推進城市基層社區民族工作的創新發展

沈 林

（國家民委政策法規司， 北京100800）

“推進城市基層社區民族工作的創新發展”， 這是一個很好的題目， 但也是一個很難、 很大的題目。 社區是城市的細胞， 是城市的窗口和一面鏡子。 一個城市社會治理能力和水平， 最直接最生動的表達， 都是通過社區的風貌展現出來。 同樣， 社區民族工作也是反映一個城市民族工作的窗口。 社區研究是我國城市研究的一個關鍵點。

1996年， 我們在北京牛街社區進行了一個多月的調研， 此后又在許多城市的社區做過一些調研，從接觸社區研究至今已有20 余年。 但是， 談到社區治理的問題， 筆者只能做一些相對簡單的描述，若上升到理論仍然有種說不清道不明的感覺， 特別是對一些復雜的問題（如社區治理與基層群眾自治制度的關系） 還沒有深入研究。 筆者認為， 社區治理一直是中國城市發展的世紀性難題。

一、 社區治理的困境與出路

（一） 社區治理存在的問題

回顧社區治理發展過程， 筆者簡要闡釋兩點看法：

1. 隨著我國城市體制改革和城市治理方式的轉型發展， 城市社區工作一直都在創新發展， 而且各地都有各地的高招， 亮點紛呈， 但常態化不夠，社區治理的階段性特征太突出。

2. 改革開放40 年來， 城市體制改革和治理模式轉變的過程， 可以說是一個一直在不斷整改社區的過程。 每一次城市管理機制體制的創新發展， 我們都會在社區治理方式上做文章。 社區一直處在改革與發展的動態過程， 而這一過程既是一個不斷賦予社區使命和重任的過程， 也是一個不斷行政化的過程。

俗語稱： “上面千條線， 下面一根針， 今天穿這條線， 明天穿那條線， 總有穿不完的線”。 這句話當中的“針” 起到了關鍵的作用。 如果沒有這根“針”， 再多的線都起不到縫合社會的作用； 但是若缺乏“線” ， “針” 也無法發揮自身的功效。 在此，我們討論“針“和” 線” 的關系是有意義的。 在城市社會治理中， “針” 和“線” 都是不可或缺的， 我們面臨的是“線多針少” 的局面， 因而產生一系列問題： 誰負責穿線、 如何穿以及是否所有的線都需要穿？ 我們是否還能找到另一根針？ 我們當今存在的問題就是沒有相應的規則制度解決 “針” 和“線” 的矛盾關系。

國家和城市的管理者對于這些問題較為清楚?！盀樯鐓^減負” 的目標年復一年、 日復一日地被提上日程， 許多城市還制定了《社區工作準入制度》。但是， 我們在推進某一項工作時， 大多偏好制定“三進四進” 甚至 “五六七八進” 的工作目標， 每項工作都涉及 “進社區” 的內容。 “減負” 多年的實際效果是行政力量的色彩不僅沒有褪去反而更加突出。 這種方法可能會適應現實社會中的需求，但是對社區而言， “不堪重負” 是一個不爭的事實，它需要上面的千條線通過不斷賦能和輸血來維持運轉。

（二） 社區治理困境產生的原因

個人認為， 造成我國社區治理困境的原因有兩點： 1. 體制機制以及執政理念、 思維方式等方面的障礙和慣性影響。 我們總是習慣于傳統行政的管理方式； 2. 我們的城市發展速度過快 （中國的城市化進程是世界歷史上規模最大、 速度最快的），因而缺乏思想以及實踐層面的各項準備。 現在有很多關于西方社區的研究， 相較而言， 這些國家的社區治理模式比較成熟， 但是并不是西方的東西就是最好的、 就是靈丹妙藥， 只有適合我們國情的管理方式才是值得借鑒的。

針對這些問題， 十八大以來黨中央提出了很多具有戰略意義的方針和舉措。 三中全會“全面深化改革” 目標就是要克服體制機制帶來的障礙， 提出了 “社會組織是社會治理的重要主體和依托”； 四中全會“全面依法治國” 的內容就是要轉變我們的執政理念、 思維和方式， 提出了“提高社會治理法治化水平” 和“發揮人民團體和社會組織在法治社會建設中的積極作用”； 十九大也強調了在構建社會治理格局中要發揮社會組織作用。 特別是中央城市工作會議提出了“一個尊重、 一個堅持、 五個統籌” 的目標， 為我國城市發展和社區治理繪就藍圖， 指明方向。 針對本文而言， 這些大政方針和政策文件， 都提出了一個重大的命題和任務， 那就是“下大力氣補足社會力量短板， 積極培育壯大社會組織”。

（三） 社區治理工作創新發展的新路徑

歸結起來， 筆者的觀點就是： 城市社區的創新發展離不開城市社會組織的培育發展壯大。 一座充滿生機和魅力的城市， 不僅要有一個良好宜居的社區環境， 而且必須有一個充滿活力和完善的社會組織網絡。 由于種種原因， 我國社會組織發揮的作用還不夠充分， 社會認可度也有待提升。 這也正是社會治理創新發展的切入點和突破口。

筆者認為上海的城市治理和社區治理， 無論在哪一方面都走在全國的前列， 帶有鮮明的上海特色。 我國地大物博， 海納百川， 民族多樣， 東西南北歷史文化差異也非常明顯。 我們反對 “千篇一律” 地謀求城市發展， 也并不贊成運用一個模式去治理我國的城市社區。

就上海社區民族工作的創新發展而言， 筆者認為上海早已找到創新發展的路徑——積極扶持發展少數民族的社會組織， 充分發揮其在城市民族工作中的作用。 1988 年， 國務院第一次全國民族團結進步表彰大會就表彰了上海市少數民族聯絡委員會。 30 多年已經過去， 上海社區民族工作也有很大發展， 盡管仍然存在一些瓶頸性的問題。 但筆者認為， 只要繼續堅持實施我國特色的社區治理路徑， 作為國際大都市的上海， 在新的時代必會有更多的突破更大的發展。

二、 關于城市民族工作的幾點思考

（一） 關于城市民族工作的指導思想和總方針

習近平總書記關于民族工作的重要論述是做好新時代城市民族工作的總方針。 城市民族工作必須緊緊圍繞 “鑄牢中華民族共同體意識” 這條主線。2014 年， 習近平總書記在中央民族工作會議上指出： 改革開放以來， 我國進入了各民族跨區域大流動的活躍期， 做好城市民族工作越來越重要。 對少數民族流動人口， 不能采取 “關門主義” 的態度，也不能采取放任自流的態度， 關鍵是要抓住流入地和流出地的兩頭對接。 要把著力點放在社區， 推動建立相互嵌入的社會結構和社區環境， 注重保障各民族合法權益， 堅決糾正和杜絕歧視或變相歧視少數民族群眾、 傷害民族感情的言行， 引導流入城市的少數民族群眾自覺遵守國家法律和城市管理規定， 讓城市更好接納少數民族群眾， 讓少數民族群眾更好融入城市。 2016 年全國城市民族工作會議指出： 做好城市民族工作， 是加強和改進新形勢下民族工作和城市工作的重要內容。

（二） 關于城市民族工作的幾個理論觀點

1. 城市民族工作是城市化規律和民族散居化規律的必然要求

城市化是社會經濟發展的必然產物， 是社會形態向更高層次發展的形式， 是各個國家和民族現代化的必由之路。 民族散居化是民族發展過程的一個重要規律， 是各民族不斷打破封閉， 由相互閉塞到逐步交流， 由彼此隔離到逐步密切聯系的過程。

城市化與民族散居化是人類社會發展主線的兩個重要方面， 這兩個方面互相作用、 互相促進。 民族散居化在城市化中表現得更加深刻、 更加充分；城市化進程在民族散居化的作用下表現得更加豐富多彩、 更加充滿活力。

城市化過程本身就是城市多民族化、 文化多元化的過程。 城市的多民族化、 多元文化是城市的資源和財富， 是城市發展的動力和城市創造力的源泉。 城市帶來了發展、 帶來了繁榮， 但也帶來了許多社會經濟問題， 這是事物發展的規律。 城市民族問題是眾多城市問題中的一個重要方面。

2. 中國城市化進程的發展水平決定著城市民族工作的發展水平

從理論上來看， 中國城市化進程的發展水平決定著城市民族工作的發展水平， 換句話說， 城市民族工作的發展水平要與城市化進程的發展水平相適應， 這是一個規律。 具體地講， 我國城市化進程的發展過程實際上也是一個城市社會治理方式變革和治理能力現代化的過程。 城市民族工作作為城市社會治理的一個重要組成部分， 一方面城市民族工作的內容和形式是由城市化進程的發展水平所決定的， 另一方面城市民族工作水平也是衡量城市社會治理能力的重要指標。

從實踐上來看， 新中國成立特別是改革開放以來， 總體上說我國城市民族工作的發展水平基本上是與城市化進程的發展水平相一致的。 但是， 在城市社會治理能力建設的具體實踐中， 城市民族工作也還存在不相適應、 發展不平衡、 相對滯后的問題。

3. 做好新時代城市民族工作， 是促進各民族交往交流交融、 鑄牢中華民族共同體意識的重要渠道

（1） 要把城市民族工作作為“促進各民族交往交流交融、 鑄牢中華民族共同體意識” 的一項戰略性任務來抓。

城市是人類締造現代文明的 “大熔爐”， 城市化是各個民族走向現代化的必由之路， 哪個民族都不例外， 哪個民族也不能缺席。 隨著我國城市化步伐加快， 一方面， 民族地區的城市化大大提速； 另一方面， 越來越多的少數民族進入城市。 城市已經成為各民族交往交流交融的大舞臺， 成為各民族走向現代化的陽關大道。

（2） 要把“讓城市更好接納少數民族群眾、 讓少數民族群眾更好融入城市” 作為城市民族工作的目標來抓。

“讓城市更好接納少數民族群眾， 讓少數民族群眾更好融入城市” 是習近平總書記對城市民族工作的基本要求。 “接納” 和 “融入” 是一個辯證統一的關系。 只有做好了“接納” 的工作， 才能促進“更好地融入”； 反過來， 只有做好了“融入” 的工作， 才能夠實現 “更好地接納”， 形成一種人口流動的良性循環。 “接納” 和 “融入” 最后都將統一在“促進各民族交往交流交融、 鑄牢中華民族共同體意識、 各民族共同發展繁榮” 的戰略任務之中?！敖蛹{” 不僅僅是一種態度， 更是一種責任， “更好接納” 則是對新時代城市民族工作提出的新要求。

“融入” 不僅僅要 “身在城市”， 而且要達到“心在城市” “更好融入” 就是要少數民族“進城方便、 融入順暢、 生活幸?！?。 要讓少數民族群眾更好融入城市， 就必須創造 “融入” 的條件、 提供“融入” 的環境、 解決 “融入” 的難題、 提升 “融入” 的服務管理水平。

（3） 要把做好少數民族流動人口的服務管理工作作為當前城市民族工作的重中之重。

少數民族進入城市， 增長了見識， 增加了收入， 帶動了家鄉的發展， 給城市帶來了活力， 但同時也還存在不少困難和問題， 給城市社會治理帶來了新的挑戰。 對此， 我們在思想上要有一個正確的認識。 人口流動是城市的一個特性， 在成熟的城市社會， 人口流動是一種自然的、 正常的社會現象，流動也是城市發展的需要。 我國 “流動人口問題”是一個階段性的問題， 其產生有著深刻的歷史和現實根源： 我國城市化進程從緩慢到飛速發展， 從計劃經濟到市場經濟社會轉型的劇烈變化， 社會治理理念和方式的深刻轉變等等， 很多事情我們還沒有做好準備。 有些政策還沒有調整好， 如戶籍制度和城鄉二元結構政策； 執政思維和方式還沒有很好地得到轉變， 如粗放型管理方式和行政命令思維。 我們相信， 經過一二十年的發展之后， 當我國進入成熟的城市化階段， 隨著城市治理體系的不斷完善和治理能力的不斷提高， “流動人口問題” 和 “少數民族流動人口問題” 將會逐步得到解決。

（4） 當前， 做好少數民族流動人口服務管理，關鍵是要搞好流入地和流出地的兩頭對接。

但是我們也應該看到“兩頭對接” 也是一項涉及面廣泛而復雜的事情， 除了體制機制政策等方面的問題外， 還有短期行為和相互推諉的問題。 從長遠的觀點來看， 城市作為流入地， 要強化“來了就是城市人” 的觀念， 加強屬地管理的責任感和使命感。 以實施居住證制度為抓手推進城市常住人口基本公共服務均等化， 使少數民族流動人口從暫住轉為居住， 全面享受教育、 住房、 醫療、 就業等基本公共服務。 同時， 要注重創造接納少數民族進城的人文環境， 針對他們的特殊需要， 有針對性地開展各類宣傳教育和培訓服務工作， 幫助他們強化市民意識， 提高城市適應能力， 使他們真正融入城市生活。