淺析山西省采煤沉陷區綜合治理資金使用管理

2016年，在山西積極爭取下，中央財政安排150.43億元，支持山西以省為單位在全省范圍內開展采煤沉陷區綜合治理。李克強總理為此專門批示：“在中央財政困難的情況下，這體現了對山西的支持。務必要把資金用在刀刃上，提高使用效率”。為用好采煤沉陷區綜合治理資金，我們深入實地進行了調研。

一、采煤沉陷區綜合治理資金政策及安排情況

（一）資金補助政策

山西高度重視采煤沉陷區綜合治理，印發了《山西省深化采煤沉陷區治理規劃（2014—2017年）》、《山西省采煤沉陷區綜合治理工作方案（2016-2018年）》等文件。為確保資金及時足額到位，提高資金使用效率，山西財政牽頭制定省采煤沉陷區綜合治理項目資金管理辦法，明確了中央、省、市、縣、企業、個人資金分級負擔的資金補助政策。對采礦權主體存在的，搬遷安置項目按照中央40%、省級10%、市級5%、縣級5%、企業30%、個人10%的比例負擔，其他綜合治理項目按照中央20%、省級20%、市級15%、縣級15%、企業30%的比例負擔；對采礦權主體滅失的，各級財政負擔比例相應提高，明確省市縣三級財政分級配套，為項目推進提供資金保障。

（二）中央及省級資金安排情況

截至目前，省級財政已累計下達資金148.36億元，專項支持采煤沉陷區綜合治理工作，其中：中央109.77億元，省級配套38.59億元。分項目安排看：搬遷安置項目，下達補助資金130.46億元，其中：中央100.37億元，省級配套30.09億元；基礎設施和公共服務設施建設項目，下達補助資金1.52億元，其中：中央0.74億元，省級配套0.78億元；礦山生態環境恢復治理項目，下達補助資金8.2億元，其中：中央4億元、省級配套4.2億元；礦山地質治理和土地復墾項目，下達補助資金6.52億元，其中：中央3億元、省級配套3.52億元；另外，從中央補助資金中安排1.66億元，用于全省礦山生態環境專項調查（0.56億元）、礦山地質環境專項調查資金（1.1億元）。

二、項目進展及資金使用情況

搬遷安置：全省投資計劃下達實施64個縣、242個鄉鎮、1134個村、193872戶、520842人的采煤沉陷區綜合治理搬遷安置。采取集中新建安置方式涉及107949戶、占比55.68%，截止2019年10月底，竣工戶數73139戶、竣工率67.75%，入住戶數25498戶、入住率23.62%；采取貨幣化安置方式涉及85923戶、占比44.32%，截止2019年10月底，已簽訂搬遷協議戶數68254戶、簽約率79.44%，已完成政策資金發放戶數42681戶、資金發放率49.67%。

礦山生態環境恢復治理項目：截至2019年7月，計劃下達的53個礦山生態環境恢復治理項目，52個項目開工、開工率98%，24個項目已完工、竣工率45.3%。

礦山地質治理和土地復墾項目：截至2019年8月，56個礦山地質環境治理項目，主體工程已完工54個、竣工率96.4%，其中確定的16個重點復墾區項目主體工程已完工13個、竣工率81.25%；已完成搬遷村莊253個，已完成舊房拆除村莊57個、拆除率22.5%，已完成土地復墾村莊14個、復墾率5.5%。

根據對太原市、陽泉市、忻州市、呂梁市、大同市、朔州市等6個市、15個縣區的實地抽樣調研數據，資金到位率（指各級配套資金到達縣級財政的比率）為86.10%，使用率（指項目實施主體實際使用資金的比率）為71.60%，結余率（指實際結余未使用的所有資金的比率）為29.08%。

三、存在的問題

（一）項目計劃與實際需求不匹配，資金使用不充分

山西采煤沉陷區災害在全國最為嚴重，沉陷區面積大、受災人口多、治理任務重。據統計，全省因采煤造成的采空區面積近5000平方公里、約占全省國土面積的3%，其中沉陷區面積約3000平方公里（占采空區面積60%），受災人口約230萬人，由此導致的歷史欠賬非常多。

當初在爭取中央資金150.43億元時，由于時間倉促，基礎工作不太扎實，特別是治理規模任務的調查統計較為粗放，項目準備嚴重不足，項目計劃與實際需求不匹配，形成爭取到的中央補助資金安排150.43億元，目前只下達了109.77億元，所結存的40.66億元，因無對應項目計劃在“睡大覺”。而另一方面，采煤沉陷區人民群眾許多迫切的現實需求，又因無錢推動而無法滿足。

（二）地方財力與支出矛盾突出、配套資金到位率低

在治理過程中，部分市、縣因財政困難，通過公共預算安排政府配套資金壓力較大。全省縣級配套資金到位率僅有46.6%，缺口很大。特別是對于采礦權主體滅失的，相應支出兜底責任全部都壓在縣級財力上，資金籌措難度很大。

根據調研，朔州、大同市未落實礦山生態恢復治理市級配套資金；呂梁市本級應給柳林縣配套2254.13萬元、至今未配套，應給孝義市配套7524.10萬元、只配套1947.00萬元；孝義、原平2個縣縣級配套資金至今尚未落實。忻州市原平市和呂梁市孝義市在2018年成為體制管理型直管縣后，之前應該由市級配套的資金，市級不愿配套、造成資金缺口。如忻州市2018年前應給原平市配套13337.06萬元，實際配套2566.87萬元。

尤其貧困縣財力有限，無力安排與上級補助相應的配套資金。如忻州市靜樂縣是國家深度貧困縣，實施的6個搬遷安置項目縣級應配套資金1521.38萬元，由于財力有限，配套難度很大。太原市陽曲縣屬于省級貧困縣，縣級財政應配套890.59萬元，由于財力不足，至今未配套。大同市渾源縣是國家級貧困縣，2019年一般公共預算收入預期可實現18470.00萬元，其中搬遷安置項目撥付4500.00萬元，約占24%，超出縣級財力承受范圍。

（三）企業主體責任未壓實，項目資金缺口無人兜底

部分煤炭企業重視程度不夠，主動性不足，配套出資意愿不高，企業配套資金到位率不高，全省企業配套資金到位率85.6%。一方面，一些企業經營效益差，配套困難；另一方面，很多效益好的企業不愿對項目進行資金缺口兜底，造成地方政府與企業協商難度加大，群眾對煤礦意見加大，沖突加劇。另外個別項目因采礦權主體認定存在爭議，導致企業配套資金不能到位。

從省屬企業配套到位情況看：省屬7大煤炭企業配套資金應到位234318萬元，已到位180211萬元，到位率77%。其中7大煤企資金到位情況分別為：山煤集團應到位6685萬元，已到位6518萬元，到位率98%；潞安集團應到位8697萬元，已到位8075萬元，到位率93%；同煤集團應到位76814萬元，已到位69089萬元，到位率90%；焦煤集團應到位83742萬元，已到位67884萬元，到位率81%；晉煤集團應到位17368萬元，已到位12068萬元，到位率69%；陽煤集團應到位7236萬元，已到位4895萬元，到位率68%；晉能集團應到位33776萬元，已到位11681萬元，到位率35%。

市縣企業配套到位情況也不理想，調研過程中發現，呂梁市柳林縣企業配套資金短缺1675.96萬元，太原市古交市企業配套資金短缺503.90萬元。

同時，采取集中新建方式安置搬遷，項目工程不僅周期長、而且由于用地、拆遷等問題導致所需投資都會出現不同程度的增加，但按照規定標準為每戶補償12.084萬元（按每戶補償60平米、每平米價格2014元計算），如扣除個人10%自籌部分，每戶實際獲得補償資金只有10萬多元。而在實際情況看：這10萬多基本不夠。一是60平米的補償標準較低，目前的安置房都在80-100平米左右，居民搬遷還需要承擔較大費用；二是多數縣鄉算下來每平米造價遠遠超出補償金額范圍。如太原市晉源區安置房項目在分攤土地成本、前期費用、政府規費和公用建筑成本后，每平米造價高達3233.04元，如按60平方米計算也需要近20萬元。項目資金缺口由誰承擔，地方和企業存在很大爭議分歧。

（四）基礎設施配套門檻高，導致資金覆蓋面受限

由于鄉土及生活習慣等緣由，縣鄉在集中安置采煤沉陷區村民時，很難集中于幾個小區，多數仍按就近便利原則進行搬遷安置，導致安置較為分散。但根據現行基礎設施各公共服務設施建設補助條件，要求“采煤沉陷區搬遷安置戶數原則上在150戶以上，且搬遷安置戶數占整個小區戶數比例不低于80%”、“新建小區的主體工程建設進度（按資金支付計算）已超過80%”。這一限制性條件導致部分縣區安置房建設的地上表面附著物清理及拆遷資金等建設前期費用、公共面積費用、基礎設施配套資金、人防費用等缺乏資金支持。特別是近年來，隨著鄉村振興戰略的不斷落實，清潔取暖與人居環境改善的要求不斷提高，更凸顯了基礎設施配套方面的不足。

如陽泉市平定縣西鎖簧村搬遷安置項目為整村搬遷，村委辦公場地及衛生所等公共配套設施建設和村內道路硬化等工程資金缺口達到1500萬元。大同市渾源縣搬遷安置項目中，道路、供水、排水、供熱等基礎設施需要5900萬元，服務搬遷群眾的教育、衛生、基層組織、文化等公共服務設施需要3000萬元，完善小區配套的圍墻、綠化、監控等后續工程和工程超概算內容需要4000萬元，加上工程監理費和其他二類費用需要3000萬元，資金缺口達到15900萬元。

（五）項目推進緩慢，資金撥付率低難以清算

截止2019年11月底，下達到各市縣的各級采煤沉陷區治理資金，仍未有一戶進行清算，在各市縣財政置留的資金約26億元，尚未到達項目。就其原因，一方面是受制于配套資金及缺口資金未落實，無法推進，但也與項目推進慢導致資金撥不出去有很大關系。歸納起來，制約項目工程進度和資金清算的主要原因包括：

一是新建搬遷安置項目，前期手續和程序要求多，缺乏資金支持。采煤沉陷搬遷與地質災害搬遷雖然資金標準一致，但程序上，采煤沉陷區治理要復雜很多，甚至比一般的行政審批類項目要求更多，依據省發改委2016（1134）號文件，需可研編制完成后，并附選址、環評、配套承諾等各種前期手續后方可批復下達資金，而這部分前期手續所需資金不少，時間周期長，無形中壓縮了可直接使用于搬遷的資金，加大了工作難度。

二是舊房拆除難。因為舊房拆除難導致的搬遷困難、貨幣補償無法足額發放等問題已經成為所有縣區工作中的瓶頸，部分縣區為了推進工作，只能采取先對補償的60平方米房屋面積進行拆除而不是整屋拆除的辦法，導致沉陷區居民居住環境差，安全隱患多。

三是政策制定不平衡，村民搬遷意愿動搖。部分縣區涉及城中村改造政策、易地扶貧搬遷政策與采煤沉陷區政策并行，村民更傾向于選擇前者，搬遷積極性受阻。如太原市晉源區金勝村因周邊村實行了城中村改造政策，戶均獎補資金300萬元，而采煤沉陷區搬遷安置戶戶均只補10萬元，導致該村部分村民產生較大心理落差。忻州市靜樂縣涉及易地扶貧搬遷政策與采煤沉陷區政策并行，易地扶貧搬遷安置房是依據戶成員數來確定安置平米數（每人不超過25平方米），而采煤沉陷區安置房是每戶不論人數均為60平方米，人口數量多的搬遷戶面臨搬遷后人多房少無法居住的情況，導致部分村民產生搬遷畏難情緒。

四是新建的搬遷安置項目建設周期長（2-3年），資金撥付滯后。工程完工驗收后才能進行資金撥付，導致資金滯留在縣、鄉兩級財政。如呂梁市孝義市未開工的兩個項目是2016年孟南莊搬遷安置項目和南上莊搬遷安置項目，受規模調減、前期手續調整、土地手續上報受限、人防政策收緊等因素的制約，目前剛準備開工建設，上級配套資金滯留孝義市財政兩年之久。

五是工程驗收時間長，資金支出進度慢。礦山恢復和生態環境治理建設要求高、驗收程序多，項目建設完工后，需要多部門全方位進行審驗，才可以進行資金撥付，在此過程中，資金暫結余在縣財政。如太原市萬柏林區西山煤電地質環境治理項目中官地礦項目未自驗，其他項目自驗后正在整改完善中，均未辦理竣工結算手續。項目合同約定付款方式為“進度款不超過60%，太原市初驗后付款至80%，省地環辦終驗后全部付完”，故造成結余4217.95萬元。西山煤電生態環境治理項目中，各級財政專項資金及企業配套資金共計34806.00萬元已全部撥付至企業專戶，因建設單位與施工單位約定預留40%的治理效果保證金，自工程竣工之日起三年后經建設單位驗收后才能支付，已支付17724.00萬元（付款比例約51%），結余17082.00萬元。

四、政策建議

（一）挖掘需求潛力，適度增加項目投資資金

建立搬遷安置任務動態調整機制。深入開展采煤沉陷區基本情況調查，扎實底數，及時將漏報和新增搬遷安置任務納入資金支付范圍內，結合地方財力適度新增一部分符合條件的新項目，確保將中央補助資金用好用足用出效益，發揮好政府資金引導作用、要讓錢跟項目，而不能讓錢等項目、使資金低效無效。

對有配套需求的搬遷安置集中新建小區實施全覆蓋。修訂《山西省采煤沉陷區綜合治理搬遷安置集中新建小區基礎設施和公共服務設施建設項目暫行管理辦法》，加大基礎設施配套投入，特別是在道路、供水、供氣、供暖和污水方面，以及成熟搬遷安置小區學校等公共基礎設施、人防建設、公共用地建設等項目，取消150戶以上補助基礎設施費用的戶數標準限制及對投資額度的要求，核定戶均基礎設施費用補助標準，按安置小區總戶數核定小區配套補助總額，有效擴大基礎設施配套范圍，讓安居小區成為農民群眾的“宜居小區”。

將舊房拆除和土地復墾項目納入政策支持范圍，著力解決基層反映強烈的讓群眾“搬得走、般得好”問題。從根本上保障搬遷安置進度，解決舊房拆除難問題，實現了人居環境的改善與幸福指數的提高。

（二）分類化解項目資金缺口，以資金激勵帶動進度

取消貧困縣縣級配套。針對調研中發現的貧困縣資金緊張配套難的問題，根據中共中央、國務院《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》“嚴格落實國家在貧困地區安排的公益性建設項目取消縣級和西部連片特困地區地市級配套資金的政策，并加大中央和省級財政投資補助比重”的精神，取消全部貧困縣縣級配套資金，約可為貧困縣免除7.56億元。

體制管理型直管縣市級配套資金由省級財政承擔。我省涉及采煤沉陷區綜合治理工作的有4個縣區（原平、孝義、襄垣、介休），現行政策為“2018年后由省級負擔原市級承擔的對試點縣支出配套責任，試點縣只承擔政策規定的縣級配套部分。”根據采煤沉陷區治理實際，四縣均為治理重點縣，工作任務重，資金缺口大。為了使體制管理型直管縣能夠充分享受“增財力不增支出”的改革紅利，增強縣域經濟活力，提高試點縣基本公共服務能力，對于2018年前產生的市級配套短缺，建議由省級財政承擔。

加大力度獎勵支持任務重進度快的縣市。將采煤沉陷區治理項目作為重點民生工程，列入縣區政府的年度考核指標，建立限時完成制，實行目標責任制，進一步壓實主體責任，使治理工程真正成為政府的“走心”工程。確保治理工作有組織、有步驟、有計劃地推進。

強化“1+9”工作機制，細化壓實企業主體責任。由牽頭部門負責，強化“1+9”工作機制，細化各項任務落實，完善政府引導、企業配套、群眾參與的治理辦法，健全完善資金分擔機制，按照“誰受益，誰治理；誰開采，誰恢復”原則明晰企業責任，激發企業治理主動性，對采礦權主體存在的，由企業對項目建設進行政策兜底，對采礦權主體滅失而地方財力困難的，由省財政通過一般轉移方式給予適當幫助，合力推動項目有序有力推進。

積極探索社會力量參與建設的新機制，引導激勵社會資金參與采煤沉陷區治理，鼓勵涉農金融機構開展農村土地整治、基礎設施配套完善的信貸業務，提升治理成效，切實把好事辦實，把實事辦好。

（三）強化資金統籌和監督，切實提高資金使用效率

強化資金統籌，加快資金下達和撥付使用進度。積極借鑒涉農資金整合的經驗，比照“渠道不亂、用途不變、集中投入、形成合力”的原則，鼓勵在縣級集中資金、捆綁使用，打通資金壁壘，統籌用于采煤沉陷區治理項目。建立資金統籌使用倒逼機制，對有結余資金的縣，不得再申請資金，對新下達的投資任務，可先從結余資金中安排，待結余資金清零后，方可申請新資金，確保有限的資金發揮最大的效益。

強化資金監督，推行資金清單管理，緊緊圍繞資金下達率、撥付率和使用率，建立橫向部門間信息溝通機制和縱向定期通報督導制度，圍繞每年度開工建設的目標任務，緊盯竣工率、簽約率等關鍵指標，全面記錄各級各項資金到位和使用情況，對市、縣推進情況持續堅持月度排名通報，加強考核。建立項目定期清算制度，對各市縣實施3年以上項目情況進行全面摸底清算，甄別調整一批項目，鼓勵加快一批項目、終止退出一批項目，對新項目嚴格執行到期清算制度，根據清算結果對各市縣資金使用效率效果進行考核評比，拿出一部分補助資金作為激勵資金，獎優罰差，推進全省采煤沉陷區推進綜合治理工作及早完成、取得實效。