城市規(guī)劃與旅游影響力
——以德國“斯圖加特21”為例

張慎娟，龍良初

（1．桂林理工大學(xué) 土木與建筑工程學(xué)院，廣西 桂林 541004；2．西安建筑科技大學(xué) 建筑學(xué)院，陜西 西安 710055）

城市規(guī)劃是推動城市發(fā)展最主要的力量，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人民日益增長的美好生活需要對旅游的需求質(zhì)量也越來越高，高質(zhì)量的文化旅游為城市發(fā)展注入了新鮮的動力，逐漸成為新的經(jīng)濟增長點。城市規(guī)劃作為城市化管理的主要措施之一，對城市旅游業(yè)的發(fā)展起著指導(dǎo)和引領(lǐng)的作用。旅游業(yè)作為城市發(fā)展活力、文化吸引力的體現(xiàn)，是城市規(guī)劃中的重要環(huán)節(jié)之一。通過對現(xiàn)有城市中的自然、歷史、人文和環(huán)境因素的深度挖掘、合理規(guī)劃和科學(xué)引導(dǎo)，能從根本上提升城市發(fā)展的經(jīng)濟效益與生態(tài)效益，促進城市可持續(xù)發(fā)展。城市更新能夠重塑城市空間景象，吸引流動資本，規(guī)劃和引導(dǎo)城市旅游發(fā)展等，可為城市重構(gòu)欣欣向榮的“經(jīng)濟空間”，是城市政策制訂、城市理論發(fā)展、城市規(guī)劃建設(shè)、城市旅游規(guī)劃中重要的議題。尤其是在新型城鎮(zhèn)化背景下，城市規(guī)劃正逐漸由粗放型增量規(guī)劃轉(zhuǎn)向精細型存量規(guī)劃[1]，主要表現(xiàn)形式即為城市更新。

隨著我國新版《城市規(guī)劃編制辦法》對城市規(guī)劃向公共政策本質(zhì)回歸的明確表述，相應(yīng)地，城市更新的公共政策屬性也被越來越多的規(guī)劃學(xué)者認同和關(guān)注[2]。公共政策的結(jié)構(gòu)體系主要由三部分構(gòu)成，分別是政策主體、政策客體和政策環(huán)境。實際就是誰來制定公共決策、公共決策的服務(wù)對象是誰、影響公共決策制定影響因素有哪些。公共政策與政策制訂的產(chǎn)物就是公共決策。公共政策不僅是公共決策的結(jié)果，而且是動態(tài)變化的決策過程。實踐中的公共政策，從制訂到執(zhí)行存在眾多的不確定性，因此，要提高公共政策的質(zhì)量，就要提高政策制定水平，這都有賴于公共決策科學(xué)化[3]。城市更新涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等多項復(fù)雜問題，并牽涉國家政府、企業(yè)、開發(fā)商和社會公眾等多元利益主體[4]，更加需要通過科學(xué)決策協(xié)調(diào)多方利益，保障項目實施效果。本文以德國“斯圖加特21”（Stuttgart 21）火車站片區(qū)更新規(guī)劃項目（下文簡稱S21項目）為例，對其決策過程及決策要素特征進行分析并總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，以期為現(xiàn)階段城市更新過程中的公共決策提供借鑒和指導(dǎo)。

我國城市規(guī)劃越來越重視旅游因素，并在諸多規(guī)劃案例中體現(xiàn)出來。案例一：山東蓬萊市濱海旅游城市規(guī)劃分別從價值視角、從旅游視角、從城鄉(xiāng)視角、從空間視角和從形象視角來統(tǒng)籌規(guī)劃系統(tǒng)思考。探索出一套系統(tǒng)化的濱海旅游城市規(guī)劃方法，立足“自然-文化-建成環(huán)境”“產(chǎn)業(yè)-產(chǎn)品-運營”“旅游-人居”“海域-陸域”和“規(guī)劃-設(shè)計”的系統(tǒng)思維，旨在傳承“山水營城”的中華文化基因，構(gòu)建了“核心引領(lǐng)＋特色小城鎮(zhèn)＋特色鄉(xiāng)村片區(qū)”的新型城鎮(zhèn)化模式，通過海陸統(tǒng)籌的空間資源利用與空間布局范式，重塑了濱海旅游城市功能產(chǎn)品和綜合彈性運營體系和濱海旅游城市特色風(fēng)貌。案例二：昆明轎子山旅游專線公路旅游總體規(guī)劃對規(guī)劃區(qū)內(nèi)的旅游發(fā)展提出實施建議，科學(xué)分析沿線旅游資源和預(yù)測了規(guī)劃項目的投入產(chǎn)出效果，將文化特性定位為該項目的開發(fā)方向特色。依托旅游項目進行統(tǒng)籌策劃，一批重大旅游項目得以順利推進完成包裝推進，并在一定范圍內(nèi)形成旅游產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，同時，旅游公共服務(wù)設(shè)施也伴隨著轎子山旅游專線項目如雨后春筍般產(chǎn)生。

一、城市規(guī)劃公共決策內(nèi)在邏輯

（一）決策基本過程及要素分析

決策分析兼具系統(tǒng)性和動態(tài)性，一個科學(xué)合理的決策過程通常分五個步驟：發(fā)現(xiàn)問題、設(shè)計決策目標、擬訂方案、選擇最優(yōu)方案、實施反饋等[5]。發(fā)現(xiàn)問題是解決問題的前提，所謂問題是指決策對象應(yīng)然與實然的差異，而決策分析的最終目標則是為了消除差異達到應(yīng)然狀態(tài)。在一定環(huán)境條件下，所有決策分析的制定決策方案、選擇方案和評估方案的依據(jù)應(yīng)該是決策系統(tǒng)所預(yù)期的應(yīng)然結(jié)果，也就是我們所說的決策目標。決策目標可以是單個目標，也可以是多個目標。一方面，決策目標是決策的出發(fā)點，只有先明確了目標，方案的擬訂才有了依據(jù)；另一方面，決策目標決定著方案的選擇，被選方案旨在達成決策對象的應(yīng)然狀態(tài)。擬訂方案是一個富于啟發(fā)性的創(chuàng)造過程，需要決策者在總結(jié)過去經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上大膽探索，勇于創(chuàng)新，集思廣益，敢于提出新思路新方法，擬訂盡可能多的備選方案；同時要對決策方案的細節(jié)進行推敲，反復(fù)論證，對一些涉及國計民生的重大社會經(jīng)濟問題，組織力量進行可行性研究。最優(yōu)化方案的正確選擇是決策分析過程具有決定性意義，決策目標和評價標準是重要的依據(jù)，科學(xué)有效的方法是方案分析、比較和評價的重要保障。在方案實施過程中要用動態(tài)調(diào)整機制，應(yīng)對可能出現(xiàn)的新情況和新問題，對這些新信息要及時反饋并進行必要修的正。如果發(fā)現(xiàn)原決策方案主客觀情況發(fā)生重大變化或原決策方案存在重大失誤時，就要進行追蹤決策，對原有決策進行根本性修正[5]。決策者即決策主體，貫穿整個決策過程，是決策系統(tǒng)中的主觀能力體現(xiàn)者。受經(jīng)濟、政治、社會、文化、心理等綜合因素影響，決策者可以是個人，也可以是群體。

（二）城市更新規(guī)劃公共決策特性分析

城市更新規(guī)劃公共決策作為決策的一種類型，遵循一般決策的過程規(guī)律，具有一般決策要素的特征。在城市更新公共決策的決策問題、決策目標、擬訂方案、最優(yōu)方案和決策主體要素中，決策問題、決策目標和決策主體，因其類型多樣，除了具有一般決策的共同特征及要求外，還具有一些特性[6]。

1．問題復(fù)雜性

城市更新涉及的問題包羅萬象，主要有經(jīng)濟問題，如利益分配、拆遷安置、土地利用等；社會問題，如就業(yè)問題、養(yǎng)老問題、教育問題等；文化問題，如文化傳承、文化保護、多文化融合等；還有環(huán)境問題、交通問題、居住問題、防災(zāi)問題、城市風(fēng)貌、城市管理等問題。城市更新決策所涉及的問題很少有單一問題，往往都同時出現(xiàn)兩個以上的問題，且問題之間相互關(guān)聯(lián)和影響，通常表現(xiàn)為復(fù)雜的問題系統(tǒng)。問題本身是就具有一定的整體性和系統(tǒng)性，難以分解為相互獨立的問題元素，各種問題交織在一起，需要系統(tǒng)和整體的思考才能有效處理[7]。

2．目標多重性

城市更新決策的多目標性既與城市更新問題的復(fù)雜性相一致，又與城市更新決策主體的多樣性互為因果。一是城市更新問題的復(fù)雜性，要求決策者不僅要考慮物質(zhì)空間布局，解決人們的工作、居住、交通、游憩等問題，同時還要謀求政治、經(jīng)濟、文化等的共同改善，要協(xié)調(diào)和解決好各種社會矛盾。二是城市更新是群體決策，多樣性的決策主體，由于不同的知識背景、經(jīng)驗和認識，從而顯現(xiàn)出不同的思維認知結(jié)果和達成目標的多種渠道。因此，多目標性是城市更新決策的特征的集中體現(xiàn)。

3．主體多樣性

城市更新問題的復(fù)雜性和綜合性，決定了城市更新單憑任何一個人的知識、經(jīng)驗、能力和掌握的信息，很難做到面面俱到，并確保決策的準確性和有效性。同時由于城市更新決策結(jié)果會影響到眾多人群的利益，因此，從民主和公正的角度來講，這類決策應(yīng)由受到?jīng)Q策結(jié)果影響的公眾共同完成，即采用群體決策[8]。群體成員中的政府領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃等各領(lǐng)域?qū)＜摇⑵髽I(yè)、公眾等各成員各有所長，風(fēng)格不一，應(yīng)充分利用發(fā)揮集體優(yōu)勢，依靠群體的智慧和經(jīng)驗達成共識。然而，由于城市更新中不同成員的根本出發(fā)點是維護自己的利益，決策過程必然存在博弈現(xiàn)象，但博弈的最終目的是要獲得令自己滿意的決策，決策之間的沖突和競爭是常見現(xiàn)象。從某種意義上講，只有依靠矛盾的解決才能取得社會進步，所以存在沖突與矛盾并不可怕，如何防止矛盾激化，避免不必要的損失，才更具現(xiàn)實意義[5]。

（三）城市規(guī)劃決策中的旅游要素

隨著國際交往的日益頻繁和人民生活水平的不斷提高，對旅游的需求不斷增加，旅游要素也必然應(yīng)成為城市規(guī)劃決策中著重考慮的要素。將城市旅游納入城市規(guī)劃決策進行統(tǒng)一考慮，是城市科學(xué)發(fā)展的必然需求，同時也是城市旅游產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的動力和保障。2018年3月，著名國際旅游城市桂林，亮相國新辦新聞發(fā)布會，向世界宣布桂林建設(shè)國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)（臨桂新區(qū)）進入具體實施階段。桂林臨桂新區(qū)的開發(fā)建設(shè)，雖以拓展城市空間、保護城市環(huán)境、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展和優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)作為主要目標，但在其自決策構(gòu)想提出至規(guī)劃實施策略制定的全部決策環(huán)節(jié)，始終都以旅游作為新城建設(shè)的主線。如新區(qū)規(guī)劃結(jié)構(gòu)中“兩江四湖”升級版的打造，以及“城在景中、景在城中、城景交融”的桂林城市特色的延續(xù)，不僅力爭營造最佳的宜居和創(chuàng)業(yè)環(huán)境，更是對“綠水青山就是金山銀山”旅游發(fā)展理念的生動實踐。

二、城市更新規(guī)劃公共決策案例剖析

西方現(xiàn)代城市規(guī)劃的興起與公共政策、公共干預(yù)密切相關(guān)[9]，特別是在二十世紀六十年代以后，城市規(guī)劃逐漸呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展趨勢，雖然不同規(guī)劃師對城市規(guī)劃的認識雖有不同，但整體而言都認識到城市規(guī)劃決策兼具理性的一面，并將政治因素納入決策過程來研究。城市規(guī)劃決策過程的政治性在新倡導(dǎo)式規(guī)劃和自由主義規(guī)劃等不同程度地體現(xiàn)了出來。認為城市規(guī)劃決策是政府、各利益集團及公眾共同參與協(xié)商的結(jié)果，更為強調(diào)公眾參與規(guī)劃決策的過程，通過公眾參與進行討論協(xié)商從而達成一致意見[10]。在現(xiàn)代城市規(guī)劃理論的影響下，西方社會城市規(guī)劃的實踐也更多地體現(xiàn)出公共決策的屬性，其中的一些理論探索和實踐經(jīng)驗值得我們借鑒和思考。

斯圖加特是德國第六大城市，坐落于德國西南部巴登-符騰堡州中部的內(nèi)卡河谷地，同時也是該州的政治中心。斯圖加特靠近舉世聞名的黑森林，高科技企業(yè)遍布其周圍。斯圖加特圣誕廣場有著300多年歷史，如今已經(jīng)成為歐洲最古老、最出色和最大型的圣誕廣場。斯圖加特S21項目是一個預(yù)計耗資40億歐元，歷時15-30年的大規(guī)模改建計劃，其公共決策經(jīng)歷了兩個階段，第一個階段是自1994年項目提出至2011年項目中斷，該階段的項目決策由于對城市更新問題的復(fù)雜性和決策主體的多樣性考慮不足，導(dǎo)致問題界定不夠全面，未能考慮更新主體——火車站本身的歷史文化價值，從而導(dǎo)致更新目標的錯位，引發(fā)了持續(xù)矛盾沖突，并最終因大規(guī)模民眾抗議導(dǎo)致項目中斷。第二個階段是自2011年11月至今，通過全民公投決定項目繼續(xù)實施之后，政府針對實施反饋結(jié)果，綜合考慮群體訴求，將自然、歷史、人文和環(huán)境因素融入決策目標并進行了修訂，并對方案進行了補充修正，在考慮和協(xié)調(diào)各方利益的基礎(chǔ)上，項目得以順利實施。S21項目從矛盾沖突到協(xié)調(diào)推進的轉(zhuǎn)變過程遵從公共決策的基本程序結(jié)構(gòu)，符合公共決策的內(nèi)在邏輯，反映出公共決策的決策程序及各決策要素間的關(guān)系，以及各要素在推進項目成功實施中的作用，S21項目公共決策過程中的經(jīng)驗教訓(xùn)對城市更新公共決策具有很強的現(xiàn)實意義和參考價值。

（一）S21項目背景

隨著巴黎-斯圖加特-慕尼黑-維也納-布達佩斯國際高速鐵路運營需求的不斷增加，位于德國巴登-符騰堡州首府斯圖加特（Stuttgart）市中心的傳統(tǒng)盡端式鐵路車站以及大規(guī)模編組軌道區(qū)域，成為影響現(xiàn)代化高速列車系統(tǒng)運營效率的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[11]。在此背景下提出的S21項目意圖將斯圖加特軌道南北向終端式車站改造為軌道東西向經(jīng)過式車站，既提高高鐵運營效率，又消除鐵路軌道特別是大規(guī)模編組區(qū)對城市空間的割裂。在提升城市核心區(qū)功能的同時，提升旅游服務(wù)的效率和滿意度，提升城市發(fā)展的向心力，為城市的可持續(xù)發(fā)展吸納充裕的發(fā)展資金[12]。

（二）S21項目公共決策特征解析

1．發(fā)現(xiàn)問題：二十世紀八十年代以來，中央火車站的規(guī)模已不能滿足斯圖加特作為中心城市的發(fā)展需要，人們?nèi)找嬖鲩L的旅游、出行等日益增長的需求對現(xiàn)有車站造成了巨大壓力，且盡端式的布局使其難以與正在建設(shè)的歐洲東西向高速鐵路干線相連接[13]。

2．決策目標：1994年，斯圖加特市、德國聯(lián)邦鐵路公司以及一些專業(yè)機構(gòu)開始合作醞釀一個15-30年的大規(guī)模改建計劃。在城市設(shè)計方面，將鐵路基礎(chǔ)設(shè)施向地下空間轉(zhuǎn)移后騰出的約109公頃地面空間重新開發(fā)，依托高鐵網(wǎng)絡(luò)中心的優(yōu)勢，打造集商務(wù)、辦公、居住、休閑旅游等功能為一體的新城區(qū)，提升斯圖加特在歐洲中部的產(chǎn)業(yè)競爭能級；在軌道交通方面，在城市地下擴建中央火車站、擴容鐵路和輕軌運力，改建的重點是將中央火車站布局由盡端式改造為穿越式，通過建設(shè)市內(nèi)鐵路隧道等措施，大幅縮短途徑列車的通行時間。

3．?dāng)M訂方案：從1995-2009年的15年里進行了多輪城市規(guī)劃和城市設(shè)計的國際競賽，眾多建筑師和規(guī)劃師慕名角逐。Klaus Trojan教授工作室編制了最初的概念規(guī)劃，Heimerl教授提出了將最初的軌道和站房改建為經(jīng)過式車站的構(gòu)想，建筑師Chritoph Ingenhoven贏得了新火車站展廳方案的設(shè)計競賽等[14]。

4．選擇最優(yōu)方案：基于項目目標，并結(jié)合方案擬定過程中對拆除火車站建筑和破壞宮廷花園的質(zhì)疑和反對意見，最終的折中方案是將鐵路站臺平移到原車站站房的北面并下置到地下一層，原站房建筑保留不變，作為新舊城區(qū)銜接的地標建筑。新車站主體采用四層地下建筑，運用新型結(jié)構(gòu)設(shè)計出精巧造型，利用采光天窗作為地上、地下空間的融合點，出發(fā)大廳雖然位于新車站主體地下12米處，但得益于自然光線的引入，環(huán)境氛圍優(yōu)雅舒適，自然通風(fēng)作用良好，成為“零供能”的示范性綠色建筑。新火車站臺既尊重舊的火車站建筑，又不被其歷史形式所局限，充分展現(xiàn)了新時代的建筑特征[15]。圍繞老火車站，置換出的20%的土地將用作城市公共空間，在老市中心——火車站——新商務(wù)區(qū)之間建設(shè)廣場。廣場以外，通過新建綠地把原先被軌道分隔的城市外圍的羅森斯坦公園和深入城市核心片區(qū)的宮廷花園連接起來，并加以拓展和延伸，形成完整城市中心地區(qū)兼具“綠肺”功能的休閑旅游區(qū)。

5．實施反饋：項目一經(jīng)提出就成為市民爭議的話題，主要基于項目對當(dāng)?shù)氐淖匀缓蜌v史人文環(huán)境造成破壞，占用大量公共空間和城市綠地，建于18世紀的宮廷花園遭到了不同程度的損毀，對當(dāng)?shù)氐穆糜紊鷳B(tài)系統(tǒng)和人文歷史資源造成了不同程度的破壞。為此，自2007年開始持續(xù)爆發(fā)了多次游行，抗議項目實施，并最終在2010年9月31日項目實施后不足一年，因大規(guī)模沖突升級導(dǎo)致項目中斷。最終，于2011年11月27日，通過全民公投決定項目繼續(xù)實施。

6．修訂目標：政府及社會各界對S21沖突事件進行了及時反思和有效回應(yīng)。針對民眾抗議的三個主要原因進行目標修訂。一是認為項目沒有從一開始就讓民眾參與進來，未充分考慮公眾參與；二是方案未充分保護現(xiàn)有車站這座地標性建筑、一大片200年古樹的公園、原有的城市中心結(jié)構(gòu)等；三是巨額建設(shè)資金將影響城市發(fā)展，相關(guān)部門犧牲民眾利益謀取私利[16]。首先，德政府組織展開討論，通過進一步論證S21項目的科學(xué)性和可行性，確保該項目的可靠性。然后，在平衡項目利益相關(guān)者的訴求，并保持各方獨立的立場上進行民主決策。

7．補充并修正方案：在原有方案確定的功能開發(fā)基礎(chǔ)上，為協(xié)調(diào)解決火車站改造及城市形態(tài)結(jié)構(gòu)問題，基于對成本、投資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等綜合考慮，通過聽證會、討論會等充分聽取各種質(zhì)疑和反對意見，進行方案比選，確保城市設(shè)計成果符合各方博弈所確定的對未來開發(fā)內(nèi)容及空間形態(tài)等的控制要求[17]。對于城市綠地及生態(tài)保護問題采取的思路是最大可能地避免占用綠地公園，對于不可避免遭到占用的綠地，在新置換出的建設(shè)用地上專門留出土地用于建設(shè)綠地，最大限度地維護城市原有的綠地生態(tài)系統(tǒng)。對受到破壞的綠地，要求項目負責(zé)人提出具體的物種保護方案和物種遷移棲息地的行動計劃[18]，邀請環(huán)保專家全程監(jiān)督方案和計劃的實施過程，還邀請第三方機構(gòu)和環(huán)保人士針對受影響地區(qū)的樹木比例并制定植被保護措施，建設(shè)沿鐵路綠化帶等。針對民眾反映的公眾參與不足的問題，德國學(xué)者掀起了對公眾參與制度的熱烈探討，并致力于推動相關(guān)法律的完善，在《德國行政程序法》中，增加了提早的公眾參與制度[19]；官方擬通過各種渠道進一步建立信息透明機制，組織公開的聽證會、討論會，在網(wǎng)站、電視、報刊等各種媒體平臺設(shè)立專門的項目資料和數(shù)據(jù)公開欄目。針對項目建設(shè)資金及使用問題，市政府公布項目財經(jīng)方案，并由斯圖加特大學(xué)交通研究所進行成本效益分析，從國民經(jīng)濟學(xué)角度對項目進行評估。

8．實施反饋：政府通過各種渠道建立信息透明機制，不斷組織公開聽證會、討論會等各種公眾參與活動，鼓勵市民參加并積極的提供自己對于S21項目的意見和建議。市政府將在可行性方案基礎(chǔ)上深化的工程財經(jīng)方案進行公布，以供民眾監(jiān)督是否與工程進展?fàn)顩r相吻合。政府還計劃每年年初把項目成本、環(huán)境影響、規(guī)劃設(shè)計等主要資料的信息分發(fā)到斯圖加特市的每一個家庭，在定期出版的《參考（BEZUG）》雜志，移動信息車，機場和市政廳等進行定點宣傳，以及通過網(wǎng)站、電視、集會、游行等各種媒體平臺，讓公眾多渠道全面了解有關(guān)S21項目成本來源、利潤分配、生態(tài)保護、車站設(shè)計等各方面的資料和詳細數(shù)據(jù)，以便公眾反饋意見和建議[20]。

通過對目標、方案的修正、補充和完善以及切實可行的實施反饋途徑的推行，目前S21項目正按照修訂后的目標和方案持續(xù)順利推進[21]。

（三）S21項目公共決策教訓(xùn)及經(jīng)驗總結(jié)

項目最初是由斯圖加特市、德國聯(lián)邦鐵路公司以及一些專業(yè)機構(gòu)，為解決現(xiàn)有火車站及軌道影響城市交通運營效率提出的，缺少對公眾參與的考慮。政府、設(shè)計師和企業(yè)是擬訂方案階段的決策主體，公眾參與的渠道僅限于對方案的投票、小規(guī)模的會議意見征詢和被動接收項目有關(guān)的通知公告等。在很多建筑師、規(guī)劃師提出的方案中，多側(cè)重考慮政府、企業(yè)和規(guī)劃設(shè)計者的意愿，注重通過拆舊建新的方式對火車站地區(qū)進行更新改造，對公眾所擔(dān)心的項目對自然、人文環(huán)境帶來的破壞以及巨額投資會影響公眾福利等問題，并沒有充分考慮并做出具體應(yīng)對[22]。雖采取了群體決策，但卻沒有充分協(xié)調(diào)群體成員，尤其是廣大民眾的意見，這也成為項目中斷的根本原因。項目發(fā)現(xiàn)問題的階段雖然抓住了影響城市發(fā)展的本質(zhì)問題，即交通和商務(wù)發(fā)展問題，但對解決關(guān)鍵問題所引發(fā)的人文、自然、生態(tài)等問題卻沒有進行綜合考慮，從而導(dǎo)致決策目標的確定和備選方案均以改善交通和促進商務(wù)發(fā)展為主，對人文、自然、生態(tài)等公眾偏好和訴求考慮不足，最終導(dǎo)致公眾不滿方案結(jié)果，以抗議游行的形式阻止項目實施。項目后續(xù)修訂目標階段，政府積極反思并進行了調(diào)整，充分考慮了公眾這一決策群體的公共選擇行為，重新修訂目標和方案，推動了項目順利實施。

1．項目決策過程完善，遵循公共決策的基本邏輯，最終推動形成科學(xué)決策。完善的決策程序是該項目得以通過調(diào)整優(yōu)化并順利實施的前提。只有完善的程序保障，才能避免決策者隨意進行規(guī)劃，最大程度體現(xiàn)決策的民主性和科學(xué)性。在方案選擇之前經(jīng)過發(fā)現(xiàn)問題、決策目標和擬訂方案等步驟，確保方案不是主觀武斷的行為。尤其重視實施反饋步驟，對前期項目中斷的原因進行了反饋吸納，對出現(xiàn)的偏差予以糾正，并在后續(xù)實施中制定了具體可行的公眾參與方式，對項目進行監(jiān)督反饋，以及時聽取公眾意見和建議，不斷調(diào)整優(yōu)化項目決策，保障項目實施效益。

2．政府快速有序地應(yīng)對決策過程的矛盾沖突，將公眾作為城市更新決策的重要主體。政府作為群體決策中的管理者，應(yīng)對矛盾沖突時表現(xiàn)出了極強的靈敏性，在決策需要調(diào)整時，充分認識到市民社會力量的壯大，以及市民作為決策主體的重要性，能快速有序地調(diào)整決策目標和方案加以應(yīng)對，最大限度降低了沖突帶來的負面效應(yīng)。在后續(xù)決策調(diào)整中，結(jié)合公眾參與、專家論證評估等方式，對引發(fā)沖突的文化、生態(tài)、經(jīng)濟等公眾關(guān)注的問題進行科學(xué)論證，提出更加可行滿意的優(yōu)化方案。

3．及時生成法律制度保障，完善群體決策中的公眾全過程參與。該項目前期公眾參與不足的問題，激起政府、學(xué)界和民眾對公眾參與的認真思考，在《德國行政程序法》中增加條款來加強和細化公眾參與的程序和要求，尤其增加了提早的公眾參與制度[23]。規(guī)定：在規(guī)劃項目將對第三人產(chǎn)生非輕微影響時，要提早告知公眾項目的目標、實現(xiàn)手段和項目將會產(chǎn)生的影響，即進行提早的公眾參與。提交項目申請前應(yīng)舉行公眾參與，應(yīng)當(dāng)給予受影響的公眾發(fā)表觀點和進行討論的機會。提交申請之前，應(yīng)將公眾參與的結(jié)果告知公眾，最遲和正式計劃申請文件一起提交給行政機關(guān)，以最大程度保障決策的滿意度[24]。

4．利用綜合決策方法，充分落實決策目標的多樣性。該項目反映出城市更新目標的經(jīng)濟、文化、生態(tài)、人文等多樣性需求。項目在擬訂方案的步驟中，突出了技術(shù)決策的重要性，通過多輪方案競賽，選出了多項具有精彩創(chuàng)意的備選方案。最終選擇的方案中新建建筑通過應(yīng)用新材料、新技術(shù)，采用創(chuàng)新節(jié)能地下建筑形式，避免與傳統(tǒng)建筑的風(fēng)貌沖突；對于傳統(tǒng)建筑在保留傳統(tǒng)風(fēng)貌基礎(chǔ)上通過功能改造以適應(yīng)新發(fā)展。通過技術(shù)決策創(chuàng)新，解決了火車站片區(qū)保護與發(fā)展的關(guān)鍵問題。還在決策各環(huán)節(jié)，通過各種細化的參與方式，如討論會、論證會、各種形式的公告、報刊、信件分發(fā)等途徑充分吸納公眾、專家和相關(guān)公共機構(gòu)與團體參與決策。

三、我國城市更新公共決策優(yōu)化思考

結(jié)合城市更新公共決策過程及要素特征和S21項目公共決策教訓(xùn)和經(jīng)驗，從決策主體、決策制度和決策方法等方面，對優(yōu)化我國城市更新公共決策進行思考。

（一）重視決策主體由單一化到多元化發(fā)展，推進公眾參與的廣度與深度

我國的城市規(guī)劃決策主體是以國家行政機關(guān)為主，結(jié)合行業(yè)專家和專業(yè)技術(shù)人員的精英決策模式，政府在決策過程中更是扮演著中心人的角色。由于城市更新牽涉復(fù)雜的多元利益主體，加之我國公眾公民意識逐漸增強，在人的有限理性約束下，單靠管理者和專業(yè)人員的意愿偏好，很難制定出滿意的決策。城市更新決策應(yīng)該更多考察民眾意向，關(guān)注民眾訴求，并將合理化訴求在政策意向中體現(xiàn)。要通過推進公眾參與[25]的廣度和深度，建立良好的信息溝通和績效反饋，以不斷優(yōu)化決策方案。公眾參與的途徑要具有可操作性，形式應(yīng)簡單透明、結(jié)果要公開、注意使用易于公眾理解的語言。不同階段的參與要根據(jù)具體情況進行設(shè)計，整個決策過程中需廣泛征求公眾意見時，宜充分利用網(wǎng)絡(luò)、媒體等各種平臺，通過公民調(diào)查、利益相關(guān)者分類、開放空間、市民論壇等以詳細告知項目情況和收集公眾對項目的擬定、監(jiān)督和反饋意見；針對決策過程中一些具體的沖突問題，宜采用公眾直接對話、圓桌會議或座談會等公眾參與程度較深的方式，通過協(xié)商進行解決。

（二）綜合考慮城市人文、生態(tài)等旅游因素影響，確保城市人文生態(tài)旅游的可持續(xù)發(fā)展

對城市人文景觀資源、生態(tài)旅游資源等的合理保護利用是城市更新的重要內(nèi)容。城市更新應(yīng)深度挖掘城市中的自然、歷史、人文和環(huán)境因素，樹立正確的旅游資源開發(fā)觀念。充分考慮規(guī)劃主體在城市社會發(fā)展中形成的歷史地位，廣泛調(diào)研，傾聽利益相關(guān)者的訴求，結(jié)合本地的經(jīng)濟文化發(fā)展水平和特點，制定適合其實際情況的更新方案。除了因地制宜、科學(xué)的生態(tài)規(guī)劃之外，要適度建設(shè)，避免盲目開發(fā)，做到旅游開發(fā)與生態(tài)保護并舉。以服從規(guī)劃，高效利用為指導(dǎo)思想，堅持資源節(jié)約、環(huán)境友好和可持續(xù)發(fā)展理念，讓城市更新的建設(shè)與環(huán)境容許限度相一致，實現(xiàn)城市人文生態(tài)旅游的可持續(xù)發(fā)展。

（三）切實推進城市規(guī)劃與城市旅游發(fā)展的深度融合

無論城市的性質(zhì)是否為旅游城市，在城市規(guī)劃發(fā)展中都應(yīng)考慮城市的旅游發(fā)展?jié)摿托枨螅龠M城市規(guī)劃與城市旅游的融合發(fā)展。首先，在城市規(guī)劃前期就要考慮到城市旅游規(guī)劃發(fā)展的需求，合理選擇城市發(fā)展方向，在城市擁有較多適宜開發(fā)的旅游因素時，城市性質(zhì)的確定宜向旅游靠攏，以進一步指導(dǎo)后續(xù)城市開發(fā)建設(shè)及城市形象的整體提升。然后，在城市空間功能的具體布局上，宜進一步有效整合城市旅游資源，通過設(shè)立城市旅游區(qū)和觀光區(qū)等，保證最大限度地保護并利用現(xiàn)有旅游資源，還可以通過城市特色空間布局、街巷規(guī)劃、建筑物高度、植被種植、色彩搭配等手法進一步明確城市旅游規(guī)劃的內(nèi)容，打造城市標志性建筑物或者是獨有的風(fēng)格，形成獨特的城市名片。此外，在進行城市旅游規(guī)劃過程中，也應(yīng)充分肯定城市規(guī)劃的全局觀和對旅游發(fā)展的指導(dǎo)作用，要用科學(xué)和發(fā)展的眼光看待城市規(guī)劃。只有城市規(guī)劃與城市旅游規(guī)劃相互融合，協(xié)調(diào)發(fā)展，才能產(chǎn)生促進城市發(fā)展的最大動力。