陽泉PPP工作面臨的問題及對策

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2014年以來，政府大力推廣PPP模式，打破基礎設施和公用事業壟斷，以促進管理體制、財政體制和投融資體制改革，充分釋放“放管服”紅利，優化市場資源配置，讓市場發揮決定性作用。截至目前，陽泉市納入財政部PPP綜合信息平臺管理庫正式實施的項目共9個，總投資91.38億元，全市PPP項目以交通運輸、市政工程為主。10個項目中有6個PPP項目已通過公開競爭性方式完成社會資本方采購并簽署PPP項目合同；10個項目中有4個PPP項目入選省級示范項目，并獲得省級示范項目獎補資金共660萬元。

一、存在的主要問題

一是對PPP模式深度探索和項目開發力度不夠。陽泉市項目數量和規模與全省各市相比，還有較大差距。各級在推廣PPP過程中，有的部門對PPP模式在“穩增長、調結構、促改革、惠民生、防風險”以及公共服務領域供給側結構性改革中的積極作用認識不足，對采用PPP模式推廣項目不積極，抱有觀望態度;有的實施機構在PPP項目合同簽署后不積極去履行或者不知該如何去履行相關權利和義務。

二是專業人員和技術力量缺乏，不利于PPP項目管理工作的深入推進。PPP模式涉及范圍廣、知識交叉多，對工作人員素質要求高。雖然PPP模式經過了多年發展，全市各級各部門對PPP模式的認識有了較大的提升，但是往往也僅限于政策文件或規范流程內，一旦涉及到工程、財務、稅收、采購、法律等專業情況，往往很難應對。涉及PPP工作各相關主管部門普遍對PPP理論政策、建設模式和操作實務缺乏全面深透的了解和專業知識儲備，面臨實操中的許多具體問題感到不好把握、難以下手、困惑重重，項目實施機構推進項目過程中有許多不規范操作。特別是在項目前期識別論證、項目全生命周期管理、財政承諾風險管理以及對PPP項目融資、建設、運營等財務監管、嚴格項目預算執行等方面，需要配備專業力量進行全流程規范。

三是縣區級PPP工作面臨困境。縣區間項目開發不平衡。盂縣和郊區項目推進力度較大，其他縣區運作遲緩。縣區級受財力規模以及債務負擔所制約，本級政府利用PPP杠桿撬動項目的空間有限。縣區一級專業力量較為薄弱。

四是監管難度大，部門協同力度不夠。政府對PPP項目的監督管理是一項復雜的系統工程，內容包括規范體系建設、整體布局規劃、違規行為糾正等多方面內容，需要項目主管部門、實施機構、財政和發改、政府法制辦、審計等部門機構協同配合。在實際操作過程中，項目信息未能充分共享，項目執行中出現的問題未充分披露，導致項目監管滯后，難以對發現的問題及時作出反應。

二、對策和建議

（一）轉變觀念，增強改革創新意識

通過組織學習、培訓等方式，充分認識PPP模式是創新性的公共服務提供方式，充分領會其在“穩增長、調結構、促改革、惠民生、防風險”以及公共服務領域供給側結構改革中的積極作用。財政和發改部門作為PPP模式的牽頭部門，要做好宣傳、引導工作，要開拓工作思路，積極走出去、引進來，提高政府各級各部門對PPP模式的認識。建立責任傳導機制，壓實目標責任制考核機制。市領導要在重要會議上布置PPP工作任務，倒排工期，督辦項目進度。

（二）強化工作領導，建立跨部門的工作協作機制

PPP工作是一項需要多部門配合共同推進的事務，既需要財政局、市PPP中心、項目實施機構和各職能部門明確分工、密切配合，更需要市政府建立行之有效的工作機制協調推進項目實施。因此建議，完善工作機制及市級領導小組定期召開聯席會議制度。市PPP領導小組要定期召開項目督辦會和聯審聯批會。市PPP中心要指導督促各部門協調推進項目實施，項目實施機構要定期匯報工作進展。行業主管部門、發改、規劃、土地、環保、審計、國資委、交通、住建等政府部門要按照職責范圍，依法合規，加快審批步伐，簡化項目審核流程，縮短項目前期審批時間，推動PPP項目快速穩健發展。

（三）加強PPP隊伍建設，保證項目規范實施

PPP項目生命周期長，涉及專業領域廣，為保證項目穩步推進，必須充分發揮市PPP領導小組的協調作用，調配各部門及人員群策群力，確保項目規范運行。同時，加大PPP理論政策宣傳和實務培訓力度，著力培養一批能力過硬的業務能手，以應對經濟新常態下的政府投融資管理工作。加快成立縣（區）級政府層面的PPP工作領導機構，理順市縣（區）各級政府相關部門之間工作職責和關系，特別是縣（區）級要配備專業力量，履行規劃指導、融資支持、識別評估、咨詢服務、宣傳培訓、績效評價、信息統計、專家庫和項目庫建設等職責。發揮專家型人才的積極作用，明確財政風險評估管理流程，完善工作程序和基礎管理業務。

（四）提高政府公信力，解決縣區項目落地難問題

縣區項目落地難的原因主要是，投資人和金融機構對縣區級政府的履約能力存在質疑，導致社會資本不敢投、金融機構不敢貸。因此建議：首先要提高政府公信力。市縣政府領導要積極為項目站臺，要主動公開收支情況和債務情況，提高政府公信力和重諾履約意識。要配合金融機構貸款程序，提供相應征信文件（但不能是承諾書）。其次，項目可以采用政府參股、引入省級PPP引導基金、引入財務投資人等方式，為項目融資增加信用等級。第三，還要科學編制實施方案和還款計劃，按照等額本息計算方式平滑安排項目付費，通過適當給予項目建設期補助、允許施工企業提前退出、允許股權轉讓等方式降低融資難度，提高投資人靈活度。第四，公開透明實施采購，消除隱形門檻。

（五）規范項目管理，營造規范發展的良好環境

嚴格執行PPP各項政策規定，規范實施項目管理，堅決杜絕法律、法規中禁止的情形出現。鼓勵民營資本和外資參與，加大融資支持，聚焦重點領域，保障合理支出，加強信息披露，加強分類指導，強化PPP咨詢機構庫和專家庫管理，營造PPP模式規范發展的良好環境。完善政府監督管理制度，細化明確監管職責。建立專人負責、持續跟蹤、動態調整的常態化管理機制；制定項目實施全過程監管計劃，擬定各階段監管實施細則，明確項目各階段監管內容和工作職責，并動態調整完善監管制度，對PPP項目全過程進行有效監管。

（六）做好成本控制，加強項目全生命周期管理

PPP項目投資規模大，實施期限長，情況復雜，財政支出責任大。因此應當加強項目全生命周期的成本控制，節約和降低項目建設成本和運營成本，充分發揮競爭優勢，擇優選擇社會資本，要根據項目特征，合理尋求成本控制方法。政府應當加強成本監督和項目監督，主要包括對項目資金籌集與使用、建設成本控制、工程價款結算、竣工財務決算編報審核、資產交付等的監督。同時項目公司應當定期將項目成本報告進行公開，接受社會監督，并報實施機構和財政局備案。