《政府會計制度》背景下水利事業(yè)單位基本建設核算實務探索

一、引言

《政府會計制度》從2019年1月1日起執(zhí)行。在新制度框架下，基本建設資金的會計核算模式發(fā)生了巨大變化。如何使基本建設資金的核算既快捷簡便，又符合《基本建設財務管理規(guī)則》要求，促進項目資金科學化、規(guī)范化管理，成為有基建項目核算任務單位會計人員面臨的一個新課題。筆者對水利基建資金管理核算的重點難點進行了探討，并提出相應解決辦法。

二、新舊會計制度基本建設項目資金核算特點對比

事業(yè)單位基本建設項目資金原執(zhí)行《國有建設單位會計制度》，會計核算有單獨的會計科目和報表體系，每一個項目資金單獨設賬、專項核算，其中基本建設項目建設成本主要相關科目分別設置“建筑安裝工程投資”、“設備投資”、“待攤投資”、“其他投資”4個總賬科目。按單項工程和單位工程費用項目進行明細科目核算。雖清晰的反映了該項資金會計信息，但由于只是在年末或期末與事業(yè)單位相關會計科目并賬，造成預算會計大賬會計信息不夠全面、完整。

新的會計制度模式下，基本建設資金納入單位大賬統(tǒng)一核算，建設成本在財務會計核算中主要通過設置“在建工程”總賬科目下設“建筑安裝工程投資”、“設備投資”、“待攤投資”、“其他投資”、“待核銷基建支出”、“基建轉出投資”等二級科目及制度規(guī)定的下級核算科目，并按根據具體項目及進行明細核算。預算會計在“事業(yè)支出”總賬科目的“項目支出”明細科目中按“支出功能分類科目”及“部門預算支出經濟分類”科目進行明細核算，將所有經濟業(yè)務全部納入單位政府會計準則制度核算體系，會計賬簿統(tǒng)一核算單位所有經濟業(yè)務活動，會計信息雖全面完整，但面對投資項目較多時，由于核算的科目級次多，反映的會計信息不夠直觀清晰。

三、水利基本建設工作的特點

（一）政府主導

水利是現代農業(yè)建設不可或缺的首要條件，是經濟社會發(fā)展不可替代的基礎支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)。水利建設具有很強的公益性、基礎性、戰(zhàn)略性。十八大以來，習近平總書記站在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度，提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水方針。2014年5月21日國務院常務會議，部署加快推進節(jié)水供水重大水利工程建設，在2014、2015年和“十三五”期間分步建設納入規(guī)劃的172項重大水利工程。2019年，全國水利工作會議提出當前和今后一個時期“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調。

（二）投資力度大

根據黨中央、國務院決策部署，水利部門緊扣國家發(fā)展戰(zhàn)略，大力推進項目建設。截止2018年底，172項重大水利工程已批復立項134項，累計開工132項，在建投資規(guī)模超過1萬億元，已有23項重大水利工程相繼建成，全部建設項目將在“十三五”期間完成。

（三）覆蓋面廣

172項重大水利工程建設包括工程措施也包括了非工程措施。2019年全國水利工作會議，部長鄂竟平講話強調，重點補好防洪工程、供水工程、生態(tài)修復工程、信息化工程等方面的短板，加強對江河湖泊、水資源、水利工程、水土保持、水利資金、行政事務工作的監(jiān)管。

四、新制度體系下存在的主要問題

（一）人員專業(yè)素質難以滿足新制度對基本建設項目的核算要求

原事業(yè)單位會計核算的會計崗位分別設置基本建設會計崗位和預算會計崗位，兩者在工作中的業(yè)務處理有很大的差別，自成體系，分別有各自對應的制度和規(guī)則。許多單位的基建會計人員，沒有從事過預算會計核算，或者預算會計人員沒有接觸過基本建設的核算。2019年事業(yè)單位執(zhí)行的新制度，要求新舊賬套銜接時，應先按原有制度進行基建并賬，在此基礎上再按要求建立新賬。新舊賬套的銜接對大多數會計事業(yè)單位的會計人員來說存在一定技術難度，單位若想要順利完成新舊會計制度的銜接，保證新制度順利實施，必須具備在掌握原預算會計的原理，同時了解基本建設的核算屬性、掌握新舊制度銜接方法、熟練應用新制度進行核算。否則在新制度下，很難做到準確反映基本建設項目的核算內容，并滿足基本建設資金及項目管理不同層面的需求。

（二）水利建設項目自身資金管理特點加大了核算管理難度

在新制度大賬統(tǒng)一核算的情形下，如果會計科目設置不當，或者不能夠單項的清晰反映會計資料信息，會計資料數據的查找非常復雜、紛亂，容易出現串項串戶的情況。差錯檢查往往費時、費力，影響工作人員效率。具體來說：1.項目種類越多，隨之核算科目增多，項目往往存在名稱相似度高、并列信息多的特點，但在新制度中，會計科目的設置缺少直觀性，核算難度也大大增加。同時容易造成專項工程項目資金使用信息情況無法一目了然。因此如何按照《政府會計制度》、《基本建設財務規(guī)則》、《水利基本建設項目竣工財務決算編制規(guī)程》（SL19-2014）等要求明細核算單項工程，對會計人員素質是一種考驗。2.特別是單位在接受政府審計、上級主管部門等機構審查時，要提供相關會計資料，需從繁多的會計資料中查找對應憑證賬簿等，由此帶來的工作量驟增，會計資料的收集、整理比較困難，往往事倍功半。

（三）外部信息使用者查閱信息資料困難

近年來，水利工程作為國家戰(zhàn)略、生態(tài)建設的最重要支撐，伴隨著資金投入逐年增加，對項目的監(jiān)管愈加嚴格。按照財政政策要求，針對項目績效考核、投資效益考核、社會效益目標考核，離不開精準的會計信息數據，提供高質量的會計信息顯得尤為重要。水利投資是政府審計的重點監(jiān)督對象，目前新制度下會計核算的相關資料，雖然能宏觀反映單位所有資金的流動變化，但在多個建設項目并列的情況下，對指定項目查找的線索路徑不夠清晰，不能及時清晰地反映出單項建設的相關信息。對于外部審計、考核、檢查而言，通常時間緊、任務重，加之外部人員對單位具體業(yè)務不熟悉，現有大賬的核算情況下，不能夠很快地進入工作的狀態(tài)，及時迅速地查找、發(fā)現問題，進而影響工作效率。

五、對策和建議

如何能夠精準、規(guī)范地反映單位所有經濟業(yè)務的核算，又能體現單一工程項目資金的來龍去脈，現有的會計制度在原則上做出規(guī)定，并沒有明確具體的核算方法。筆者經過多年的實踐總結，提出如下建議：

（一）進行憑證分類管理

從原始憑證、會計憑證制單入手，對基本建設會計制度實行單獨的憑證編號，做到業(yè)務編制“一事（項）一單”。增設自定義憑證編號二級編碼，例如用“基字+項目名稱”命名憑證編號。編制會計憑證后可以將該項目的會計核算相關憑證，及原始會計資料定期匯總裝訂到一起。經濟業(yè)務多、會計憑證多的，可以按月分冊分項裝訂。經濟事項少、會計憑證少，可以按年裝訂。這樣處理的優(yōu)點是，可以在短時間內收集到所需要的資料信息，不論是內部管理還是外部提供、使用資料信息都比較便捷，起到事半功倍的效果。

（二）加強信息化應用

在分類編制、保存會計憑證的基礎上，同時要加強會計核算資料表格化、信息化數據的管理。隨著信息化時代的到來，自動化信息系統(tǒng)已普遍應用到各單位的會計核算具體實務中，可在現有核算管理軟件的基礎上，進行深度開發(fā)與優(yōu)化，檢索相應的會計信息，設立以項目為單位的“資金平衡表”（格式可參考原《國有建設單位會計制度》的會計報表）、“在建工程情況表”，利用軟件核算項目的功能，檢索項目管理信息，滿足單位填報相關固定資產投資報表（年報、月報、周報）的工作需要，充分滿足單位內部會計核算、工程竣工決算編制及部門管理的需求。在政府審計過程中，當需要提供資料時，即可在當前的會計核算體系中快速、準確、全面地查找相應信息，簡單明了便于操作，更有助于項目審計工作的順利開展。

（三）納入準則體系

針對基本建設投資業(yè)務制定單獨的具體準則及其應用指南，使其制度化、規(guī)范化。在現有資金管理的環(huán)境下，仍不排除某些單位，從業(yè)務角度因客觀存在或自身需要而主觀采取的一些規(guī)避方法，在大賬中有意簡化科目，不按規(guī)定進行明細核算、粗放管理項目資金，增加政府審計、檢查的難度，隱藏自身問題。因此在這種情況下，將該辦法納入具體準則體系，或者是政府主管部門予以專門規(guī)定，有利于強化資金的監(jiān)督和管理，防范資金安全風險。

（四）開發(fā)輔助賬套

利用現有的財務軟件功能進行二次開發(fā)，對建設項目設立輔助賬套核算，在“大賬”核算的基礎上，按照一定的成本效率原則，對基本建設內容有關的原始憑證、會計憑證采取保證重點、抓大放小（即確定的事項和支出額度），將相關原始憑證進行電子儲存，以利于會計信息的查找，在輔助核算的基礎上進行基本建設單項管理。鑒于此種做法會計流程較復雜，對會計人員素質、單位管理水平均有要求較高，實施時還需根據具體情況慎重考慮。

（五）加強人員培訓

過去，預算會計、基建會計人員只專做其中一項核算，便可滿足工作需要，而當前在新制度框架下，要求會計人員既有基建核算背景，又必須對政府會計制度的執(zhí)行得心應手，熟練掌握日常運行及基建項目核算的核算體系，方能準確反映單位經濟業(yè)務，保證會計信息質量。以上要求對現有會計人員能力是一種挑戰(zhàn)，因此建議組織對現有會計人員進行系統(tǒng)性培訓的同時，制定人才引進培養(yǎng)規(guī)劃，有計劃的逐步引進專業(yè)技術人才，提高會計核算的質量、財務管理水平，保證工作的順利開展。

筆者從事會計工作三十多年以來，經歷了事業(yè)單位核算從“收付記賬法”向“借貸記賬法”的轉變，見證了多次會計制度改革。此次政府會計改革從過去的事業(yè)單位會計核算“收付實現制”轉變?yōu)椤柏攧諘嫼皖A算會計適度分離，并相互銜接”的新型會計核算模式，從“單一功能”、“單一基礎”、“單一報告”，轉變?yōu)椤半p功能”、“雙基礎”、“雙報告”，改變了事業(yè)單位基本建設核算辦法和模式。以上轉變對會計人員來講，是一個全新的理念。通過我們這代會計從業(yè)者實現這次變革，對每個人來講既是挑戰(zhàn)又是機遇，更是一種幸運。我們有責任更有義務，在工作實踐中總結、摸索經驗，不斷修訂完善會計核算體系，完成好這次改革任務。