海洋環境污染犯罪刑事立法存在的問題及應對

陳遠航，趙 微

（1.大連海事大學 法學院，遼寧 大連 116026；2.寧波大學 法學院，浙江 寧波 315211）

我國是世界上海岸線最長的國家之一，北起中朝交界鴨綠江，南到中越交界的北侖河口，總長達一萬八千多公里。從北向南環繞大陸的有渤海、黃海、東海和南海，海域總面積達三百萬平方公里，約占陸上面積的三分之一。浩瀚的海洋蘊藏豐富的資源，如礦產、油氣和漁業等，根據自然資源部發布的《2019年中國海洋經濟統計公報》顯示全國海洋生產總值89415億元，比上年增長6.2%[1]，海洋經濟持續高速發展帶動了國家經濟發展，增加了社會就業機會。同時海洋環境也遭受著油類、化學物質、放射性物質等污染，海洋資源是屬于全體人類的，海洋生態環境也與人類命運密不可分。反觀我國目前立法狀況，缺少海洋環境污染犯罪的刑事立法，僅在《海洋環境保護法》《海商法》等法律中存在一些對污染海洋行為的原則性規定，難以達到懲罰犯罪，預防污染的效果。基于此筆者旨在分析海洋環境污染犯罪刑事立法上存在的問題與應對之策，發揮刑法在海洋環境污染治理中應有的預防和懲治功能。

一、海洋環境污染犯罪難以追責的立法原因

海洋環境作為全球生態保障系統不可缺少之環節，通過其獨有的環境承載和凈化能力維系自然與人類間動態平衡。特別是近年來，隨著科學技術呈幾何級的發展，人類對海洋環境的開發利用亦呈相應級別的增長，由此帶來的海洋環境問題更是愈演愈烈，海洋環境質量嚴重退化，海洋污染來源多樣化，分為陸上污染、海域工程污染、海上處理廢棄物污染、船舶污染物等，尤其是油輪事故所造成的溢油污染，進入海洋伴隨洋流的運動極易擴散，同時其不易被海水分解，長期累積形成沉積物，威脅海洋生物安全，破壞海水水質，最終危害人類生命安全。

（一）我國環境保護立法現狀

20世紀70年代中期之前，國家工業化程度較低，生態環境質量良好，僅發生數起環境污染事件，比如“大連灣污染事件”①參見國家安全監管總局和公安部共同發布《關于大連中石油國際儲運有限公司“7.16”輸油管道爆炸火災事故的通報》。，“北京魚污染事件”②1970年代北京官廳水庫水庫下游出現魚類大量死亡現象，調查發現水庫上游工廠排污導致水體嚴重污染，由此開展了大規模的污染治理活動。等，尚無保護環境刑法立法的需要。到了70年代后期，隨著經濟迅猛發展，工業化程度提高，自然生態環境面臨的污染和破壞愈演愈烈，污染事故頻發，1979年我國頒布了第一部綜合性的環境保護基本法《中華人民共和國環境保護法（試行）》，揭開了我國依法治理環境問題的序幕，將中國關于環境保護方面的基本方針、任務和政策，用法律形式確定下來。隨后在此基礎上又陸續頒布了有關環境保護的單行法規，如1982年8月23日第五屆全國人大常委會通過的《中華人民共和國海洋環境保護法》，1984年5月11日第六屆全國人大常委會通過的《中華人民共和國水污染防治法》等。經過40年的努力，我國共頒布了5部環境保護的專項法律，8部自然資源相關法規，同時還締結了若干國際環境保護的公約和條約。不過客觀事實是環境刑法是滯后于環境犯罪的客觀事實，同時對污染環境這類犯罪行為性質認識不足，由于1979年刑法中沒有規定明確的污染環境罪名，所以只能通過制定附屬刑法的方式進行彌補，例如1982年頒行的《海洋環境保護法》，但僅依靠其原則性的規定，仍然難以達到司法實踐的要求，后來1997年刑法新增罪名“重大環境污染事故罪”，是我國首次關于環境保護方面的刑事立法，較系統地對各種污染環境行為進行處罰。不過因其入罪標準過于嚴格，使得實踐中一些未造成重大事故的、累積性的嚴重污染行為不能得到刑事處罰，降低了司法實踐適用率，已經不能適應未來的形勢，有鑒于此全國人大常委會于2011年2月25日通過的《刑法修正案（八）》將其修改為“污染環境罪”，主要是對客觀方面要件進行調整，以“嚴重污染環境”取代“造成人身傷亡或公私財產損失”，改變了原來立法固守的以人身、財產法益遭受嚴重侵害作為環境犯罪成立條件的做法，降低了環境犯罪的入罪門檻，凸顯了環境所具有的獨立價值。

（二）污染環境罪適用于海洋污染的困境

首先從本罪保護的客體出發，立法旨在維護人類生存的生態利益。學界現有兩種觀點：一是以人類為中心的環境犯罪法益觀認為，環境刑法的主旨在于維護人的本體利益，某種破壞環境的行為如果沒有最終對人的生命、身體造成侵害，就不應當以犯罪論處；二是生態本位的環境犯罪法益觀，將所有破壞環境的危害行為均認為是可能的犯罪行為。本罪立法意圖即要求將環境犯罪保護的法益從人類中心論轉向生態中心論[2]。不過海洋污染損害后果復雜，分為直接對水質損害和間接對人生命財產的損害不能一概而論。

其次從客觀方面考慮，一是目前本罪僅規定“排放、傾倒、處置”三種具體行為方式，但是海洋污染行為種類龐雜，多數事故均超出此行為范圍；二是從2016年最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第1條及第3條所作的關于嚴重污染環境的規定來看，海洋污染物數量常數以千噸，如果按照現有司法解釋標準，未免過于苛責有違刑法謙抑性。

最后從主觀方面看，目前學界存在較大爭議，主要有三種學說觀點：過失說；故意說；混合說[3]。過失說認為從法定刑上看，污染環境罪的法定最低刑是單處罰金、最高刑為3年有期徒刑，法定最高刑為7年有期徒刑，符合刑法對于過失犯法定刑設置[4]，還可以從修法精神看，污染環境罪的條文設置明顯降低了入罪的門檻，擴大了刑法處罰范圍，增強了刑法規定的可操作性[5]；故意說作為學界通說，污染環境罪刪除了重大環境污染事故罪中“事故”等過失犯罪的文理依據因此，在刑法沒有規定污染環境罪的主觀要件為過失的情況下，其主觀要件只能是故意[6]，二是污染環境罪的修改，對于人身及財產法益而言，污染環境罪不再是侵害犯，而是抽象的危險犯，實則擴大了處罰范圍，如果過失排污行為造成了人身與財產的重大損失，大多數都可能構成過失投放危險物質罪或者過失以危險方法危害公共安全罪[7]；混合說認為，污染環境罪主觀方面既包括故意也包括過失，首先污染環境罪法條并無明確主觀方面是過失或是故意，司法實踐中既有過失違反規定導致污染物泄漏案例，亦有故意傾倒污染物案例，出于預防環境犯罪和嚴懲個人、單位違法行為的考量，其次同一罪名存在兩種罪過，并不違背刑法理論和立法慣例，例如刑法第四百零八條食品監管失職罪，實為混合罪過，這些正是海警部門和海事法院處理污染案件過程中困擾之所在，出現了有罪但不可依的尷尬處境。

二、國際公約中關于污染海洋犯罪規范及其處罰內容

在國際公約方面，1954年通過的《國際防止海洋油污染公約》是世界第一部以保護海洋環境為宗旨的國際公約，首次全面詳細的規定了海上排放石油的范圍、含油量、禁排區域等，雖然存在些許不足之處，但仍在海洋環境保護方面邁出實質性第一步，該公約對污染海洋行為僅規定行政和民事處罰手段，未規定刑事處罰手段。1969年簽訂的《國際干預公海油污事故公約》，旨在防治船舶油污污染問題，賦予各締約國在不影響公海自由的原則下，為了本國及國民免受海洋油污的危害，可以在公海采取特別措施的權利。但各締約國是否可以對污染者追究刑事責任仍無明確說明。1972年于倫敦簽訂了《防止傾倒廢棄物及其他物質污染海洋的公約》，公約明確了廢棄物的類別，擴大了地域覆蓋范圍，強調了預防的原則，是第一部旨在控制海洋傾廢的國際公約。次年簽訂的《國際防止船舶造成污染公約》，將船舶排放污染物行為作為調整對象，同時對船載裝備、航行狀態以及操作規程進行規范和限制，隨后于1978年召開的油輪安全與防止污染國際會議上通過了《關于1973年國際防止船舶造成污染公約的1978年議定書》，（簡稱《MARPOL 73/78》），對海洋環境保護具有重要意義，有效地減少和避免船舶在航行中污染海洋的情況?！禡ARPOL 73/78》第4條首次規定了各締約國有權根據本國法律，對事故責任人處以相應的刑事處罰①在主觀罪過形式上《MARPOL 73/78》所針對的是因船長和船員主觀故意，包括直接故意和間接故意，即故意或明知損害很有可能發生仍然輕率行為所造成的船舶污染，對于因過失且船舶或設備損害而造成的事故性污染，《MARPOL 73/78》并不要求締約國進行處罰。。1982年《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）亦對污染海洋的行為進行了規制，第二百三十條規定了對于船舶污染行為發生在一國領海之外的海域，僅可以處以行政罰款；發生在一國領海之內的海域，一般僅可處以行政罰款，但是如果是故意且嚴重地造成污染的行為，可以處以刑事處罰，比如監禁。同時《公約》也明確了各成員國對海洋環境犯罪的管轄權，首先第217條很大程度保留了船旗國管轄的原則；其次擴大了沿海國的管轄權范圍，不僅指一國領海內，還包括該國的專屬經濟區，即在一國的領海及專屬經濟區內造成的海洋環境污染，船旗國擁有排他的管轄權。

綜觀上述國際公約，對保護海洋環境，懲罰海洋污染行為起到了極大的作用，但是公約間也存在法律上的沖突，比如目前應用較多的《MARPOL 73/78》和《公約》關于污染行為的主觀罪過形式上均認為是故意，但在2005年9月30日通過的《歐洲議會和歐盟理事會通過2005/35/EC號指令》中規定，對因故意、輕率及嚴重過失造成的船舶污染事故責任人進行刑事處罰。這些沖突的存在不利于對污染海洋行為的規制，還需國際組織進行進一步的修改和完善。

自二十世紀七十年代以來，我國相繼出臺了《海洋環境保護法》《防治船舶污染海洋管理條例》《海上交通安全法》等行政法律法規，懲罰了許多海洋污染行為，不過當重大的海洋環境污染事故發生時，僅依靠民事或行政手段規制都存在些許弊端，難以滿足未來的需求，此時運用刑法手段進行規制是十分必要的。盡管我國也加入了許多國際公約但是公約間也存在法律上的沖突，這些沖突的存在阻礙了懲治污染海洋環境行為，由于我國目前沒有表態對于國際刑法規范可以直接適用，必須依據國內法進行適用，恰恰我國對于這些國際條約和規定還沒有系統的考量，導致目前無法適用國內法。2018年5月7日，浙江舟山市中級人民法院判決了我國首例涉外海上交通肇事案，為海上交通肇事事故類犯罪納入我國刑法規制首開先河②寧波海事法院（2017）浙72刑初1號涉海交通肇事罪。，有鑒于此可通過對國際公約的梳理提出符合我國實情的污染海洋環境罪名。

三、海洋環境污染犯罪入刑的應對之策

對于嚴重污染海洋環境的行為，僅僅依靠民事違法和行政違法進行處罰是不夠的，單純的科以罰款或者警告不足以對污染行人相對人起到威懾和懲罰的作用，必須予以相當的刑事處罰?！靶淌禄钪饕哪康氖菍h境違法行為，納入刑事懲處的罪行中，從而促使個人或商業機構刻意盡力地去承擔個別環境法規中所規定的環保責任，促使他們對環境保護的需要保持警覺，從而不污染和破壞環境”[8]。基于此種現狀，筆者認為采取嚴厲的刑罰措施對污染海洋環境犯罪進行規制是有必要的，但海洋污染情況極為特殊，現有污染環境罪又存在難以適用的問題，所以增設污染海洋環境罪是較為可行的應對之策，確實保障人類賴以生存的海洋環境，這也符合國際刑法所倡導的理念。筆者試給污染海洋環境行為下定義為：違反國家規定，非法開發利用海洋資源或向海洋排放、傾倒或處置污染物質超過法定標準，對海洋生態環境及人類生命財產構成嚴重威脅或已造成實際損害的行為。具體構成條件如下：

（一）關于污染海洋環境犯罪的客體問題。目前學界對此有如下幾種觀點：以人類為中心的環境犯罪法益觀認為，人的本體利益是刑法保護的首要宗旨，只有當污染環境行為達到對人的生命、財產造成損害的程度，才可以犯罪論處；以生態本位為中心的環境犯罪法益觀認為，從整個自然環境來看，人類僅是其中一部分，只有保護好人類賴以生存的自然環境，人的身體法益自然受到了保護，凡是污染環境的行為都有可能成為犯罪行為，個人法益受到的實際損害可以成為環境犯罪的加重處罰事由；生態學的人類中心法益觀認為，人與自然是相互聯系，缺一不可的，當環境受到污染時，即使未達到對人的生命、財產造成損害時，污染行為人也應當受到刑罰制裁，同理雖然污染行為未對自然環境造成傷害，但對人的生命、財產造成嚴重影響時，可以認定為犯罪行為[9]。我國刑法中污染環境罪的立法精神要求既要保護環境生態法益又要保護人的生命、財產等個人法益，其符合生態學的人類中心法益觀，不過由于受時代環境條件所限，立法者當時并沒有考慮到海運行業蓬勃發展同時也污染了海洋生態環境，因此刑法及司法解釋中均沒有明確將海洋納入其保護的法益。

筆者認為，考慮到海洋環境具有流動性強、污染延時性等特點，比如海洋溢油污染，油類進入海洋后并不會揮發溶解于水中，而是漂浮于海面，隨著洋流飄動擴散開來，并不會直接威脅到人類的生命健康及財產損失，要經過很長時間才會顯示出危害，司法實踐中這種事故屢見不鮮，現有法律往往無法對其進行處罰，所以污染海洋環境罪不僅要處罰那些即時污染環境和人身財產安全的污染行為，還應處罰在未來時間內可能危害到人身安全和財產安全而現在并未直接危害的污染環境行為。所以其犯罪客體應包括海洋環境和人類生命及財產安全兩部分內容，當污染行為僅危害海洋生態環境時，其侵害客體應當是海洋環境權益，并不涉及對人類的生命及財產的侵害；當污染行為直接作用于人類時，危害到人類的生命及財產安全，此時其侵害客體為人類生命及財產安全；若污染行為較為嚴重同時侵害到兩部分的法益時，則當然可以應受到刑事追責。同時海洋污染環境罪中的海洋水域管轄區域，需要做出明確規定，目前國際條約中對此規定存在矛盾和爭議，我國刑法中也只是原則性規定了屬地管轄的內容，不利于司法實踐操作，因此筆者建議可以借鑒域外國家規定和《聯合國海洋法公約》，認定我國行使環境保護管轄權的海域包括內海水域，領海水域，200海里專屬經濟區、大陸架和公海水域，在這部分海域里發生的海洋污染行為，都屬于污染海洋環境罪可以適用的范圍。

（二）關于污染海洋環境犯罪的客觀方面問題。具體表現為違反國家關于海洋環境保護的法律和法規，非法向海洋排放、傾倒或處置污染物，或者違規開發利用海洋資源，對海洋環境或人類生命財產安全造成嚴重威脅或已造成實際損害的行為。

首先其基本前提是，污染行為人的行為已經違反了國家關于海洋環境保護和海洋環境污染的法律和法規[10]。

其次海洋環境污染行為種類較為復雜很難一一列舉，主要包括：海岸工程建造過程中違法排污；海上鉆井平臺進行石油勘探研究及開采時發生的污染行為；因陸上單位違法向海洋排污行為；船舶航行時發生相撞、觸礁和擱淺導致船載原油泄漏而污染海洋行為；船員在航行中故意排放船舶壓艙水、船上廢棄物等污染行為。以海洋溢油污染行為為例，其主要分為作為和不作為兩類，作為包括船員操作不當溢油、故意傾倒船舶壓艙水等；不作為包括因碰撞、擱淺等引起的船體破裂致使原油溢出。所以在設計污染海洋環境罪名時，可以根據環境犯罪立法精神，從其行為方式是否違反國家規定或者行業操作規范等方面進行綜合分析判斷。比如故意貯存污染物，放任污染物泄漏等行為，均可納入污染行為的范疇。對常見的部分污染行做出列舉式的規定，其他未列明的排污行為顯然應當也包含其中，尤其是對非法排放、傾倒、處置行為進行認定時，參考現有行政法規和相關國際條約中相關規定，靈活應用進行甄別，避免由于法條文義所限，影響司法實踐認定。

最后是污染結果的認定上，目前理論界對污染環境罪既遂形態仍未達成共識，這也導致了目前污染環境罪在司法實踐中出現各種不同的認定結果。筆者認為污染海洋環境罪應采用危險犯的既遂模式，即污染海洋行為發生后不必等到具體損害出現再追責，因為海洋環境十分復雜，部分嚴重污染案件若經過海事部門調查和海洋漁業部門定損之后，往往時間過長很有可能已經錯過了追訴時效期間，此時只要相關部門通過自身科學調查檢驗鑒定后，形成結論認定該污染行為足以對海洋環境或人類生命財產安全造成損害的威脅即可，待最終污染結果報告出具之后，可以作為加重情節要件。同時還應提高量刑標準，由于刑法中污染環境罪主要調整的對象是河流、土地、大氣等，對于海洋溢油污染物的關注較少，海洋石油勘探開發或者運輸不當都會導致油田泄漏，石油屬于烴類化合物易燃有毒性且不溶于水，但世界上石油種類眾多，任何一部法律法規都難以將其窮盡地列出，所以將其作為其他有害物質，納入污染環境罪規制范圍中是可行的，不僅把污染結果作為定罪條件，也可將其對海洋生態帶來的危險作為處罰對象，更好地發揮出刑法的威懾作用，有效杜絕污染再次發生。由于海洋溢油數量大動輒數千噸、污染范圍廣綿延數十海里，現有《解釋》中規定的“嚴重污染環境”和“后果特別嚴重”的標準已經不適用于海洋環境中，建議在污染海洋環境罪的量刑標準上應當對這一標準進行細化分類，按船舶溢油污染溢油量的大小進行分級，可按照溢油數量和造成的財產損失分為一般、較大、重大、特大四個等級的溢油污染事故，按照不同等級的標準對應相應的法定刑期，避免任何海洋溢油污染均適用最高法定刑期的局面，彰顯罪刑法定的原則；同時還要明確罰金的計算標準，目前污染環境罪對于罰金刑的規定仍不詳細，可執行力較弱，建議根據四種溢油污染分類，按照不同等級處以不同比例的罰金。

（三）關于污染海洋環境犯罪的主體問題。是指實施了污染海洋環境行為，應當承擔刑事責任的行為人。具體應包括：航行船舶的船長、船舶上的其他公職人員及船舶所屬運營公司；海上石油鉆井平臺、裝置和人工島嶼等的所有權人、管理者、其他公職人員及其所屬單位；陸上排污行為人及所屬企業或單位等。關于主體范圍的問題，理論界存在不同看法，一種觀點認為主體應包括兩部分，即任何達到刑事責任年齡且具有刑事責任能力的一般自然人或相關法人或單位；還有一種觀點認為，主體只應為涉海企業或單位，為其工作的相關自然人不應承擔單獨的刑事責任。這種觀點是由于目前海洋污染事故多是由于單位或法人從事生產經營活動所造成的，但筆者認為此種觀點有失偏頗，目前司法實踐中由于自然人個人出于經濟目的污染海洋的情況呈高發態勢，如果不對其進行追責的話難以起到保護海洋環境的立法初衷，比如2018年廣東中山市中級人民法院判處了首起污染海洋環境刑事案件，即因行為人違法向海域傾倒有害物質。所以筆者仍贊同第一種觀點，這亦符合我國污染環境罪關于犯罪主體的要求。

（四）關于污染海洋環境犯罪的主觀罪過問題。筆者認為本罪主觀方面上應當為故意或過失。故意包括直接故意排污和間接故意放任污染后果的發生兩種，過失包括過于自信的過失和疏忽大意的過失兩種，比如“桑吉輪”凝析油泄漏事故，由于船員疏于瞭望和判斷錯誤釀成慘劇。出于預防海洋環境污染犯罪和嚴懲個人及單位的違法行為的考量，這種混合罪過說更為有效。其次這種同一罪名存在兩種罪過，并不違反刑法理論和立法慣例，比如《刑法》第四百零八條規定的食品監管失職罪，實為混合罪過。同時德國《刑法典》第三百二十四條及日本《關于危害人體健康的公害犯罪制裁法》亦采取混合罪過方式規制污染環境行為。

結論

運用刑罰手段加強海洋生態環境保護，懲治海洋環境污染犯罪是國際上的趨勢，雖然我國目前沒有專門污染海洋環境罪名，筆者認為可以在現有刑法典中增設污染海洋環境罪這一罪名，若將污染海洋環境犯罪納入刑法處罰中，對于發揮海洋資源在經濟社會發展中的持續作用，構建海洋命運共同體和加快我國建設海洋強國有重要的理論價值和現實意義。