合理定位 明確職能加強鄉鎮財政所建設

鄉鎮財政所是我國整個財政體系的基礎，直接面對“三農”，在鞏固鄉鎮基層政權、落實三農政策等方面發揮著不可替代的作用。特別是近年來，隨著農村各項事業的發展，財政工作重心不斷下移，鄉鎮財政所承擔的工作任務越來越繁重，各項惠農補貼資金發放、農村綜合改革、鄉鎮及村級各類扶貧項目、基礎實施建設項目資金發放監管等工作，直接面對群眾，工作面廣，服務項目多，各項工作程序和要求都比較高。但目前鄉鎮財政所面臨著定位模糊、人員緊缺、職能缺失等種種困難，給鄉鎮各項財政工作的順利開展，特別是各項惠農政策的順利實施及涉農資金的管理帶來不少負面影響。筆者擬就鄉鎮財政所建設存在的這些問題作一粗淺梳理與探討，并提出初步的建議。

一、鄉鎮財政所職能與職責轉變現狀

目前，隨著農村稅費改革和鄉鎮財政管理制度改革的深入，鄉鎮財政所的職能與職責都較以往有了很大轉變，主要體現在這樣幾個方面，一是由“收支并重”向“支出管理”轉變。農村稅費改革以前，鄉鎮財政所擔負著千家萬戶“三提留、五統籌”“農業四稅”征收等工作；農村稅費改革以后，這部分征收職能就隨著改革進程成為歷史。隨著國家各項惠農扶持政策的不斷加強，鄉鎮財政所現在的工作重心是越來越多的各類涉農資金撥付及上級撥款的支出核算業務。二是由過去以抓業務工作為主的“單純業務型”向落實財政政策的“綜合協調型”轉變。農村稅費改革前鄉鎮財政所只負責農業稅收征管及各類財政資金支出，做好業務工作就基本完成工作任務。現在，隨著財政體制改革的不斷向縱深發展，鄉鎮一級財政既負責各類涉農資金的發放工作，還要負責面對廣大農村、各合作社等新型農村經濟組織專項資金的下撥及監管工作；既要完成好縣財政局安排部署的各項業務工作，還要完成各項惠農政策的宣傳貫徹工作。三是由“預算管理型”向“服務保障型”轉變。農村稅改前，鄉鎮財政所每年只對本鄉鎮所支出的各個方面的資金、物資等進行預算安排，有合理、有效、實用的預算計劃。稅改后，鄉鎮本級收入幾乎沒有了，只有上級補助收入及零星的鄉鎮企業承包費才需要做一部分預算工作，財政所大量的工作任務轉變為抓好各種政府涉農資金補貼、新農村建設資金發放等服務型工作，以保障農民生活水平穩中有升及生產生活條件改善。總體上，以上三種職能轉變，鄉鎮財政所由以往“單打一”業務工作向“復合型”綜合工作角色轉換，工作量加大了，肩上擔子更重了。

二、鄉鎮財政所目前存在的困難與問題

（一）體制不順、定位模糊

鄉鎮機構改革中，山西省大部分縣的鄉鎮都設立了鄉鎮綜合服務中心，把原歸屬縣直職能部門直管的七所八站都整合到鄉鎮服務中心，由鄉鎮政府統一管理。這種改革模式從實際運行效果來看很不理想。現有管理模式中，鄉鎮財政所從人員到編制都在鄉鎮服務中心，但業務則由財政局予以安排指導，這種“雙重管理”模式極大制約著鄉級財政職能的發揮。首先是財政所人員由于隸屬關系不順，感覺夾在鄉鎮與縣財政局中間“兩頭不討好”，“爹不親、娘不愛”，對自身身份缺乏認同感，挫傷了工作積極性。其次是定位模糊，讓鄉鎮財政人員有些無所適從。鄉鎮機構改革以前，財政所屬于縣財政局的派出機構，從人員到業務都由縣局統一安排，政令暢通。但改革以后，財政所既要接受縣局業務指導，又不敢不聽鄉鎮領導行政安排，而由于鄉鎮領導和財政局對財政業務理解的角度不同，勢必會對財政政策的嚴格執行、財政資金的有效管理造成沖突。

（二）職能轉化，監管無力

近年來，隨著農村各項事業發展，鄉鎮財政所承擔的工作任務越來越重。如規范各類資金賬務管理，各項惠農補貼資金發放、監督，脫貧攻堅項目資金的預算申報、支付，各類財務數據上報，年底決算報表編制等等工作。除了這些傳統業務工作，按照財政內控制度要求，鄉鎮財政所還負有宣傳和運用財政政策，引導、支持、促進農村產業結構調整，服務于農民增收和財政增收職責。但是，現階段社會各方面對鄉鎮財政職能的認識不盡一致，很多人包括一部分鄉鎮領導，認為鄉鎮財政所只是起個承上啟下二傳手的作用，把各類資金按時發放出去就行了，其它沒有什么具體職能。這個認識上的誤區，導致鄉鎮財政所在履行職能方面遇到許多障礙，特別是在涉農資金的事后監管方面履職情況很不到位。體現在三個方面：從資金安排機制上看，相當一部分涉農資金是由縣職能部門直接安排，鄉鎮財政只是起一個報賬員作用，對資金在項目上的具體使用情況難以有效發揮監管影響。從鄉鎮管理機制上看，為了便于資金管理，鄉鎮財政一般設有鄉鎮總預算、零戶統管及涉農專項資金三個專戶，對不同性質資金，分門別類進行會計核算。但在實際運行過程中，這種行之有效的專戶核算模式被打亂了。有的鄉鎮因為財務人員緊缺，或者為了管理方便，只啟用零戶統管賬戶，對所有到達鄉鎮的資金只通過一個賬戶進行集中核算，導致工作經費和專項資金攪到一塊，既不利于會計核算，更給資金監管帶來很大困擾。從工作地位上說，鄉鎮財政所作為最基層一級財政單位，人微言輕，現體制下，如果沒有鄉鎮領導的強力支持，監管行為很難一以貫之。這些客觀因素，導致有不少涉農資金存在監管盲區，存在安全隱患。

（三）編制不足、人才匱乏

鄉鎮財政工作量越來越大，但鄉鎮財政人員有減無增，人才短缺，已到青黃不接、難以為繼地步。以柳林縣為例，十五個鄉鎮財政所，自上世紀八十年代集中招錄一部分鄉鎮財政助理員后，再未集中招聘過財政人員，只是九十年代中后期零星錄用過一少部分相關專業大中專畢業生。截止現在，十五個鄉鎮財政所在崗正式人員只有35人，而按照每個鄉鎮需配置至少四人（所長一人、總預算會計、零戶統管專戶會計、涉農資金專戶會計各一人）計算，共需60人才能滿足工作需要，缺崗25人。但是財政所原有編制在鄉鎮機構改革后并入鄉鎮綜合服務中心，要單獨補充新鮮血液，幾乎沒有機會。這種人員極度缺乏的情況，給鄉鎮財政工作的健康運行帶來很大困難。

（四）學習動力不足、素質良莠不齊

近幾年來，財政業務工作從內容到方式都較以往有了很大轉變不同。比如對涉農資金的事前事中事后全程監管，財務會計電算化的普及使用，綜合決算財務報表的編制等等，都對鄉鎮財政人員的業務素質和政策水平提出了較高要求。但是現在財政所隊伍由于種種困難問題的存在，普遍存在管理松散，人心不穩、工作消極等負面現象。不少鄉鎮財政人員年齡偏大，不懂計算機業務，對新政策新業務的學習又缺乏主動性，已經很難適應新形勢發展的需要，對鄉鎮財政工作任務的完成質量也就大打折扣。

三、強化鄉鎮財政所建設的對策與措施

（一）理順管理體制

鄉鎮機構改革以后，山西省各縣針對鄉鎮財政所制定的管理體制比較混亂，主要有三種情況：第一種是鄉鎮財政所作為縣財政局的派出機構，人財物都歸縣財政局管理，各項業務工作由縣財政局統一領導和安排。第二種是鄉鎮財政所歸鄉鎮政府管理，從機構到人員都是鄉鎮政府的直屬機構，縣財政局對鄉鎮財政所進行業務指導。第三種是鄉鎮財政所接受鄉鎮政府和縣財政局雙重領導。這三種情況的共同點是，財政所都在機構改革中已經并入鄉鎮綜合服務中心，現在鄉鎮財政所既無編制，也無財政所這個名稱及機構代碼，鄉鎮財政所作為一個獨立法人事業機構的原有格局已經不復存在。這種尷尬的局面，給鄉鎮財政所的工作造成很大困擾。

按照我國固有的五級財政治理模式，應該及時理順鄉鎮財政所管理體制。首先是恢復鄉鎮財政所原有的具有獨立法人資格的事業單位身份。其次從有利于開展財政各項業務工作，特別是強化對大量涉農資金安全與監管的角度出發，應該把鄉鎮財政所作為縣財政局的派出機構進行統一管理，這樣既能有效避免現有的種種因管理體制不順帶來的弊端，又能較好地保證國家惠農政策的貫徹落實及惠農資金的安全使用。

（二）明確職能定位

隨著農村經濟的快速發展和農村綜合改革的不斷深化，財政所的工作重心和管理職能由原來的收支型財政服務向監督管理型財政轉變，由原來的吃飯財政向公共財政轉變。這是社會主義經濟發展到一定階段的必然趨勢，也是建設社會主義新農村的客觀要求。現階段，鄉鎮財政所職能較之以往有了很大不同。從服務上由維持保障轉變為公共服務，由單純業務轉變為綜合協調；從體制上由收入為主轉變為支出為主；從工作內容上，由單純業務工作轉變為綜合管理工作。

筆者認為，按照目前財政所面臨的環境與任務，鄉鎮財政所主要職能應重新明確界定，以村級經濟發展項目申報、專項資金撥付，專項資金監督管理、農村新型經濟組織財務規范管理、落實惠農政策、鄉級財政決算編制等方面為主，提出量化目標，圍繞這些新職能有效開展各項工作。

（三）強化隊伍建設

一是省級層面應及時落實協調相關部門爭取鄉鎮財政所編制，給鄉鎮財政所隊伍補充新鮮血液，優化工作人員年齡結構。二是完善財政所內部制度建設，落實首問負責制，限時辦結制，責任追究制，資金監管制，績效考核制等，實行量化考核，提升工作質量。三是強化業務學習。縣財政局做好培訓計劃，多組織一些針對性強的鄉鎮財政業務培訓，通過集中學和自學相結合，使鄉鎮財政干部隊伍的整體業務素質有一個明顯提升。