勞動部門，最下一級鄉由整個鄉蘇維埃負責。1948年8月第六次全國勞動大會通過了《中國總工會章程》，其中規定勞動保護部的職責是“管理并指導勞動保險事宜，審查勞動契約及各工會之福利工作，并協助政府進行工廠內衛生及安全設備之檢查”①顏鵬飛等：《中國保險史志》，上海社會科學院出版社，1989年，第463頁。。在后來東北解放區勞動保險制度實踐中，東北行政委員會勞動總局是最高管理機關，下設的東北職工總會負責勞動保險的各項事宜。可見，中國共產黨的勞動保險行政管理采用的是集中管理體制，且從一開始就相對獨立。

3.歷史實踐

從廣義的實踐層次審視，如前文所述，民國時期國共兩黨在社會保險立法與行政設置上都有所作為，接下來要看社會保險的實施、運行和作用。民國時期員工壽險、簡易人壽保險、團體壽險、職工儲蓄、人力車夫互助保險、川北鹽工保險和東北公營企業勞動保險，是當時比較典型的勞動者經濟保障實踐（表6）。其中有的類似社會保險，有的確為社會保險。以前的研究多有混淆，這里在辨析的基礎上明確民國時期社會保險實施運作的真實情況。

表6 民國時期典型的勞動者經濟保障實踐

企業或單位根據自身情況自愿發起面向內部員工的人壽保險，由私營保險公司或國營保險機構承辦，這是當時較常見的實力較強企業或單位的職工福利。員工壽險、簡易人壽保險、團體壽險均為此類。有學者認為，“郵政儲金匯業局開始辦理簡易人壽保險，雖非正式社會保險，然以保額不高，頗適宜于勞工階級之需要，故亦可視為政府舉辦社會保險之發端”①應成一：《民元以來我國之勞工問題》，載朱斯煌：《民國經濟史（上）》，文海出版社有限公司，1985年，第384頁。。筆者認為，這是由于郵政儲金匯業局保險處和中央信托局保險處有國家資本背景與政府聯系緊密，在開展人壽保險業務時政府介入較多而引起的誤解。此類保險以營利為目的，由商業保險公司經營且無國家立法強制，實為商業保險。

有學者認為職工儲蓄是“能夠真正體現受保障者權利和義務相結合的社會保險形式”①汪華：《近代上海社會保障事業初探（1927—1937）》，《史林》2003年第6期。，還有學者認為職工儲蓄立法“在一定程度上發揮著社會保險立法的替補性功能”②岳宗福：《理念的嬗變制度的初創——近代中國社會保障立法研究（1912—1949）》，浙江大學博士學位論文，2005年，第132頁。，更有學者認為“廣泛存在于各個行業中的強制儲蓄制度形成了近代中國的社會保險”③李耀華：《近代中國的社會保險——強制儲蓄制度》，《中國金融》2015年第1期。。事實上，民國初期勞工立法中的職工儲蓄確實常常與保險被一同提及，并已在工礦、交通、海關、警察等行業中強制實施。民國中期國民政府行政院還在《工廠法》與《工會法》的基礎上公布了《工人儲蓄暫行辦法》，各重要城市也依照辦理，一些實力較強的民營企業和國營單位還建立了各自的工人儲蓄組織。表面上職工儲蓄有相關立法，不以營利為目的，一定程度上也保障了職工的基本生活，肖似社會保險，但究其本質卻全然不同。首先，政府立法中明確規定職工儲蓄的發起和辦理主體是企業本身，建立與否與實施細節均由企業自主確定，政府只是提倡、監管和給予免稅，沒有主導和財政兜底的職責。其次，此制度采取的是繳費確定型基金積累制財務模式，每個職工建立一個個人賬戶，個人按工資一定比例儲蓄其中，某些工廠也給予一定補助，加上儲蓄金的投資回報，共同構成個人賬戶基金，在遭遇特定風險時使用，這本質上是個人生命周期內的收入再分配，是自我保障而非互助共濟。再者，此制度的建立初衷是“使其儲存生息……匯成巨數……可備疾病、失業之預防，可作年老養息之綢繆”④《上海特別市農工商局業務報告》，上海市農工商局，1928年，第28頁。，是企業將即期收益延遲發放以便員工應對風險繼而吸引留住人才的風險管理制度。綜上，民國時期的職工儲蓄制度本質上更接近職業養老金計劃，是職工福利，并非社會保險。

隨著新興行業的產生，傳統民間自發開展的經濟互助形式在民國新行業的底層勞動者中也得到發展，并形成很多經濟互助組織。上海市人力車夫互助會因其自辦會員的死亡與殘廢保險，被當時學者稱為“在我國中先具有社會保險形式的保險組織”⑤陳煜堃：《社會保險概論》，南京經緯社，1946年，第23頁。，并被評價“實開我國勞動保險之先聲”⑥《車夫互助會創辦車夫保險》，《保險界》1936年第22期。。但從主導機構、強制性、覆蓋范圍以及建立目的等多方面考察，可以發現此保險制度并無政府介入，沒有強制性，且僅保障人力車夫行業互助會會員，目的只是加強對人力車夫的管理。可見，上海人力車夫互助保險并不是社會保險，而仍只停留在行業互助范疇，是自我保障和行業內互助共濟的結合。

抗戰后南京國民政府社會部選擇四川作為試驗地，試辦川北鹽工保險，政府在此制度的建立與推行中處于主導地位，立法且強制實行，雇主與工人分擔保費，疾病、傷殘、死亡、婚嫁、養老和家屬喪為其保障項目，制度建立以保障工人基本生活與安全為目的，具有非營利性。當然，川北鹽工保險僅限于川北地區鹽場鹽工，互助共濟的作用有限。最初也“目的不純”，似有為“防共、反共”之嫌①1939—1940年，川東、川北地區鹽場工人罷工引起政府重視，蔣介石致電孔祥熙，后孔祥熙又電令鹽務總局。鹽務總局因此進行調查并報告認為鹽工風潮由于反動煽動領導日趨嚴重，成有意識斗爭之趨勢，應開展鹽工儲蓄保險等鹽工福利。參見中國第二歷史檔案館：《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第2編政治，江蘇古籍出版社，1998年，第81-84頁。。與同時期歐美各國建立的全國范圍且覆蓋全民的社會保險差距巨大。但川北鹽工保險制度本身已經具備政府主導、立法強制、責任分擔和保障基本生活的社會保險基本要素，“實為國民政府第一次正式辦理的勞工保險，已頗具社會保險的雛形，為近代中國舉辦社會保險進行了有益的探索”②岳宗福、聶家華：《國民政府社會保險立法述論》，《山東農業大學學報（社會科學版）》2004年第4期。。

同時期的共產黨控制區也有一些社會保險實踐，典型的有在東北解放區施行的東北公營企業勞動保險。東北行政委員會成立后即根據第六次全國勞動大會的決議，結合當時社會經濟狀況和蘇聯經驗先后制定頒布了《東北公營企業戰時暫行勞動保險條例》和《東北公營企業戰時暫行勞動保險條例試行細則》，并在所有公營、國營企業中強制實行。截至1951年《中華人民共和國勞動保險條例》頒布前，東北全境共有420個廠礦企業79.6萬人享受此制度福利③嚴忠勤：《當代中國的職工工資福利和社會保險》，中國社會科學出版社，1987年，第300頁。。東北公營勞動保險適用對象為全部公營企業中的固定職工。管理機構是東北行政委員會勞動總局，具體執行機構為東北職工總會與其下屬的各產業及其下各企業工廠的勞動保險委員會，管理機構專門且系統。社會保險基金由雇主負擔，制度運行費用由政府負擔，個人不繳納任何費用，專款專用。保險項目包括因公傷殘及死亡恤金、非因公傷殘及疾病補助、喪葬補助、養老補助、生育補助，基本涵蓋了除失業保險外現代社會保險的主要制度項目。東北公營社會保險的實施是中國共產黨在中華人民共和國成立前進行的一次最大規模的社會保險制度實踐，且發揮了保障工人基本生活和穩定社會、恢復經濟的制度效果。東北之后的很多解放區也參照此法實施了社會保險，實為建國后勞動保險制度的建立提供了框架雛形和經驗教訓。

（三）基本判斷

依據上文對民國社會保險立法、行政與實施的實踐考辨，本文認為民國時期并未成功建立社會保險制度。首先，民國時期沒有完成全國范圍的、以全體勞動者為保障對象的社會保險立法。社會保險立法與其他社會保障項目立法相比，開始時間晚、立法層次低、完成程度差。國民黨政權的社會保險立法在南京國民政府時期才啟動；基本都是條例、法規、章程、辦法；正式頒布的社會保險法律只有一部——《社會保險法原則》，其他都是草案。共產黨政權的社會保險立法在建立蘇維埃政權后即開始，但到中華人民共和國成立前一年才頒布實施了第一部社會保險專項法規——《東北公營企業戰時暫行勞動保險條例》。

其次，民國時期國共兩黨政權的社會保險實踐除了立法與行政設置方面的努力外，在應用實施方面屈指可數，沒有發揮應有的制度功能。從現有掌握史料看，國民黨政權真正意義上的社會保險試行實踐只有川北鹽工保險，其局限于狹窄的區域與人數極少的特定職業；共產黨政權較大規模的實施實踐是局限于東北的公營企業勞動保險。因此，民國時期整體上國共兩黨政府均沒有建立起可實施的社會保險制度，當然也不可能像西方國家或一些發展中國家那樣為勞動者提供真正意義上的社會保險。

二、影響民國社會保險制度生成的機制

我國傳統的以家庭保障為基核、政府責任突出的差序型社會保障制度體系①圖中以“舊制度復合體”稱之。適應農業勞動者的需求，也適應農業社會經濟結構，與封建政治和文化相匹配，在宏觀環境沒有發生質變的千年時光中不斷內部調整進而延續傳承。近代“三千年未有之大變局”下傳統社會保障制度沒有足夠時間從內部生成應對新群體——工業勞動者的新風險的機制，即制度演化受阻。制度內部張力不斷加大，外部環境與行動者壓力不斷上升，最終引發對新保障方式——社會保險的嘗試與構建。這是本文在分析社會保障制度整體變遷基礎上對民國社會保險生成機制的一種解釋（圖1）。

圖1 社會保障制度變遷機制暨民國社會保險制度生成機制的一種解釋

民國時期雖進行了構建社會保險制度的努力，最終卻未能成功確立制度。綜合而言是經濟、社會、政治和文化等4方面推動和阻礙制度生成條件的雙向作用使然（表7）。本文構建“雙向四維”的分析框架來探討影響民國社會保險制度生成的條件機制，探尋其中環境、制度與行動者的互動軌跡。②本文的分析框架受鄭功成“多因素決定論”和段宇波“制度變遷邏輯論”的啟發，增加動力方向要素，并力圖從宏觀、中觀與微觀等3個層次詳細探討。“多因素決定論”的主要觀點為：“社會因素（風險與需求等）決定著社會保障制度的有與無，經濟因素（發展程度與財力等）決定著社會保障水平的高與低，政治因素（政黨政治與政治家等）決定著社會保障進程的快與慢，文化因素（歷史傳統與意識形態等）則決定著社會保障模式的最終選擇”。參見鄭功成：《文化多樣性決定著社會保障制度的多樣性》，《群言》2012年第11期。“制度變遷邏輯論”的主要觀點為：“制度變遷是在一定時空條件下，結構、歷史和制度體系相整合，理念、利益和制度相互作用形成‘制度復合體’；環境、行動者和制度互動形成多重的、綜合的制度邏輯框架”。參見段宇波：《制度變遷的歷史與邏輯——歷史制度主義的視角》，山西大學博士學位論文，2016年，第95頁。

表7 民國時期影響社會保險制度生成的相關條件

（一）經濟條件影響機制

西方社會演進的歷史表明，社會保險是經濟發展的天然伴侶，在特定的經濟社會條件下登臺。有學者認為社會保障的本質就是收入再分配或稱之為強制性收入轉移。①余飛躍：《〈社會保障學〉知識體系建構研究》，《社會保障評論》2019年第1期。民國時期工業化進程推動生產與生活方式轉變，收入分配與勞動者需求均發生變化。

傳統中國千年來基本維持著規模狹小、結構封閉、自給自足且風險類型固定的農業生產方式，資源絕大多數在家庭內部，兼以某區域、某群體范圍內分配。這樣的生產與分配方式必然決定了家庭內部和特定區域或群體內部的緊密經濟聯系，甚至是經濟依存。進而必然決定了經濟保障的首選范圍與方式，那就是基于血緣、依托家庭的家庭保障。但自晚清“洋務運動”開始的工業化進程，使得機器化大生產與商品經濟不斷推進。結構開放的工業經濟要求收入分配與再分配都在更大的范圍進行，風險種類與強度也比以往大大增加和增強。傳統的以家庭保障為基礎的社會保障不能短期內演化以適應這種變化，因此出現極大的保障缺口。

從微觀層面看，工業化催生了新的群體——勞工群體。面對在民國時期低下的社會地位、超長的工作時間、惡劣的工作環境、低微的工作收入、多樣的職業風險與傷害以及社會保障制度的短缺，勞工群體有對新社會保障方式的強烈需求。經濟的發展催生了新的風險和客觀需求，但市場卻不能提供非營利的預防風險和滿足需求的方法，這給政府主導建立社會保險制度提供了契機。遺憾的是，民國的經濟發展沒能持續和成熟，其經濟水平、工業規模與結構、工人數量和影響力都沒能給社會保險制度的建立提供足夠的經濟支撐。

以普遍認同的1912年到1936年間經濟正常發展的25年來考察。首先，工農業總產值、國民收入和人均國民收入年均遞增分別為1.80%、1.53%和1.39%，并都在1936年達到中國近代最高水平，分別為229.98億元、258.01億元和57.34元①王玉茹：《論兩次世界大戰之間中國經濟的發展》，《中國經濟史研究》1987年第2期。。其中現代工礦業年增長率約為8%—9%②費正清：《劍橋中華民國史（上）》，中國社會科學出版社，1994年，第59-61頁。，農業年增長率僅為0.9%③莫曰達：《1840—1949年中國的農業增加值》，《財經問題研究》2000年第1期。。可見，現代工礦業增長速度可觀，但經濟總體增長速度緩慢，經濟水平低下。其次，現代工礦業和交通運輸業在整個工農業總產值中所占的比重即使在近代工業產值達到峰值的1936年也只有13.37%④許滌新、吳承明：《中國資本主義發展史（第3卷）》，社會科學文獻出版社，2007年，第757頁。，總體上工農業比重大概為1：4⑤這里工業產值的計算除現代工礦業與交通運輸產業外，將農民自給性加工、具有資本主義生產性質的工場手工業、散工制造和手工采礦業也計入其中。參見吳承明：《中國的現代化：市場與社會》，三聯書店，2001年，第105頁。。工業規模相較于整個國家體量來講不足，遠沒有在國民經濟中占主導地位。再次，除卻清末民初由政府權力主導而非市場推進的工業發展導致的工業產業結構畸形時段外，中國近代至抗日戰爭前霍夫曼比例大概為4.95左右，顯示當時工業化進程處于第一階段中期⑥龔會蓮：《民國時期工業發展績效芻議（1912—1936）》，《社會科學輯刊》2010年第4期。，是工業化的初始階段。最后，中國工業工人戰前有230多萬人，至全國解放前夕增至約400萬人⑦王清彬等：《第一次中國勞動年鑒》，北平社會調查部，1928年，第357頁。；同時段人口總數大致分別為5.3億和5.2億⑧侯楊方：《中國人口史（第6卷）》，復旦大學出版社，2001年，第289頁。。可見，工業人口最多時也只占總人口數的7‰左右，加之工人階級是新生階級，資源和權利的掌握都遠遠不足，因此工人群體難以左右制度的建立。

（二）社會條件影響機制

歷史證明歐洲各國社會保險制度均是在工業革命對其原有社會結構造成顛覆性沖擊后建立的。⑨克勞斯·彼得森：《為福利而增長還是為增長而福利？北歐國家經濟發展和社會保障之間的動態關系》，《社會保障評論》2019年第3期。新的社會形態具有的全新社會結構重新定義了權利義務關系，必然要求適應舊結構和關系的社會保障制度進行變革甚至重新構建保障項目，社會保險制度應運而生。民國時期正是我國近代社會大變革時期，為社會保險建立提供了有利條件。

民國時期工業化浪潮推進了城市化進程，產生了新的社會階層，為社會保障制度提供了社會需求和可能的供給。外國資本的掠奪、本國工業的發展加之天災人禍，使得大量破產農民為謀生涌入城市，成為雇傭工人，與原城市貧困市民、手工業者一起構成了新興的工人階層；同時，在工業化中先后形成了為外國列強辦事依附外國資本的買辦資本家、洋務派與軍閥官僚組成的擁有雄厚資本的官僚資本家以及先天軟弱的民族資本家三大群體，他們構成了新興的資本家階層。前者是社會保險制度的最初需求主體，后者是社會保險制度的固定責任主體，二者構成社會保險制度的基本供需。

城市化的第二個推動是風險結構的變化和風險的社會化，為社會保險提供了保障內容。農業社會的風險結構相對固定，絕大多數與農業密切相關，自然風險位列首位。同時因農業生產、生活的低變動性和低流動性，個人風險很難跨越家庭范圍集聚為社會風險。但民國時期城市及周邊地區以工商業為主體，工人個人經濟來源單一且不穩定，并面臨工傷、失業等多重風險。工作場所與產業分布的集中又使個人風險極易轉化成社會風險，進而引起政府關注并成為政策議題。社會保險就是以新風險（包括變化的傳統風險）為保障內容來構建不同保險項目的。

城市化的第三個推動是城市及周邊鎮、集的家庭結構與家庭功能變化，使原有社會保障出現制度空缺。在傳統農業社會，客觀上，家庭結構主要是以父系單系擴展的家庭、家族、宗族等聯合家庭結構為主流，宗法思想、祠堂族約和族田族產從思想、政治與經濟等3方面維護了家庭結構的穩固。家庭功能集生產、生活、生育于一身，多數風險都可以利用家庭內同代或代際間互助共濟來化解。家庭既提供了保障的資源，也提供了保障的載體。主觀上，個人天然首選從血緣基礎上建立的家庭關系網絡來獲取保障；家庭則基于責任倫理與權威需要有為成員提供包括生老病死、婚喪嫁娶、教育工作等各類保障的意愿。但民國時期城市內以勞苦大眾為主體，微薄的工資不足以支撐其建立大家庭式的家庭結構，傳統家庭保障也就無從談起；城市周邊鎮、集因青壯勞動力流失進城，家庭結構也急劇變化，保障能力不復曾經。

社會條件有著推動社會保險制度建設的一面，但也有阻礙制度生成的一面。首先，就新興階層而言，從工人和資本家兩大階層的來源與形成可以看出，二者在地位、資源和權利的擁有上完全不同。工人階層幾乎“一無所有”，資本家階層卻“富貴雙全”。民國時期需方的弱勢和供方的強勢在政府控制力不足的背景下被放大，社會保險制度構建之初呈現明顯的供方主導。因社會保險制度目標是社會公平，其強制性、資方分擔保費和工傷、生病及生育時照發工資且補發津貼等要求與資方追求利潤的目標相背離，從而導致資方的抵觸，進而嚴重影響制度構建。直到民國中后期勞資雙方力量對比發生變化，政府控制力上升，制度化進程才一定程度上得以加快。

其次，就城鄉區域對比而言，民國時期城市的數量與人口遠遠不及農村，因此在廣大的農村地區仍舊缺乏推行社會保險的基礎。雖然不同學者對民國城市數量與人口的研究結果不盡相同，但總體而言，國內大多數學者認為民國時期人口5萬以上城市的數量大致在190個左右，多集中在東南口岸、東北工業區和中部傳統政經樞紐區域。城市化率大致在10.6%左右，即城鄉人口的比例大約為1：9。①高路：《民國以來20世紀前半葉中國城市化水平研究回顧》，《江漢大學學報（社會科學版）》2014年第12期。這足以說明民國時期不管從地理范圍還是人口數量考量，傳統匹配農業社會的社會保障體系仍有廣泛的農村基礎；而與工業化和城市化相伴相生的社會保險則適用范圍有限。

最后，中國傳統社會保障制度相對穩定，農業社會沒有私人（商業）保險制度大范圍發展的空間，因此社會保險制度缺乏足夠的制度基礎。有學者研究認為西歐社會保險產生的兩個最基本的制度基礎是：傳統的以各種形式存在的社會救濟制度和在較廣范圍內互助共濟、分散風險的私人（商業）保險制度。②林義：《社會保險制度分析引論》，西南財經大學出版社，1997年，第54頁。后者在西方無疑是適應其“團體格局”③梁漱溟：《中國文化要義》，學林出版社，1987年，第87頁。的社會結構、彌補“接力模式”④費孝通：《家庭結構變動中的老年贍養問題——再論中國家庭結構的變動》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》1983年第3期。家庭保障功能不足的重要方式，原理是團體內分散個人風險。正是它的存在提供了“原型”的組織與制度形式，西歐才能在近代利用精算技術使商業人壽保險在契約時長和保險范圍上得以進步，進而為政府所用創制社會保險制度。但中國封建農業社會是缺乏“市民社會”的差序格局，家庭也遠比西方家庭的結構緊密穩定、功能強大全面，個人風險在血緣基礎上得以分散消解。因此私人（商業）保險制度既沒足夠生存空間也沒必要生成需求，也就缺乏從內部“順理成章”演化出社會保險制度的基礎。

（三）政治條件影響機制

有學者論證了生產力發展帶來的社會產品與財富并不能自動向民生轉化，中間需要經歷社會關系定義的一系列政治過程才能實現。①賈玉嬌：《習近平民生系列重要論述的主要來源與形成邏輯》，《社會保障評論》2019年第1期。民國時期正是在法律制度和行政體制現代轉型的推進下，社會保險才能在具備一定經濟、社會條件后進入政治視野，成為政策議題，進而構建相應的法律框架與行政體系。

從法律和行政兩大組成來看，民國政治延續了清末政治對民主法制的探索。首先，清末修律引入公法、私法分離的二元法律結構，民國在此基礎上開始了介于公、私之間的社會法的構建，也即開始了法律社會化的進程。以維護社會公平為取向的社會保障立法是社會法的重要組成，社會保險立法包含其中。其次，清末“預備立憲”進行的官制改革建立了新的機構體制，雖未改變君主專制，但按“三權分立”原則架構了現代性的機構框架。民國在延續的基礎上于社會行政體制方面不斷發展，社會保障機構設置是其主體，社會保險機構自然包含其中。

從行動者團體考察，國際上看，基督教會從人道主義出發，最早在中國從事為勞工爭取福利的工作。②李瓊：《民國時期社會保險理論與實踐研究》，社會科學文獻出版社，2014年，第30頁。其舉辦的工廠堅持在工業中施行基督教的人道主義，中華全國基督教協進會還通過了保護勞工的提議案，推動了社會對勞工問題的關注。國際勞工組織作為主張通過制定勞工法改善勞工狀況、促進社會正義和世界和平的國際組織，其通過的公約與建議書1/5左右的內容與社會保障相關，其中社會保險又占多數，是“社會保障的國際立法基準”③郭士征：《社會保障——基本理論與國際比較》，上海財經大學出版社，1996年，第199、202頁。。中國是國際勞工組織的創始國之一，在社會保險相關調查研究、書籍出版、立法和技術細節上都受到其積極推動。

從國內看，民國長時間的政治形態是政黨政治，主流國家形態是政黨國家，國家體制為黨國體制，政黨成為此時政治領域當之無愧的主角，自然也就成為建設各項制度最主要的行動者。對中國國民黨和中國共產黨而言，前者以“三民主義”立黨立國，民生主義指導其社會政策制定，社會保險是應有之義；后者是無產階級政黨，以實現社會主義和共產主義為目標，建黨后的中心任務就是領導工人運動，保障工人階級利益是其屬性的天然規定，自然將推動社會保險建設作為工作內容。

政治領域向現代政治邁進的步伐雖然給社會保險納入政治議題提供了基礎，但政黨及政府卻沒有適宜的外部條件，也沒有足夠能力可以在制定規范、搭建框架后以強力的行政手段運行和實施。民國時期總體的政治態勢是分裂和戰爭，這基本斷絕了社會保險以行政力量推行實施并最終完成制度建設的可能。民國30余年政黨紛立、戰爭不斷，國家四分五裂。政治主題從試建共和到軍閥割據到救亡圖存再到爭奪統治權，絕大多數的人力、物力和財力耗費其中。社會保險只能作為依附和服務政治需要的工具，不可能按照制度本義獨立發展。且不說政黨紛立帶來社會保險建構的分裂，就單個政黨建設社會保險而言，也多是出于政治目的的考量，基本是解一時之需，沒有連續性和穩定性，實踐就更是能力不及。

從制度傳統看，漫長的農業社會“禮法”是整合與控制“家國一體”社會政治結構的基礎制度，傳統法律體系的基本特征就是“禮法合一”。儒家的“三綱五常”與強制性的國法相結合，禮教的道德規范、勸導和刑罰的強制控制、暴力共同構成從下到上的秩序體系。“家規”“族約”“鄉約”“國法”都是以倫理為紐帶，等級差序和情理結合是其特點。這與西方近代強調人人平等、主張權利義務關系、堅持一般性與普遍性的法律體系差別顯著。而保險機制的運行一靠團體內眾人分散風險，二靠彼此認同的法律契約規制。這在缺乏血緣外信任和法理契約的民國基層社會顯然難有生長土壤。

在行動者方面，政黨的階級屬性和政權地位限制了其在社會保險制度建設上發揮作用，且“外來制度”的運轉也缺乏專業技術人員。在民國期間中國的兩大執政黨中，中國國民黨長期統治并建立過統一政權，但其代表的是大地主大資產階級的利益，這一屬性限制了其在維護勞工群體制度上的構建意愿，畢竟“如果制度變遷中受損失者是統治者依賴其支持的那些集團，那么統治者會因為害怕自己的政治支持受到侵蝕而情愿不進行這種制度變遷”①林毅夫：《關于制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷》，載陳昕：《財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集》，上海三聯書店，2003年，第399頁。；中國共產黨作為代表無產階級的政黨，向來主張保護勞工大眾權益，但民國前中期共產黨都不是執政黨，也就沒有辦法依靠國家強制力推行自己的理念。社會保險制度是兼具專業性與技術性的制度，又是外來制度，在對其的學習、借鑒、立法、實施等各個階段都需要大量的專業人才，內憂外患的民國政府顯然難以提供。

（四）文化條件影響機制

社會保險制度能夠率先出現在西歐，與其慈善濟貧和私人保險的歷史傳統密切相關，而此種歷史傳統又是根植于西方尊重個人觀念、團體合作精神與法律契約意識之中。中國與之比較，家庭觀念、差序觀念和人倫道德意識才是一直以來精神文化的核心，在此基礎上塑造的是迥然不同的家庭保障和政府救助一體化的歷史傳統。中西文化的巨大差異正是中國漫長的農業社會為何沒有自然內生出依靠團體（非血緣構成）分散風險并依靠法律契約規范權利義務的保障機制的深層原因。

近代以降，西方文明隨著堅船利炮和理念制度強勢輸入。為救亡圖存，國人不得不開始主動審視、反思傳統文化并正視進而借鑒西方文化。“西學東漸”和“新文化”等浪潮推動的文化“量變”給社會保險的出現提供了思想條件。首先從外部看，現代保險思想在晚清就已經傳入中國，魏源、洪仁玕、鄭觀應和陳熾等對西方國家的保險理論、發展狀況、各國特點、運營方式等進行過介紹②魏源的《海國圖志》、洪仁玕的《資政新篇》、鄭觀應的《盛世危言》和陳熾《續富國策》中的《商書》都有專門介紹西方保險的內容。我國第一部保險學著作于民國時期出版。參見王效文：《保險學》，商務印書館，1925年。。而社會保險思想伴隨19世紀末到20世紀上半葉西方社會保險制度的迅猛發展在民國時也開始大力傳播，涉及基本原理、實施方式、保險類別與費用分擔等諸多方面，還有在西方制度實踐基礎上對適合中國的社會保險制度的探討①參見張法堯：《社會保險要義》，華通書局，1931年；吳耀麟：《社會保險之理論與實際》，大東書局，1932年；陳煜堃：《社會保險概論》，經緯社，1946年；林良桐：《社會保險》，中正書局，1946年。。其次從內部看，重農抑商思想在民國發生扭轉，傳統的互助共濟思想也得到反思和強化。自明清資本主義萌芽出現，民國時期工商皆本、強國富民的思想已深入人心，“工商”得到上層重視、下層接納。而自古就有的互助共濟思想在民國出現了上層反思、下層強化的趨勢。知識分子群體在“開眼看世界”后批判其囿于血緣的局限性；底層民眾在水深火熱和無所依憑中加強了相互之間支援與扶助的意識。這些都為工商業以及與其密切相關的社會保險創造了寬松有利的思想條件。

但不可否認，民國時期總體的文化環境并沒有發生質變，尤其是位于文化結構最深層、最“不自知”的觀念文化還保持著原有內核。首先傳統文化的倫理性特質依舊延續②韋伯、湯因比、張岱年、馮契等學者都認為中國古代文化是倫理型文化。梁漱溟也認為倫理和家庭是中國傳統的核心。。倫理與宗法緊密結合，以“忠”和“孝”為核心的宗法體系塑造的對倫理道德的遵從態度和習慣依舊極大影響著民國的社會生活；倫理與政治緊密結合，宗法制度與政治專制制度一體化結構構建的“禮法”倫理型政治文化依舊極大影響著民國政治向現代“民主法治”的邁進；倫理與哲學緊密結合，以倫理道德議題為核心、以道德哲學為主體的傳統哲學思想在民國依舊引導著人們偏向“直覺體悟”而非“科學理性”。這種大的文化環境與需要社會化、法制化和技術化的社會保險顯然極大背離。

其次，從社會廣大民眾自發形成、潛在存在并普遍流行的觀念文化看，家庭觀、差序觀和人倫道德觀念依舊是社會文化的主流。“中國文化全部都從家庭觀念上筑起”③錢穆：《中國文化史導論》，臺灣中正書局，1984年，第42頁。，這與西方個人至上的觀念完全不同。在中國，家庭是個人的出發點與歸宿，是社會的基本單位與功能主體，是個人遭遇各類風險首先求助的組織。家庭中孝悌仁義、尊老愛幼、同族相濟、扶貧濟困是道德化、風俗化的自然日常。人們缺少單純以各種目的組成的團體內互助共濟的觀念。中國人常言“親疏遠近”“上下尊卑”，這反映出思維中橫向彈性從自我推廣而出之“差”和縱向剛性的等級化之“序”。這種差序觀在互助時體現為“愛有差等”，常遵循“先親后疏”“先私后公”的順序。這與需要全社會范圍內沒有血緣關系、互不相識的個體之間通過社會契約達成平等互助的機制格格不入。同時在廣大的近代基層社會，以三綱五常為核心的仁、義、禮、智、信、孝、悌、忠、恕、勇等人倫道德仍是民眾得以被規范控制的重要思想基礎，講究權利義務對等的社會契約和法律在底層民眾中難以獲得心理認同。

最后，從個體心理來看，社會上下并沒有形成對社會保險的認知共識。按制度理論對制度產生根源的理解，要求引入異邦先進制度以改造舊制度的求變心態的強度，不是與社會內部自發的現代化新質的成熟程度成正比，而是與人們對傳統體制弊病的厭惡不滿程度成正比，與他們主觀上因外部現代文明的示范效應而感受到的文化失落感、危機感和焦灼感成正比。④蕭功秦：《中國早期現代化歷史研究》，載蕭功秦：《蕭功秦集》，黑龍江教育出版社，1995年，第90頁。這也在某種程度上解釋了為何民國最初推動社會保險建構的是知識分子群體和政黨，而非多數由破產農民組成的工人群體。民國時期普通民眾對天災人禍的認識還多停留在“一命二運三風水”這種帶有虛妄神秘性質的心理上。“積陰德”“求保佑”是他們長久以來信奉實施的預防災禍之道，從心理積淀來說與依靠國家、依靠法律、依靠技術的防災防損方法相去甚遠，因而也就很難建立起社會保險意識。

三、總結與評價

綜合而言，民國社會保險具有紙上談兵、服務政治、國共有別的特點。第一，紙上談兵。社會保險是外來制度，中國缺乏從內部自然演進以生成社會保險的制度基礎和環境條件。民國時期精英階層積極研究和宣傳西方社會保險理論，國共兩黨政府主動借鑒他國經驗也試圖推動社會保險立法和行政體系的構建，后期還在局部區域面向單獨群體開展社會保險的實驗。國民黨政權的社會保險行政最初依附經濟部門——農商部、交通部、實業部，后來隨著社會行政體系的建立才有了相對獨立的管理部門——社會部福利司社會保險科，民國末年才成立了專司部門——中央社會保險局籌備處。可見，民國時期的社會保險總體上一直處于紙上談兵的狀態。

第二，服務政治。民國前期（1912—1926）中國共產黨領導工人群體進行了風起云涌的工人運動，加之國際勞工組織（大會）的推動，國民黨當局為緩解矛盾將建立社會保險制度提上日程。民國中期（1927—1936）尖銳的勞資矛盾和激增的風險使工人運動不斷高漲，《勞動法典草案》（1929年2月）與《工廠法》（1929年12月）等勞動法律法規均是在此背景下起草頒布的。社會保險包含在其中，并首要關注當時工人最為迫切要求的疾病保險和傷害保險，明顯具有救急、安撫的目的。民國后期（1937—1949）戰時特征明顯，爭取戰爭的勝利上升為各政權的首要目的。為調動社會資源管理社會事務，國民政府建立了社會部，并在之前基礎上進一步開展立法活動，社會保險管理體系和相關法律起草初具雛形。此時期蘇維埃政府在自己控制的區域也先后為團結各階層人民共同抗戰和鞏固民主政權，在根據地和后來的解放區推進各種保障人民的制度措施，社會保險包含于其中。

第三，國共有別。國共兩黨政權在構建社會保險的主動性與制度選擇上完全不同。在國民黨政權推動構建社會保險的過程中，可以清晰看到外部力量的推動，工人運動和國際勞工組織（大會）對政策窗口的形成作用顯著，其被迫性特征明顯。中國共產黨在構建社會保險中則更多基于自己為人民謀幸福的宗旨出于主動，從其成立之初到建立全國政權對社會保險由主張要求到創立實踐，這說明“真正的社會保險的實施只有在蘇維埃政權之下才能實行”①顏鵬飛等：《中國保險史志》，上海社會科學院出版社，1989年，第231頁。。在制度選擇上，國民黨受西方尤其是大陸法系國家的影響，注重責任分擔、權利義務對等與市場和政府的關系平衡；共產黨則受蘇聯影響，實施公有制，國家統包，社會保險基金由企業負擔，制度運行費用由政府負擔，個人不繳費。國民黨的社會保險基本止于“紙上談兵”，并沒有使廣大勞動者真正受益。共產黨的社會保險則真正保障了工人的權益，東北地區實行勞動保險后工人積極性普遍提高，勞動生產率也普遍上升。

綜上，民國時期是積累社會保險制度要素的前制度階段，其對社會保險的構建幫助社會上層形成共識，確立了立法原則與基本框架，初步建立了相應的行政管理架構。但是，民國時期社會保險整體上滯后于社會需求，談不上功能的發揮，民國四萬萬同胞終是沒有獲得社會保險的庇護。