檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的制度困境及其因應(yīng)

李亞菲

（西北政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，陜西 西安 710063）

2015年7月，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院進(jìn)行檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)后，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟成為熱點(diǎn)話(huà)題。2017年6月27日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議通過(guò)的《行政訴訟法》增加了“檢察機(jī)關(guān)可以就生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)類(lèi)案件依法向人民法院提起訴訟”的規(guī)定，這標(biāo)志著我國(guó)以立法的形式確認(rèn)了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度的全面展開(kāi)。但“徒法不足以自行”，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度的具體落實(shí)并穩(wěn)步推進(jìn)，不僅需要完善的法律，還需要一個(gè)良好的司法環(huán)境，這就需要對(duì)環(huán)境行政公益訴訟實(shí)踐現(xiàn)狀進(jìn)行檢視，回應(yīng)過(guò)程中存在的問(wèn)題，并提出完善路徑。

一、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度的實(shí)施現(xiàn)狀

公益訴訟試點(diǎn)是我國(guó)司法改革的重要組成部分，也是維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的需要。兩年試點(diǎn)工作，成績(jī)顯著。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，試點(diǎn)兩年共挽回直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)89億余元。[1]總的來(lái)說(shuō)，實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度在規(guī)范制定實(shí)施與案件辦理方面均狀況良好，既滿(mǎn)足了維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的司法實(shí)務(wù)需要，又彌補(bǔ)了社會(huì)組織等主體提起公益訴訟的不足之處。

（一）規(guī)范制定實(shí)施現(xiàn)狀

黨的十八屆四中全會(huì)提出了探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的改革要求。為落實(shí)改革要求，全國(guó)人大常委會(huì)決定授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作。隨后，最高人民檢察院發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》，成為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的“破冰”之旅。2015年12月16日，《試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》審議通過(guò)，并出臺(tái)了《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作法律文書(shū)》對(duì)行政公益訴訟訴訟文書(shū)的制定進(jìn)行了規(guī)范。同時(shí)，最高人民法院出臺(tái)了《法院審理辦法》，對(duì)案件審理進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。2017年6月27日修訂后的《行政訴訟法》增加了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的規(guī)定，彌補(bǔ)了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度空白；另外，為進(jìn)一步細(xì)化對(duì)相關(guān)問(wèn)題的規(guī)定，更好地指導(dǎo)法院審理環(huán)境行政公益訴訟案件，2018年3月2日最高人民法院、最高人民檢察院又聯(lián)合發(fā)布了《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（下文稱(chēng)《若干問(wèn)題解釋》），這些立法及司法解釋的規(guī)定，為我國(guó)建立檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度提供了有力的法律保障。

（二）案件辦理現(xiàn)狀

在具體案件的辦理中，針對(duì)行政執(zhí)法不作為的行政公益訴訟案件數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)針對(duì)行政機(jī)關(guān)亂作為的案件，對(duì)行政不作為進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督成為行政公益訴訟發(fā)揮作用的主要形式。[2]據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2019年10月，檢察機(jī)關(guān)共辦理公益訴訟案件19978件，行政公益訴訟案件19274件，占96．8%，生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域類(lèi)案件13664件占68．4%[3]。為更好地反映行政訴訟法修改以后的辦理情況，特選取了2017年7月至2019年3月的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，數(shù)據(jù)反映案件辦理情況主要包括：從案件線索發(fā)現(xiàn)看，各試點(diǎn)地區(qū)共收集公益訴訟案件線索共7474件，行政公益訴訟案件線索6532占87．4%，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域5410件占72．38%；從訴前程序開(kāi)展情況看，各試點(diǎn)地區(qū)共辦理訴前程序案件5218件，行政公益訴訟案件5074件，占97．24%，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域3691件占70．74%；從案件起訴與審理情況看，各試點(diǎn)檢察院共向人民法院提起公益訴訟案件653件，行政公益訴訟580件，占88．82%，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域475件占72．74%，其中包括一起行政附帶民事案件。[4]通過(guò)數(shù)據(jù)分析，從案件線索的發(fā)現(xiàn)到案件的起訴與審理，環(huán)境行政公益訴訟案件占主要部分。據(jù)《中國(guó)環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告（2017-2019）》內(nèi)容顯示，我國(guó)2017-2019年環(huán)境行政公益訴訟表現(xiàn)為四方面特征：1．被告多數(shù)為未履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的基層環(huán)境保護(hù)行政管理機(jī)關(guān)、縣級(jí)人民政府的工作部門(mén)；2．案件比例逐年增多；3．法院對(duì)檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求支持率較高；4．判決率較高及結(jié)案率較高。[5]以上數(shù)據(jù)及資料均表明，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度，在我國(guó)已進(jìn)入常態(tài)化運(yùn)行狀態(tài)。

二、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度存在的問(wèn)題

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度構(gòu)建，采取的是邊試點(diǎn)邊立法的方式。但是，此次修法僅解決了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的合法性問(wèn)題，對(duì)于很多程序性問(wèn)題并未作出回應(yīng)。本文主要從“現(xiàn)實(shí)障礙”和“制度缺陷”兩個(gè)方面對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度存在的問(wèn)題進(jìn)行分析。

（一）現(xiàn)實(shí)障礙：檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)的內(nèi)在沖突

“案件線索發(fā)現(xiàn)→提出檢察建議→調(diào)查取證→提起訴訟→審理判決”整個(gè)過(guò)程中都要涉及檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)三方之間的協(xié)調(diào)。在運(yùn)作過(guò)程中，任何一方出現(xiàn)問(wèn)題，整個(gè)案件的處理就難以進(jìn)行下去。在實(shí)踐中，由于內(nèi)在抑或是外在原因，檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)三方存在沖突，運(yùn)作協(xié)調(diào)不連貫的現(xiàn)實(shí)障礙廣泛存在，突出表現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)提起之囧、對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督之難和法院受理后的訴訟之艱三個(gè)方面。

首先，由于環(huán)境公共利益的抽象性和不確定性，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟陷入窘境。有學(xué)者認(rèn)為所謂的“公共利益”相當(dāng)于法、德、日及我國(guó)臺(tái)灣的“公序良俗”概念[6]；也有學(xué)者認(rèn)為“公共利益”是具體的政治經(jīng)濟(jì)利益[7]；還有學(xué)者認(rèn)為“公共利益”包括社會(huì)公共利益和國(guó)家公共利益[8]。為了更好地指導(dǎo)行政公益訴訟案件，最高檢以“湖北省十堰市鄖陽(yáng)區(qū)人民檢察院訴鄖陽(yáng)區(qū)林業(yè)局行政公益訴訟案”（檢例第30號(hào)）作為指導(dǎo)案例，總結(jié)了“公共利益”的“主體不特定性、基本性、整體性和層次性、發(fā)展性、重大性及相對(duì)性”七大特征[9]。然而環(huán)境屬于“純公共物品”，由其而衍生出來(lái)的作為“公共利益”下位概念的“環(huán)境公共利益”其不確定性更甚，這就導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益認(rèn)定方面存在著各種各樣的困惑，例如“到底怎樣認(rèn)定環(huán)境公共利益”、“如何界定環(huán)境公共利益遭受了侵害”、“環(huán)境公益恢復(fù)需要到何種程度”等。[10]根據(jù)《試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第28條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟必須滿(mǎn)足兩個(gè)基礎(chǔ)性條件：其一，行政機(jī)關(guān)有“公益”的管理職責(zé)且存在違法或不作為；其二，存在公共利益（國(guó)家和社會(huì)利益）損害。然而，由于公共利益的不確定性，加上具體法律標(biāo)準(zhǔn)的缺失，使得檢察機(jī)關(guān)提起訴訟過(guò)程時(shí)，在公益認(rèn)定方面陷入窘境，這不但會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)與法院在公共利益認(rèn)定上發(fā)生爭(zhēng)議，也可能會(huì)導(dǎo)致由于適用標(biāo)準(zhǔn)過(guò)寬而過(guò)度監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，影響行政機(jī)關(guān)的正常工作，惡化二者之間的關(guān)系。

其次，由于檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)職能的沖突，導(dǎo)致監(jiān)督困難。對(duì)修法后情況的檢視發(fā)現(xiàn)，基于行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)雙方原因，監(jiān)督目的實(shí)現(xiàn)存在困難，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，監(jiān)督效果難以保證。檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況，需要行政機(jī)關(guān)及其他有關(guān)單位及行政相對(duì)人的配合，但是對(duì)于不予配合的情形，檢察機(jī)關(guān)不具有強(qiáng)制性救濟(jì)權(quán)力，再加上環(huán)境損害等問(wèn)題鑒定成本高昂、調(diào)查取證缺乏程序規(guī)范和本身民行檢察部門(mén)人員少等客觀因素，嚴(yán)重影響了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的實(shí)效，監(jiān)督效果自然會(huì)大打折扣；其二，監(jiān)督目的難實(shí)現(xiàn)。提起環(huán)境行政公益訴訟的最終目的不在于苛以行政機(jī)關(guān)重責(zé)，而在于使得地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。其三，監(jiān)督公平存質(zhì)疑。試點(diǎn)兩年及修法后所提起的環(huán)境行政公益訴訟案件中，被告大都是縣級(jí)人民政府的工作部門(mén)，占比高達(dá)89%左右，同時(shí)也不乏縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民政府成為被起訴主體的案例。[11]事實(shí)上，這種情況不但使得檢察機(jī)關(guān)有政治上的實(shí)用主義與功利主義之嫌，不利于環(huán)境法治的健康發(fā)展，更難于保證監(jiān)督實(shí)效，容易挫傷行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的積極性，深化檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的對(duì)立，最終不利于環(huán)境保護(hù)。

最后，檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)的身份定位存在沖突。為了順利推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟這一改革任務(wù)，在試點(diǎn)過(guò)程中，最高檢察院、最高人民法院分別出臺(tái)了相關(guān)的司法解釋?zhuān)捎诃h(huán)境公益及環(huán)境公益訴訟的獨(dú)特性及其應(yīng)有的審判制度和程序未完全成型，在試點(diǎn)工作中檢察機(jī)關(guān)與作為審判機(jī)關(guān)的法院亦存在一些沖突。例如，一方面，檢察機(jī)關(guān)身份如何界定？雖然在實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)多以“公益訴訟人”的身份出庭，但“公益訴訟人”行使的是“原告”之權(quán)還是“公訴人”之權(quán)？或是其他特殊之權(quán)？由于缺乏明確規(guī)定，在試點(diǎn)過(guò)程中有些法院嚴(yán)格按照最高法出臺(tái)的《法院審理辦法》中“訴訟權(quán)利義務(wù)參照行政訴訟法關(guān)于原告訴訟權(quán)利義務(wù)”的規(guī)定，將檢察機(jī)關(guān)等同于原告，要求提供組織機(jī)構(gòu)代碼證、法定代表人身份證明、授權(quán)委托書(shū)等，而檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為其身份具有特殊性，不能等同于一般原告，不應(yīng)提供這些材料，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟艱難。另一方面，判決的履行與執(zhí)行的效果難以保證，對(duì)被破壞的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)，需要的時(shí)間較長(zhǎng)，如何確保行政機(jī)關(guān)充分履行督促職責(zé)成一大障礙。

（二）制度缺陷：相關(guān)制度設(shè)計(jì)不完善

1．案件線索來(lái)源過(guò)于單一。從當(dāng)前的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，根據(jù)《行政訴訟法》和《試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》規(guī)定，“履行職責(zé)”是檢察機(jī)關(guān)案件線索發(fā)現(xiàn)的唯一方式，并且《試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》對(duì)“履行職責(zé)”僅界定為履行批準(zhǔn)或者決定逮捕等專(zhuān)屬于檢察機(jī)關(guān)的日常工作職責(zé)。[12]如此界定，就將新聞媒體監(jiān)督、群眾舉報(bào)投訴等方式提供的線索拒之門(mén)外，勢(shì)必會(huì)減少案件線索的發(fā)現(xiàn)量。本文對(duì)此種過(guò)于單一的案件線索來(lái)源方式持否定態(tài)度，原因如下：其一，不利于環(huán)境問(wèn)題的解決。當(dāng)前，我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題十分嚴(yán)重，行政機(jī)關(guān)違規(guī)履行職權(quán)或怠于履行職權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有存在，案源線索單一，不利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法問(wèn)題，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致一些違法行為得不到糾正，環(huán)境問(wèn)題得不到解決；其二，與立法精神及法律規(guī)定相悖。“申訴、控告或者檢舉”是中國(guó)公民的憲法性權(quán)利，同時(shí)2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》新增了“信息公開(kāi)和公眾參與”來(lái)保障公共參與的權(quán)利，關(guān)閉公民發(fā)現(xiàn)提供線索的渠道，違背了《憲法》的精神，也不利于保障公民的參與權(quán)；其三，與檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)沖突。對(duì)于這種履職中發(fā)現(xiàn)案件線索然后部門(mén)之間移送的方式有學(xué)者提出質(zhì)疑，認(rèn)為“這種案件線索發(fā)現(xiàn)方式會(huì)擾亂人民檢察院履行法定職責(zé)工作程序，會(huì)導(dǎo)致案件材料重復(fù)移送，會(huì)影響檢察機(jī)關(guān)的工作”[13]，最后會(huì)導(dǎo)致不能很好地履行作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)其他司法機(jī)關(guān)適用法律的行為和行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督的主要職責(zé)，同時(shí)民事行政檢察部門(mén)之外的其他業(yè)務(wù)部門(mén)不從事公益訴訟的這部分業(yè)務(wù)，對(duì)環(huán)境行政公益訴訟案件的特點(diǎn)難以全面把握，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致一些線索遺漏。

2．舉證責(zé)任待明確。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任，學(xué)界一直存在爭(zhēng)議，現(xiàn)有規(guī)定亦未明確舉證責(zé)任的分配，根據(jù)《試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第44條、45條及《若干問(wèn)題解釋》第22條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)需要承擔(dān)“起訴符合法定條件”、“已經(jīng)履行訴前程序”、“行政機(jī)關(guān)仍不依法履行職責(zé)或者糾正違法行為”等事實(shí)的證明責(zé)任，需要提交“起訴書(shū)”及“公益受損的初步證據(jù)”等材料。但由于立法規(guī)定的不明確，一定程度上增加檢察機(jī)關(guān)舉證責(zé)任的負(fù)擔(dān)。特別是“初步證據(jù)”的證明力度達(dá)到何種程度，試點(diǎn)方案以及當(dāng)前的法律及司法解釋未有明確規(guī)定，這就導(dǎo)致實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)舉證存在困惑，加之環(huán)境損害具有隱蔽性、漸進(jìn)性及復(fù)雜性，必須依靠專(zhuān)業(yè)的機(jī)構(gòu)鑒定方能發(fā)現(xiàn)，這就導(dǎo)致實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證“初步證據(jù)”很困難。以致有學(xué)者認(rèn)為“初步證據(jù)”的設(shè)計(jì)最初是為了防范公益訴權(quán)被濫用，然而“初步證據(jù)”的過(guò)高門(mén)檻又可能會(huì)阻礙公益訴訟進(jìn)入司法程序。[10]

3．“損害賠償”存爭(zhēng)議。根據(jù)《行政訴訟法》76條的規(guī)定，“損害賠償”是行政訴訟的常見(jiàn)請(qǐng)求類(lèi)型，即原告有權(quán)就造成的損失要求被告承擔(dān)賠償責(zé)任。那么在環(huán)境行政公益訴訟案件中，實(shí)際上行原告之權(quán)的檢察機(jī)關(guān)能否主張“損害賠償”？實(shí)務(wù)界與學(xué)界存有爭(zhēng)議。由于檢察機(jī)關(guān)不等同于原告，無(wú)法明確受侵害主體，因此在司法實(shí)踐中，一般不會(huì)主張損害賠償。而有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該提起損害賠償，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)雖然不等同于原告，但程序上履行的是原告之權(quán)，況且環(huán)境行政公益訴訟是一種特殊的行政訴訟，屬于典型的客觀訴訟，[11]因而，在訴訟目的上既要督促行政機(jī)關(guān)履職，更要注重對(duì)已經(jīng)損害的環(huán)境公共利益進(jìn)行救濟(jì)。在環(huán)境行政公益訴訟的案件中，環(huán)境公共利益已經(jīng)存在損害，且被損害的生態(tài)環(huán)境具有不可逆轉(zhuǎn)性。從維護(hù)公共利益以及樹(shù)立檢察院權(quán)威性的角度考量，再加上于法有據(jù)，應(yīng)該提起損害賠償訴訟請(qǐng)求。[14]所以，立法規(guī)定的不明確，實(shí)務(wù)操作的不便利以及學(xué)理上的合理性，使得能不能主張“損害賠償”訴訟請(qǐng)求備受爭(zhēng)議。

4．救濟(jì)不充分。現(xiàn)代環(huán)境公共事務(wù)十分復(fù)雜，環(huán)境問(wèn)題損害多數(shù)是民事主體的侵權(quán)行為導(dǎo)致的，同時(shí)有時(shí)也存在行政不作為的現(xiàn)象。要從根本上解決問(wèn)題需要督促行政部門(mén)積極履行職責(zé)，而且要追究民事主體的“損害賠償”責(zé)任。在試點(diǎn)實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)一般不主張“損害賠償”，這就說(shuō)明現(xiàn)有的環(huán)境行政公益訴訟可以要求行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行職責(zé)，對(duì)所包含兩個(gè)法律關(guān)系中的“行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的行政管理關(guān)系”做出直接回應(yīng)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)行為進(jìn)行直接矯正，但未能對(duì)“行政相對(duì)人與環(huán)境公共利益之間形成的民事?lián)p害賠償法律關(guān)系”做直接回應(yīng)。換句話(huà)說(shuō)，環(huán)境行政公益訴訟沒(méi)有直接矯正環(huán)境民事侵權(quán)行為，在環(huán)境公益維護(hù)上具有間接性、不充分性。那么如何更好地明確“損害賠償”責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題？如何進(jìn)一步充分環(huán)境行政公益訴訟對(duì)被侵害環(huán)境公益的救濟(jì)？也是該制度需要解決的一大問(wèn)題。

三、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度的完善路徑

司法實(shí)踐中所體現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題是檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度化建設(shè)中的問(wèn)題，不管是現(xiàn)實(shí)困境還是制度缺陷，其解決途徑都要回歸于相關(guān)規(guī)定及運(yùn)行機(jī)制的完善。因此，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度的完善，需從構(gòu)筑協(xié)調(diào)司法環(huán)境的外部助益和完善相關(guān)法律規(guī)定的內(nèi)部保障入手。

（一）外部助益：構(gòu)筑協(xié)調(diào)司法環(huán)境

首先，限制訴權(quán)，防止“公益”泛化。為了克服環(huán)境公共利益的高度抽象性和不確定性，也為了更好地規(guī)范檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)，有必要對(duì)檢察機(jī)關(guān)的公益訴權(quán)進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗疲瑥亩乐箼z察機(jī)關(guān)無(wú)限發(fā)揮公益訴權(quán)而造成“公益”泛化的可能。具體包括以下兩個(gè)方面：其一，規(guī)范程序，區(qū)分利益類(lèi)型。從利益的類(lèi)型來(lái)看，“直接利害關(guān)系”更多體現(xiàn)的是有其他利益（包括私益和集體利益）而非“公共利益”，因而可以對(duì)該規(guī)定解釋為“只要當(dāng)環(huán)境損害不觸及‘其他利益’，僅觸及‘公共利益’時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才可以提起環(huán)境行政公益訴訟。然而，基于作為環(huán)境要素的資源類(lèi)的“物”具有“公益性”的同時(shí)還兼具財(cái)產(chǎn)屬性，行政機(jī)關(guān)違法履行職權(quán)或怠于履行職權(quán)的行為，往往既會(huì)導(dǎo)致環(huán)境公共利益受損害，也會(huì)損害所有人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。這樣來(lái)說(shuō)，有“直接利害關(guān)系”主體是可能存在的。其二，限制訴訟范圍，嚴(yán)重侵害環(huán)境公共利益時(shí)方能提起訴訟。環(huán)境要素的生態(tài)功能與環(huán)境公益聯(lián)系緊密，行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)的行為或多或少都會(huì)導(dǎo)致環(huán)境要素及環(huán)境公共利益遭到侵害，但應(yīng)予以明確侵害到何種程度方能啟動(dòng)司法救濟(jì)程序。本文認(rèn)為應(yīng)明確規(guī)定達(dá)到“造成嚴(yán)重影響國(guó)家可持續(xù)發(fā)展和人類(lèi)生存或嚴(yán)重危害公民生命和財(cái)產(chǎn)安全等嚴(yán)重后果或者較大影響”時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才應(yīng)提起行政公益訴訟，對(duì)于其他情節(jié)較輕和影響較小的案件，更多通過(guò)檢察建議的形式來(lái)解決。同時(shí)，可以以經(jīng)濟(jì)價(jià)值將環(huán)境價(jià)值進(jìn)行量化來(lái)確定“造成嚴(yán)重影響國(guó)家可持續(xù)發(fā)展和人類(lèi)生存或嚴(yán)重危害公民生命和財(cái)產(chǎn)安全等嚴(yán)重后果或者較大影響”的具體操作標(biāo)準(zhǔn)。

其次，行政權(quán)與司法權(quán)互動(dòng)，監(jiān)督與合作并行。在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)并不是對(duì)立的，而是統(tǒng)一的，這一點(diǎn)在司法實(shí)踐中已經(jīng)得到了充分證明。具體而言，可以從以下兩個(gè)方面進(jìn)行二者之間的互動(dòng)。其一，應(yīng)突出訴前程序價(jià)值。訴前程序可以避免行政機(jī)關(guān)被列為被告，而造成其形象受影響，從而激活其自我糾錯(cuò)的積極性，發(fā)揮其在環(huán)境治理職能范圍內(nèi)的專(zhuān)長(zhǎng)，更有效地恢復(fù)被侵害的環(huán)境公共利益。但從試點(diǎn)工作反映的情況來(lái)看，試點(diǎn)中的環(huán)境行政公益訴訟案件絕大部分是通過(guò)訴前程序辦理的，進(jìn)入起訴和審理程序的案件并不多。其二，應(yīng)加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境立法及決策等抽象行政行為的監(jiān)督。由于公益訴訟的公共性與環(huán)境問(wèn)題的特殊性，檢察機(jī)關(guān)對(duì)損害環(huán)境公共利益的抽象行政行為提起公益訴訟具有現(xiàn)實(shí)必要性和可行性，可以將抽象行政行為納入監(jiān)督范圍，適當(dāng)拓寬《行政訴訟法》的受案范圍。

最后，統(tǒng)一規(guī)定，解決檢察院與法院之間的沖突。為了解決檢察院和法院在司法實(shí)踐上的沖突，應(yīng)該明確達(dá)成共識(shí)，統(tǒng)一以下規(guī)定：其一，檢察機(jī)關(guān)不能等同于一般原告，法院及檢察院應(yīng)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。由于檢察機(jī)關(guān)和一般行政訴訟中的原告所行使的訴權(quán)二者的權(quán)利來(lái)源不同，因此決定保護(hù)公民訴權(quán)這一人權(quán)性質(zhì)的權(quán)利與保障行政公訴權(quán)這一國(guó)家公權(quán)的內(nèi)容和具體行使方式上應(yīng)該存在差別，所以，檢察機(jī)關(guān)不能完全等同于原告，其所應(yīng)該承擔(dān)的權(quán)利及義務(wù)也不能與原告相同，至于用何名稱(chēng)參加訴訟并不重要，只要能區(qū)別一般原告即可，當(dāng)前的“公益訴訟人”就可以。其二，明確判決的履行和執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。基于行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)與治理的主體性及專(zhuān)業(yè)性，本文認(rèn)為有必要根據(jù)《行政訴訟法》第11條的規(guī)定進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)督程序，確立檢察機(jī)關(guān)判決執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境行政公益訴訟的監(jiān)督，保證判決履行和執(zhí)行的及時(shí)性。判決執(zhí)行監(jiān)督權(quán)包括對(duì)法院執(zhí)行行為及行政機(jī)關(guān)履職的監(jiān)督。

（二）內(nèi)部保障：完善相關(guān)法律規(guī)定

1．拓寬案件來(lái)源渠道。案件線索的發(fā)現(xiàn)，是提起訴訟的基礎(chǔ)性條件，缺少案源，公益訴訟也將成為無(wú)本之木。要想全面發(fā)現(xiàn)違法問(wèn)題，更好地維護(hù)環(huán)境公共利益，就不能也不應(yīng)該限制環(huán)境行政公益訴訟案件線索的來(lái)源渠道，相反應(yīng)該盡可能地拓寬。因此，本文認(rèn)為應(yīng)構(gòu)建以檢察機(jī)關(guān)“履行職責(zé)”發(fā)現(xiàn)為主，其他主體共同參與發(fā)現(xiàn)為輔的多元化的線索來(lái)源渠道。具體來(lái)說(shuō)包括這兩點(diǎn)：其一，肯定《試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》以及《行政訴訟法》“履職發(fā)現(xiàn)”的定位。檢察機(jī)關(guān)作為訴訟的主導(dǎo)，不僅要在主動(dòng)履行批準(zhǔn)或者決定逮捕等專(zhuān)門(mén)職責(zé)時(shí)發(fā)現(xiàn)線索，還需增加檢察機(jī)關(guān)其他主動(dòng)發(fā)現(xiàn)線索的方式，如利用信息化時(shí)代方便性，通過(guò)微信、微博等媒介的公開(kāi)曝光去主動(dòng)獲取案件線索；其二，確立對(duì)其他主體提供案件線索的接收機(jī)制。設(shè)置專(zhuān)門(mén)接受其他主體案件線索移送、舉報(bào)或反映的機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)接收國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)等在履行自身職責(zé)中發(fā)現(xiàn)線索的移送以及公民、法人或其他社會(huì)組織的舉報(bào)、控告或反映。如此，綜合考慮了“主動(dòng)發(fā)現(xiàn)”及“被動(dòng)接受”兩方面，可以破解“案件線索來(lái)源單一”的問(wèn)題，更好地發(fā)現(xiàn)違法問(wèn)題，最大限度地維護(hù)公共利益。

2．明確舉證責(zé)任。為更好地明確環(huán)境行政公益訴訟案件的舉證責(zé)任，在規(guī)范制定中應(yīng)該明確以下幾點(diǎn)：其一，應(yīng)該明確檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任。行政訴訟中主要由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，而檢察機(jī)關(guān)作為與行政機(jī)關(guān)平行的司法機(jī)關(guān)，其與一般原告相比有更多的調(diào)查權(quán)，對(duì)行政行為違法性和行為危害后果的調(diào)查能力具有明顯優(yōu)勢(shì)，因此，在環(huán)境行政公益訴訟中，舉證規(guī)則應(yīng)和一般行政訴訟確定的“舉證責(zé)任倒置”一致，不應(yīng)因此而科以檢察機(jī)關(guān)更多的舉證責(zé)任。當(dāng)然，環(huán)境行政公益訴訟的舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)符合行政訴訟法的舉證責(zé)任分配規(guī)定，同時(shí)應(yīng)當(dāng)要考慮檢察機(jī)關(guān)在收集證據(jù)等方面的優(yōu)勢(shì)地位。[15]因此，基于法理環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)該仍由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)主要的舉證責(zé)任，但檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)承擔(dān)《試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第45條及兩高出臺(tái)的司法解釋明確列舉的舉證責(zé)任。其二，應(yīng)該確定證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)。《試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》45條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)需要“國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害的初步證據(jù)”，但何為“初步證據(jù)”，如何確定檢察機(jī)關(guān)提起的證據(jù)對(duì)于“國(guó)家和社會(huì)公告利益受到侵害”的證明力？因此，為了明確證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該更好地明確案件事實(shí)，《試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》規(guī)定的“初步證據(jù)”的證明力應(yīng)達(dá)到“明顯優(yōu)勢(shì)”的程度。換言之，由于環(huán)境行政公益訴訟的特殊性，案件一般標(biāo)的大、影響大、關(guān)乎政府形象，因而必定要保持審慎的態(tài)度，對(duì)案件證據(jù)的證明力應(yīng)該適當(dāng)提高要求，本文認(rèn)為應(yīng)該達(dá)到“高度蓋然性”標(biāo)準(zhǔn)。[16]

3．不宜主張“損害賠償”。從行政賠償?shù)囊暯菣z視，在環(huán)境行政公益訴訟中不宜主張“損害賠償”的訴訟請(qǐng)求。一方面，行政賠償是行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，對(duì)公民、法人和其他組織合法權(quán)益造成損害的，而對(duì)受害人進(jìn)行的賠償。一般的行政賠償中表現(xiàn)為“國(guó)家→私益（公民、法人、其他社會(huì)組織）”給付路徑，如果在行政公益訴訟案件中對(duì)行政機(jī)關(guān)主張“損害賠償”，則此時(shí)的行政賠償給付路徑表現(xiàn)為“國(guó)家→公益（國(guó)家）”，很顯然后者中自身對(duì)自身的給付路徑不能算賠償。另一方面，結(jié)合現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定來(lái)看，行政命令救濟(jì)生態(tài)損害的方式在我國(guó)已然確立，主張“損害賠償”勢(shì)必會(huì)造成司法救濟(jì)功能與行政救濟(jì)功能相沖突。