部門整體支出預算績效評價探索

□

全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容，是優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措。目前，我國從省市級到縣區級政府基本都設立了績效管理機構，積極推行預算績效管理、探索績效改革，初步形成了有效的預算績效管理經驗。但是，由于受諸多因素的影響，預算績效管理工作仍存在很多問題和挑戰。本文針對部門整體支出績效評價進行研究，拋磚引玉，為地方部門整體支出績效評價的深入推進提供有益探索。

一、部門整體支出績效評價的內容及重點

部門整體支出績效評價的實施，從財政資金預算和執行的角度，考察部門目標、部門管理、部門資源、部門履職和部門運行效率等要素之間的關系。部門整體支出績效評價以部門（包括下屬事業單位）的全部財政資金為評價對象，從部門職能出發，以部門中長期發展規劃為目標，以部門工作計劃為依據，以部門項目支出為主線，評價分析部門履職情況和履職效果，從而進一步評價部門整體績效情況。

（一）部門職能—目標—項目—預算的匹配關系

部門根據自身職能定位和事業發展規劃，確定部門總體目標，編制年度工作計劃，明確主要執行項目并申報相應預算。因此，部門整體支出績效評價，首先要從部門設置出發，評價分析部門職能、部門總體目標、部門年度工作計劃及任務、部門項目安排及預算之間的關聯性和匹配性。

（二）部門制度保障情況

部門制度是部門運行及其職能實現的主要依據，開展部門整體支出績效評價，要對部門的制度保障條件進行考察分析，分析部門管理制度是否完善，是否將部門運行的各個環節制度化，為部門有效運行提供制度保障。

（三）部門履職的有效性

部門圍繞其發展規劃和年度工作計劃開展履職活動，分配和使用財政資金，實現部門履職目標。因此，部門整體支出績效評價需要圍繞部門職能履行的有效性，主要評價內容包括部門是否履職到位、部門計劃是否完成、部門履職目標是否實現。

（四）資源配置有效性

部門的運行以其人、財、物為主要資源，提供公共產品和服務，實現部門職能。在績效評價時，需要評估資源配置的數量和結構是否合理，能否有效保障部門工作計劃的完成，確保部門職能的有效履行。

二、部門整體支出績效評價的實施路徑

部門整體支出績效評價實施路徑遵循部門整體支出評價的原則，從部門整體定位出發，明確部門績效目標，剖析部門履職狀況，評估長效機制建設的健全性。

（一）明確部門職責及重點工作

以部門三定方案為基礎，結合部門戰略目標及中長期發展規劃、年度工作計劃及預算安排等情況，通過和部門溝通，剖析部門的主要職責和年度重點工作任務，并搜集相關配套管理辦法的制定和預算資金安排情況等內容。在此基礎上，對部門的職能、職責進行重要性排序，對與重要職能、職責緊密相關的工作重點進行管理，對與職能、職責關系不緊密的工作進行關聯性、必要性分析。在對部門經常性經費、人員經費等進行績效管理時，選擇具有代表性的對象進行量化管理。

（二）確定部門績效目標

部門整體支出績效目標的設定，是基于本級政府的總體目標與規劃的分解，按照“政府目標與規劃—部門職能—部門戰略目標—年度目標—年度工作計劃及任務”的思路，經過全面梳理與高度提煉，最終形成部門（單位）的年度整體支出績效目標。

（三）剖析部門履職績效

結合部門履職的相關材料和實地調研情況，剖析部門年度重點工作履職、目標實現、服務對象滿意度、社會效益等情況，并從部門的長效管理、人力資源建設及檔案管理角度對部門的長效機制建設進行分析。一是收集、整理、總結部門的職能定位、中長期規劃和年度工作計劃，同時梳理部門預算尤其是項目預算，明確預算與職能的匹配度，全面、客觀地反映部門年度履職狀況和取得的成效，對部門預算安排、完成的工作和履職程度之間的關系進行分析。二是部門整體支出績效評價的基礎和出發點，由部門當年度工作計劃以及與之相匹配的預算明細構成，對應近三年相關工作的延續性和變化原因，分析評價當年度部門職能履行程度和目標實現情況。

三、部門整體支出績效評價指標體系設計

（一）設計思路

部門整體支出績效評價指標體系的設計，與項目支出“投入—過程—產出—效果”的指標設計邏輯保持一致，融入平衡計分卡思想，考察部門圍繞其目標開展的履職活動所產生的實際效益。

在指標具體設計時，從部門職能角度出發，設計部門管理指標，考察部門績效目標的明確性、規范性；從運行角度出發，考察部門規劃、年度工作計劃和績效目標情況，考察部門資金投入、財務管理、人員管理、資產管理、重點工作管理情況；從客戶角度出發，設計產出和效果指標，考察部門提供公共產品和服務的目標實現程度與部門履職活動對社會產生的影響；從學習和成長角度，設計部門能力建設類指標，考察部門人力資源、制度建設、檔案管理等長效機制建設情況。

（二）評價指標框架及內容

根據指標體系總體設計思路，按照定性指標可衡量、定量指標應量化的要求，結合政府部門工作的特點，設計部門整體支出績效評價指標。在指標體系設計時，設計三級指標體系，并將評價指標逐級分解和細化。

1.部門管理指標。部門管理從決策和管理兩個方面評價。部門決策指標從部門職能及戰略規劃、年度工作計劃、績效目標等角度設計。部門管理指標除資金投入管理外，還要綜合考慮部門的財務管理、采購管理、資產管理、人員管理和重點工作管理等。核心指標一般包括預算執行率、“三公經費”控制率、結轉結余變動率、政府采購規范性和在職人員空置率。

2.部門履職績效指標。履職績效分為部門履職和履職效益兩個部分。其中，部門履職指標是根據既定績效目標設計的，旨在反映預算支出預期結果實現程度，從重點工作履職和部門目標實現兩個層面細化考核。履職效益指標旨在反映服務對象滿意度和部門履職活動產生的社會影響。

3.部門能力建設指標。能力建設指標包括長效管理、人力資源建設及檔案管理三個方面，考察部門在中長期規劃、人力資源開發與培訓、檔案管理制度設計與執行等方面的部署情況。

根據總體設計思路和具體指標設計方法，部門整體支出績效指標體系框架見表1。

部門整體支出績效指標的目標值通常依據績效標準而確定?？冃藴适窃O定績效目標值時的參考和測算路徑，包括計劃標準、歷史標準、橫向標準、行業標準。

預算部門根據部門整體支出的實際情況選擇適合的績效標準，并結合部門整體支出規模確定績效指標的具體目標數值。其中，可量化的用數值表述，不可量化的用定性的分級分檔形式表述。如“XX增長率”為10%，為量化指標；“人員配置合理性”為目標值合理，為定性指標。

（三）評價指標體系權重

在部門整體支出績效評價實踐中，一級指標一般按照部門決策20%、部門管理25%、履職績效45%、能力建設10%進行比例分配，即總分100分，其中部門決策20分、部門管理25分、履職績效45分、能力建設10分，具體評價中可根據實際情況調整。二、三級指標依據評價的實際內容和具體的指標設計，按照重要性原則，可合理選擇德爾菲法、層次分析法或經驗分配法設定權重。根據評價介入的時點不同，評價規范要求的一級指標框架組成不一樣，二、三級指標的權重也要相應調整。

四、部門整體支出績效分析

部門整體支出績效分析基于評價指標體系和采集后的數據，針對部門職責的履行情況、運行的有效情況、職能的實現程度重點展開分析。部門整體支出績效評價的目的就是讓政府部門的管理者和工作人員為實現組織目標，共同參與到一個持續循環的績效評價體系和結果分析的過程中，以提高部門整體支出的績效。因此，在指標分析的基礎上，部門整體支出績效評價需要對部門的運行績效進行分析。

（一）部門職能—目標—項目—預算的匹配性分析

1.部門職能全面分析。部門整體支出績效評價，首先從部門設置出發，根據部門三定方案，對部門職能進行全面分析。分析內容包括：一是部門的主要職責，考察部門的職責定位是否清楚明確；二是部門主要設置的內設機構及其職責，考察內設機構設置的合理性，考察該設置是否存在職能交叉重復，是否能夠保證部門職責的履行；三是部門人員配置的合理性，考察人員配置數量、專業等要素是否滿足履職需要。

2.部門履職目標分析。部門依據其主要職責，確定履職目標，制定發展規劃和年度工作計劃，明確年度工作目標。部門履職目標分析，應主要分析部門總體目標和年度目標設置的合理性，考察該設置是否能保證部門年度工作任務的完成，是否能確保部門職責有效履行。

表1 部門整體支出績效評價指標體系

3.部門項目分析。項目開展是部門履職的主要方式。開展項目分析，一是明確項目類型、內容、預算及其執行情況等基本情況；二是分析項目結構是否合理，重點項目是否明確，是否能有效支撐部門主要任務和履職目標的實現。

4.部門預算分析。部門預算分析，首先要分析部門及項目預算和執行情況，考察預算執行率、“三公經費”變動率等情況；其次要分析部門預算合理性，考察該預算是否能保證部門年度工作任務完成，達到履職目標，考察預算與部門目標實現之間的關系。

（二）部門制度保障性分析

部門制度保障性分析，是對部門的規劃、部門管理制度、項目管理制度等進行全面分析，考察部門制度是否能保障部門高效運行。部門制度保障性分析，首先要對部門制度進行全面梳理，考察制度規定的全面性、制度設計的合理性、部門管理的規范性；其次對制度的執行情況進行考察，分析部門制度是否得到有效執行，剖析制度執行與履職之間的關聯關系。

（三）部門履職有效性分析

部門履職有效性從部門工作的整體效果、部門目標的實現程度、社會滿意度、資源配置有效性等角度進行績效分析。

1.部門工作的整體效果。部門工作的整體效果分析，主要包括兩個層面：一是整體分析部門履職情況，以績效評價指標的總分值分析衡量。二是根據“二八原則”，對部門工作的整體效果起到關鍵影響的往往是部門年度重點工作和重點項目。因此，需要注重對部門年度重點工作和重點項目的完成效果進行分析。

2.部門目標的實現程度。部門圍繞其目標開展履職活動，部門整體支出績效評價，是將部門履職活動與部門目標進行匹配，考察部門目標的實現程度。主要包括兩個層面：一是部門運轉是否偏離其履職目標，從部門年度重點項目的角度進行分析；二是部門運轉結果對部門履職目標實現的支撐程度，從運行的產出和效果情況進行分析。

3.社會滿意度。政府部門以向社會提供公共產品和服務為主要職責，因此社會滿意度是考察部門職責實現程度的重要標準。社會滿意度調查，有利于了解服務對象的真實想法，改進政府部門的工作思路，為決策提供參考。對于社會滿意度分析要基于部門服務對象的滿意度調查情況開展。如學校的滿意度分析，其分析內容包括學生滿意度、教職工滿意度、家長滿意度三個方面；科技局的滿意度分析應該注重受服務企業的滿意度。

4.資源配置有效性。部門資源配置以保障部門有效運行為目標，衡量部門運行是否有效，從部門運行效率、管理水平、資源節約情況等要素出發。公共部門的運行效率包含兩層含義：一是資源配置效率，二是產出效率。資源配置效率，是指利用有限的資源提供盡可能多的公共產品和服務以滿足社會公眾需求。由于部門人、財、物、事等資源的不匹配造成了供需矛盾，因此需要優化部門管理，合理配置資源。產出效率是指部門在資源配置前提下公共產品和服務的產出能力，如果部門產出沒有達到最低成本，就存在效率提升空間，也可能是部門運行資源浪費。部門的管理水平直接影響部門的運行效率和資源節約情況：一方面財政預算是資源分配的基本方式，直接影響部門資源配置效率；另一方面部門的管理方式和激勵約束機制，對部門的產出水平具有直接影響。

在部門整體支出績效評價指標體系中，設置了部門管理和部門產出指標來衡量部門管理水平和部門產出情況，也可反映資源節約情況。在績效分析時，需要進一步研究部門資源配置對部門運行效率的影響。部門的資源配置效率和產出效率相輔相成，如果部門沒有產出效率，那么其資源配置也是無效率的，從而形成資源的浪費。因此在績效分析時，需要整體考慮資源配置效率與部門產出效率之間的關系。