改進預算編審 優化支出結構確保地方財政平穩運行

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進入2020年后，減稅降費政策形成翹尾，加之受疫情影響，陽泉市經濟運行遇到了更大的困難。在艱巨復雜的形勢面前，市財政局大力改進預算編審，持續優化支出結構，落實“緊日子、保基本，調結構、保戰略”政策要求，力保地方財政平穩運行。

一、主要做法

（一）明確保障方向，兜住基本底線

面對復雜的經濟財政運行形勢，市財政局落實中央、省、市部署，兜牢“保工資、保運轉、保基本民生”的底線，著力提高發展平衡性和協調性。年初預算編審中根據支出預算保障領域進行剛性度分類，共分為人員、運轉、民生、償債、事業發展、工程建設和預留七類，預算安排優先保障人員、必要運轉和基本民生支出，優先支持中央、省有明確政策要求的重大戰略，防范化解財政風險。年度收入財力嚴格支持“三保”政策，確保地方政府到期債券利息及時足額兌付，其他項目根據財力實際情況，爭取通過其他途徑妥善有序予以安排。年初預算草案初步實現了收支平衡，財政供給人員工資津補貼、部門單位及城市基礎設施運行基本運轉、中央、省規定的基本民生得到了足額保障，中央三大攻堅戰等重大戰略資金投入得到有效落實。

（二）嚴格實行“零基預算”，做到“能增能減”

一是明確政策決策依據，預算申報必須有明確的政策規定和決策依據，各部門自行出臺政策或提高保障標準，申報預算資金的同時要提供市委、市政府決策情況；二是強化績效評價結果運用，各部門單位申報延續性項目必須提供該項目2019年績效評價情況，支出進度達標、績效評價良好的項目優先納入預算安排范圍；三是精準測算資金需求，落實精細化原則，科學合理測算支出需求，申報項目的同時必須提供資金測算過程，部分項目還需提供市大數據局、機關事務管理局、財政預算評審中心等專業機構評審意見。

（三）大力壓縮一般性支出，做到“有保有壓”

在預算申報過程中，市財政要求部門單位的會議、差旅、調研、培訓、勞務、各類工作經費等一般性項目總額按照不低于5%的比例壓減；在預算審核過程中，結合實際情況進一步壓縮一般性支出，提出對于延續性安排的經費類項目要全面壓減，單位安排總額在50萬元以內的適當壓減，50萬元至100萬元的至少壓減5%，100萬元以上的至少壓減10%。為實現“有保有壓”，市財政局探索實行“大項目”管理，將單位經費類項目進行統籌整合，由單位根據年度重點工作開展計劃，自行明確保障重點合理安排，年度內新發生重點工作優先在預算額度內調整解決，原則上不安排預算追加。

（四）多渠道籌措資金，支持轉型發展和民生改善

一是爭取上級政策和債券資金，對外積極向省級反映我市尖銳的收支矛盾和彌補民生短板、經濟轉型發展中遇到的困難和問題；對內督促各部門單位盡快完善公益性項目前期手續，編制資金平衡方案，盡早做好發債準備，在債券申請競賽中跑到前面。二是爭取轉移支付，在2019年爭取市級均衡性轉移支付的基礎上，2020年省級再次提前下達對市級均衡性轉移支付，有效彌補了市級資金“三保”資金缺口。三是做好資金統籌，一方面做到年度間預算有機統籌，選取部分符合政策規定的民生類、償債類等剛性度較高的項目通過上年結轉資金安排，另一方面做到各級財政資源有機統籌，充分發揮“因素法”分配轉移支付補短板的作用，置換出部分本級財力安排的項目，騰出財力用于“三保”重點支出。

二、存在問題

（一）“三保”壓力大，支出結構固化

據初步預計，2020年市、縣（區）國家標準“三保”支出將占年度預計可用財力比重將達到80%甚至更高，其中市級年初財力內安排“三保”支出23.69億元，占當年收入財力的66.58%。在國家標準“三保”支出以外，基層財政還必須落實地方各項“三保”支出。在統一工資津補貼以外要落實目標責任獎、公務員醫療補助等地方津補貼；除部門單位正常運轉經費以外，還必須保障城鄉基礎設施運行維護；除基本民生支出以外，還要負擔社保收支缺口、國企國資改革等重點民生支出。從目前統計分析來看，市、縣（區）國家標準的“三保”支出增幅已經超過一般公共預算收入增幅，同時，要安排其他民生、償債、政策性配套等重點支出。在收入下行、必保支出不斷增加的情況下，市、縣（區）財政支出結構固化，對財政平穩運行造成不利影響。

（二）剛性兌付政策疊加，風險不容忽視

近年來，全市地方政府債券余額不斷增長，地方財政還本付息壓力不斷增加。今后幾年還本付息逐步進入高峰期，2020年全市地方政府債券到期本金分別18.46億元，其中市本級分別為14.42億元；應付利息4.76億元，其中市本級分別為2.59億元。除了必須兌付到期政府債券本息以外，還要落實隱性債務十年化解規劃；按國務院要求今年要全面清理拖欠民營企業中小企業賬款。短期內剛性兌付政策不斷累積疊加，地方政府性債務風險情況不容忽視。

（三）政策性配套任務重，推動改革資金缺口大

一是中央、省重大民生項目配套壓力大，如冬季清潔取暖2020年僅市級就要安排配套資金3億元，三大旅游路市級需安排配套資金1.5億元。二是城鄉基礎設施補短板資金需求大，2017年以來市委、市政府推進創衛攻堅、陽大鐵路、棚戶區改造、二青會場館及周邊道路建設、污水處理、垃圾處置等重點項目，都需要市、縣（區）財政籌措建設資金。三是推動轉型發展資金需求大，國企改革、設立產業轉型發展基金、創優營商投資環境、落實招商引資優惠政策等，資金缺口較大。

三、政策建議

一是進一步優化一般轉移支付結構。一般性轉移支付對落實“三保”和基層財政平穩運行發揮著支柱性作用，其中財力性轉移支付主要支持“保工資、保運轉”，共同事權轉移支付主要支持“保民生”。今年以來，國家大幅度優化轉移支付結構，提高了財力性轉移支付和共同事權轉移支付比重。但從目前減稅降費帶來的困難來看，基層財政還需要更大力度的支持。建議進一步優化一般轉移支付結構，在標準收入測算中剔除還本付息、化債等剛性扣減因素，支持基層財政平穩運行。

二是繼續增加“因素法”分配專項轉移支付比例。在環保、扶貧、基礎設施建設等領域，減少指定具體項目下達資金的辦法，更多采取上級設定績效考核目標、由地方結合實際具體安排實施的方式，以有效調動地方積極性，提高公共服務質量，騰出地方財力應對減收。

三是增加資源地區補償性轉移支付。陽泉市是傳統老工礦基地，多年來高強度煤炭開采造成了資源枯竭、生態環境破壞、基礎設施落后、社保壓力大等歷史遺留突出問題。近幾年，中央設立資源枯竭城市轉移支付，2018年、2019年分別下達我市1.45億元、1.49億元，對于支持我市轉型發展起到了一定作用，但由于規模較小，難以充分發揮政策效應。建議上級加大對資源地區補償性轉移支付，幫助地方財政解決歷史遺留問題。