綠色發展觀指引下生態旅游資源循環與保護的法律問題

張紅顯

（河南師范大學 法學院，河南 新鄉 453007）

“綠水青山就是金山銀山”，作為我國旅游產品中增長最快的部分，生態旅游的平均年增長率達到了20%。當前旅游產業在國家“生態優先，綠色發展”的引領下，針對當前人類生存環境不斷惡化的具體情況，以環境保護為前提，以可持續發展為目標，更加注重對區域自然和文化資源的循環利用保護。自然環境要素作為生態旅游開發的重要資源，如果能在科學合理的開發理念下得到循環利用與保護，能夠有效促進我國生態旅游產業的可持續發展和當地人民生活水平的穩步提高。但如果遭受毫無章法的盲目開發與利用，必將為旅游目的地帶來生態環境的毀滅性打擊，影響生態旅游產業的可持續發展。事實證明，法律手段是旅游發展中資源和環境的護身符。要加強我國生態旅游產業中對自然資源的循環利用與保護水平，就應針對我國現行法律體系中存在的具體問題，尋找解決方案，完善立法、執法和司法制度等方面的建設。另外，生態環境資源的法制建設是一個全民性的系統工程，除了在立法和執法等方面要加強力度以外，還應加強生態旅游相關從業人員、游客、當地居民等的法制觀念。

一、生態旅游資源循環利用與保護的法律保障需求

我國生態旅游資源與自然環境密切相關，其可采伐性、可再生性和系統性等特性決定了其具有一定的可破壞性或者說脆弱性。“生態資源雖是大自然恩賜人類賴以生存和發展的寶貴財富，但其并非無限量的，而是有限的、相對的、整體的、地域的和國際的，這些屬性決定了人類在消費生態資源中必須遵守一定的規則，才能保障人類對生態資源的合理開發和節約使用，保證生態資源可持續性發展和利用。”[1]。可以說，正因為生態旅游資源的脆弱性，生態旅游資源循環利用與保護方面的法律保障問題才成為能夠影響生態旅游產業發展的重要因素。

（一）生態旅游資源的脆弱性

一方面，生態旅游資源是一個由水文、地質、生物等生態要素共同組成的統一整體，其組成要素本身是可破壞的，水源、土壤和大氣等環境資源一旦遭到破壞，就會給區域的生態平衡帶來災難性的后果，比如，生物多樣性的持續減少，生態循環受到限制，環境系統失去穩定性與持續性，不僅降低了旅游目的地的審美價值，也影響了生態要素的循環利用，破壞了當地形象，最終將會影響生態旅游產業的可持續發展。而另一方面，旅游目的地所在區域的環境承載能力必然有一定的限度，有些主要依賴自然資源的生態旅游，其所在地的生態系統相對來說比較敏感和脆弱，并不能夠承受過度的旅游開發和市場需求。我國地大物博，許多生態旅游目的地都具有相當明顯的季節性，比如，北方地區的觀鳥景區；還有我國的一些法定節假日影響人們的出游時機，使得旅游市場出現了淡季與旺季，這就容易造成有些生態旅游目的地短期內的游客數量陡然上升，而目的地的環境承載能力又難以負擔驟然增加的游客量。為目的地的生態資源和環境帶來巨大壓力，同時也會影響游客的游覽體驗。正因生態旅游資源的脆弱性特質，對其循環利用和保護才迫在眉睫。

（二）當前生態旅游資源相關立法情況

目前我國針對生態旅游資源循環利用與保護方面的“基礎法”和“專門法”比較薄弱，只是在有關環境與資源保護或者是旅游業相關的“基礎法”和“行政法規”里有所涉及。環保領域的基本法《中華人民共和國環境保護法》于2014年得到全面修訂，雖然在具體的條文中并未體現“生態旅游資源”這一基本概念，但它針對我國當前的環境污染防治以及水體、森林、草原等能夠納入生態旅游資源范疇內的基本自然要素的保護起到了重要的作用，間接地推動了我國生態旅游資源的循環利用與保護。為了進一步規范我國旅游產業的發展，2013年4月，由全國人大常委會通過了《中華人民共和國旅游法》，這是我國旅游產業的第一部基本法，對引導和規范我國旅游產業相關的各項事業的發展具有重要意義。經過2016年和2018年的兩次修訂，這部法律已經涵蓋我國旅游開發和旅游活動中旅游經營、游客、監督管理，以及糾紛處理和法律責任等各方面內容，雖然其內容中并沒有對“生態旅游資源”做具體的規定，但合理的開發和利用目的地的旅游資源是其立法目的之一。另外，在相繼發布的各項環境單行法也對生態旅游資源的循環利用與保護起到了關鍵作用。例如，我國于2017年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》第七十五條規定，“在風景名勝區水體、重要漁業水體和其他具有特殊經濟文化價值的水體的保護區內，不得新建排污口。在保護區附近新建排污口，應當保證保護區水體不受污染。”①《中華人民共和國水污染防治法》（2018年1月1日起施行）.；于1987年出臺并于2019年修改的《中華人民共和國土地管理法》中規定我國實施“土地用途管制制度”，其中的所涉及的“建設用地”中就包含了旅游用地；2019年修訂的《中華人民共和國森林法》中第三十一條規定，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，加強保護管理。

除了以上全國人民代表大會及其常務委員會所發布的現行“基本法”和“專門法”外，國務院及相關部委也陸續出臺了一系列與生態旅游資源循環利用和保護相關的行政法規和規章，比如，國務院1994年發布并于2017年修訂的《自然保護區條例》和2006年發布并于2016年修訂的《風景名勝區條例》；還有早在2005年，由國家旅游局和環保部聯合發布的《關于進一步加強旅游生態環境保護工作的通知》和2012發布的《國家生態旅游示范區管理規程》，以及2011年由國家林業局發布的《國家級森林公園管理辦法》等。另外，為了有效推進地方旅游資源開發和保護事業的順利進行，為生態環境和資源保護事業提供具體的依據和標準，部分地方人民代表大會及其常務委員會和地方政府依據當地旅游開發的實際情況制定和出臺了一系列相關的地方性法規和政府規章，如吉林省長春市2012年出臺的《蓮花山生態旅游度假區管理條例》和黑龍江省哈爾濱市2011年出臺的《松花江濕地旅游管理辦法》等。這些行政法規和規章，以及地方性的生態旅游資源循環利用與保護的法律文件，不僅在一定程度上豐富了我國生態旅游資源方面的法制建設，也極大地提高了生態旅游資源保護的覆蓋面與力度。

二、現行生態旅游資源循環與保護法律制度存在的問題

通過對現行生態旅游資源法律制度的梳理，可以發現我國在生態旅游資源循環與保護的法制建設上并不全面，存在一定的問題，只有將這些問題類型化和具體化，才能為其優化發展找到相應的辦法。

（一）生態旅游資源的法律保護體系不完善

迄今為止，我國關于生態旅游資源的保護從法律上看，主要依據的是國家旅游局、環境保護部聯合頒布的《國家生態旅游示范區管理規程》與《國家生態旅游示范區建設與運營規范》，以及全國人大常委會頒布的《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國海洋環境保護法》等，并沒有針對生態旅游資源制定專門的保護法規。而目前所應用的法律法規基本上是從發展生態旅游產業的角度出發制定的，其根本目的是加強生態旅游管理、促進旅游產業的健康有序發展，即便是對生態旅游資源的保護偶有提及，也大多是概括性、原則性的指導，既缺乏可操作性，也不具備針對性。

此外，目前在沒有保護生態旅游資源的專項法律法規做依據與標準的前提下，這些法律法規的頒發部門不盡相同，內容各有指向，頒發部門根據情況需要能夠隨時對其進行修改，導致既無法全面的覆蓋生態旅游保護的各個層面，同時也可能出現法律法規之間相互重復、甚至矛盾的情況出現，不利于保證法律法規的權威性與穩定性。沒有統一的生態資源保護法規做指導，會使得我國的生態旅游保護缺乏專門性法律做支撐，生態資源保護過程中的各級主體之間的權利與義務的關系得不到明確、清晰的法律規定，在一定程度上阻礙了生態旅游保護事業的發展。

（二）生態旅游資源的相關法律規范間缺乏協同性

目前我國還沒有關于生態旅游資源的專項法律法規，但有不少涉及生態旅游資源保護某一層面的法律規范，其中包括國務院及下轄各部委頒布的規章制度、全國人民代表大會及常務委員會出臺的法律規范，以及各地方政府制定的地方性行政制度等。由于這些法律法規的頒發主體各不相同，所以各種法律規范的頒發主體在制定法律規范時首先要考慮是否符合自身的需求，再加上各主體之間缺少即時、有效地溝通與交流，往往無法從全局出發考慮生態旅游資源保護的實際需要，并以此制定全面性的法律法規。因此會出現法律規范之間缺乏協調性，乃至互相矛盾的現象出現，最終影響法律法規在實踐中的應用與執行。

例如，上海市人民政府2005年所頒發的《上海市長江口中華鱘自然保護區管理辦法》，其確立的目的本來是為中華鱘及其生態環境的建設管理提供法律依據與制度保障。①《上海市長江口中華鱘自然保護區管理辦法》（2005年3月9日起施行）。然而在這項立法的實踐過程中問題開始凸顯，中華鱘保護區跨越多個行政區域，涉及不同主管部門之間協調處理矛盾糾紛的情況時，作為地方性規章的《管理辦法》就顯得效力不夠。因此，亟須根據當前出現的問題將《管理辦法》升級為地方性法規，以法律形式對規章中的有效措施予以肯定，從而更好地保護中華鱘生態環境。

（三）生態旅游認證制度有待完善

構建生態旅游認證制度最主要的目的是有效保護生態旅游資源，實現對于生態旅游資源的可持續利用。首先，由于生態旅游認證制度的規范與標準是以可持續發展為指導思想，因此其認證的要求對于保護環境與利用資源來說是非常高的，想要通過認證的旅游企業必須保證對于環境和資源的合理開發與利用，需要不斷提升自身的服務水平與產品質量。其次，生態旅游制度的創立能夠刺激企業的良性競爭。目前環保意識的普及程度已經大大提高，人們在旅游過程中也會有意識地對生態資源進行保護，因此，與之相適應的綠色旅游服務產品在市場中的需求越來越大。旅游企業想打開生態旅游的市場，爭取生態旅游者的青睞，就必須發展綠色旅游服務產品。這就需要生態旅游認證制度為這些企業提供統一的開發環境與資源的標準與規范，以促進旅游企業之間進行良性競爭，不斷提高自身的經營水平。最后，生態旅游認證制度有助于人們選擇符合標準的生態旅游產品。通過為得到認證的生態旅游企業配備統一的標識，生態旅游認證制度為人們區分生態旅游企業與非生態旅游企業提供了具體的、可觀察的依據，幫助人們做出正確的選擇。

而目前我國尚未建立系統的生態旅游認證制度，在旅游活動中許多沒有能力為消費者提供生態旅游產品與服務的旅游企業任意借由生態旅游的名號進行虛假宣傳。由于沒有機構能夠為旅游企業做統一的生態旅游認證，因此消費者只能自行辨別該企業是否屬于生態旅游企業，導致消費者極有可能獲得質量差、不符合標準的生態旅游服務產品。此外，我國當前的生態旅游市場中的產品數量繁多、質量不一，部分旅游企業過度追求經濟效益，不考慮生態環境的承載能力，不僅無法滿足消費者的旅游需求，也不利于生態環境與資源的有效保護。因此，缺少生態旅游認證制度也是影響我國生態旅游資源保護事業所要面對的一大問題。

（四）生態旅游資源監管制度效力欠缺

各部門監管權限設置有待明晰，我國生態旅游監管權限部分目前存在著各自為政、設置混亂的情況，影響到了生態旅游監管部門的監管效力。生態旅游資源的基本屬性為整體性與多樣性，同一個生態旅游環境內會包含分屬于不同管理部門的多類資源，例如林業部門分管的森林、水利部門分管的湖泊河流、建筑部門分管的人文建筑等。這些不同的部門都可以在同一個生態區域內行使自己的權力，難免會出現權力重疊或是無人監管的混亂現象。而各管理部門行使權力的出發點必然是維護自身利益，因此還會出現協調性差、各自為政的情況，這些問題對于生態旅游資源的保護是極為不利的。例如有“五代同堂”的“地學百科全書”和“天然地質博物館”之稱的嵩山國家森林公園，被多個采砂廠、采礦廠蠶食得面目全非，而采砂、采礦企業擁有合法的國土資源部門發放的“礦產開采許可證”，其他部門很難進行干預。①楊永平，韓磊.河南嵩山慘遭“破相”開礦破壞國家風景名勝區.https://www.chinanews.com/n/2003-03-14/26/282328.html[OB/EL].中國新聞網，2003-3-14.這樣不僅影響游客的旅游體驗，還在很大程度上破壞了整個景區的生態平衡，不利于當地的生態旅游資源與環境的保護。

同時，我國旅游景區的監管權限被國家授權給地方政府，采用的是屬地管轄的原則，而一旦出現了同一個生態旅游區域分屬于不同地方政府監管的情況，也會導致監管權限混亂的狀況。開發采用了不同的原則與政策，吸引游客的宣傳重點也不盡相同，最終出現了同一景區不同入口門票價格不同的現象。不僅會給旅游者造成混亂，容易引起糾紛，也不利于整個景區的和諧統一規劃，更無法有效地對該景區的生態旅游資源進行保護。

監管部門職責定位不明確，生態旅游資源保護中監管機構的職責定位模糊主要是由于在生態旅游資源的保護過程中出現的政企不分現象。監管機構的主要職能是對生態旅游區域的管理部門進行監督，然而目前我國大部分景區的現狀是景區的經營部門隸屬于地方政府或是與地方政府來往密切，而經營部門中的工作人員往往由地方政府的工作人員兼職出任，或是工作人員兼任經營部門與監管部門的職位。這就無法實現經營部門負責經營，監管部門負責監督的根本目的，也為行政機構參與景區經營提供了方便前提，經營部門與監管部門的職責定位不清。同時，景區的監管部門本質上需要保證生態旅游環境與資源的合理開發與利用，需要對景區的經營活動進行監督與管理，但政企不分的情況導致監管部門無法公正有效地糾錯，而是為景區利益的最大化讓路，對某些追求經濟效益而忽視生態環境與資源可持續發展的舉措視而不見，不僅弱化了其監管的職能，也不利于景區生態旅游資源的開發與保護。例如河南嵩山少林寺為了短期的經濟效益，對于景區內出現的黑車拉客、冒牌僧人與商販兜售現象不加管制，甚至在某種程度上鼓勵、縱容其進行買賣。②人民網.少林寺景區經營方管理混亂被要求“限期整改”，https://www.chinanews.com/cul/2012/01-30/3630523.shtml，人民網，2012-1-30不僅傷害了游客的心理預期，也影響到了景區的人文環境。很多游客曾針對這種情況進行投訴，呼吁清理該景區的此種亂象，然而這種情況一直沒有得到監管部門的重視，直到全國旅游景區質量等級評定委員會對少林寺景區做出限期整改的要求才予以重視，但是據游客反饋，實際情況并沒有得到明顯改善。據此可見，生態旅游活動中監管部門定位模糊、職能弱化所導致的監管效力低下，對生態旅游資源所帶來的危害是不容忽視的。

三、完善我國生態旅游資源循環與保護法律制度的建議

從我國生態旅游的發展狀況以及當前發展中所面對的一系列問題來看，生態旅游產業的優化發展還有很長的路要走，尤其是在對生態旅游資源的循環利用和保護的法律制度的構建上，亟須一些切實可行的具體建議，以提高對生態旅游資源的保護力度，同時促使生態旅游產業在成熟合理的法制體系羽翼下得到可持續發展。

（一）增強相關法律保護制度的協同性

當前我國多項有關生態旅游資源的法律法規之間缺乏應有的協同性，多個部門頒布的法律法規偶爾會發生沖突與矛盾。比如《旅游法》與《旅行社條例》，以及一些地方現行政策之間的矛盾問題。因此，無論是國家法律還是地方法律條例的制定者都應該注意對有關生態旅游資源的法律法規和地方現行政策等進行匯總梳理，協調統一，去重補漏，并以生態旅游資源的循環利用和保護為基礎進行重新整合，最終能夠在全國范圍內形成一套內容更具針對性、流程更趨規范、范圍更加全面的生態旅游資源法律保護制度體系。

從整體上來說，這一法律保護制度體系至少應該包含以下主要內容：第一，關于基本法律法規，全國人民代表大會及其常委會進一步修訂并完善森林、草原、動物等有關自然資源要素的基本法律法規，統籌多種類型自然資源要素劃定保護范疇，以確保制度的基本法律法規既有一定的概括性和兼容性，同時也有明確的指向性與針對性；第二，關于有關行政法規，立足我國當前生態旅游產業對區域內自然和人文資源的實際循環利用和保護的基本情況，積極參考國內外已有的先進立法和執法經驗，更重要的是做到在不與當下的各種資源循環利用和保護單行法相抵觸的條件下，由國務院制定與頒布相關的具體行政法規。在整體和全局的高度上考慮生態旅游資源的循環利用和保護，力求完成能夠輻射全國范圍的整體性的生態旅游資源循環利用和保護制度，比如，社區參與制度、資源監管制度、生態旅游認證制度、補償制度等；第三，關于各項規章制度的制定，在整體上，由我國旅游主管部門協同國務院有關部門共同制定針對生態旅游資源的循環利用和保護的總的部門規章制度；在地方上，各地各級別的人大及其常務委員會及其地方政府，在與其上位法不沖突、不矛盾的原則下進行合適范圍的調整，結合管轄區域內的生態旅游開發具體情況，制定生態旅游資源循環利用與保護方面的地方性法規和地方規章制度；第四，我國政府或外交部門應積極與國際“接軌”，加入能夠促進我國生態旅游資源循環利用與保護的相關國際組織，或簽訂國際條約等。

總之，各級立法主體在規劃和制定與生態旅游資源循環利用和保護方面相關的法律法規、部門規章制度等時要從當前我國的法律層級出發，兼顧相關的部門法與地方法規，并能夠做到廣泛聽取群眾意見和建議，在協調各方基本情況的前提下，加強各級立法主體之間的交流與溝通，最終做到減少或避免各層級、各項相關法律法規間的不協調或矛盾的現象。

（二）重視生態旅游資源循環和保護的專項立法實踐

當前我國關于生態旅游資源循環利用與保護的專項立法可謂迫在眉睫，專項立法的薄弱不僅使得各地生態旅游資源的循環與保護仍得不到應有的重視，也從側面反映出我國針對生態資源方面的法制建設存在一定不足，因此制定專門針對生態旅游資源循環利用與保護的法律法規既能夠提升社會各界對生態資源保護意識，也對我國生態資源法制建設的完善具有非常重要的意義。

立足我國當前的社會環境和立法條件，應從以下三個方面解決生態旅游資源循環和保護的專項立法實踐不足的問題：首先，專門法的頒布與實施，應由全國人大常委會制定和頒布有關生態旅游產業的資源循環利用和保護方面的專門性法律，如“生態旅游資源循環利用和保護法”等，值得注意的是，這種法律級別較高的專門法或單行法雖然針對性較強，輻射面較廣，通過中央下發的實施貫徹的力度可能也較大，但是從實踐角度來看，專門法的制定既要站在全國整體性的統籌高度，同時也要有一定的可行性，我國各地生態旅游產業的發展現狀存在很大差異，為有關資源循環利用和保護方面的專門性法律實踐制造了一定的困難。可以說，我國現階段相應的立法條件仍不夠成熟，不能要求相關管理部門在短時間內制定和頒布這樣一部專門法，而是應通過一定時期的規劃和相應的制定步驟，形成相對完善并可行的專門法。

其次，是在相關的基本法《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國旅游法》等中對生態旅游資源的循環利用與保護作出針對性的規定，新中國成立以來，我國以“環境保護法”為核心，基本形成了覆蓋水源、大氣、土壤等主要環境要素的法律法規體系。特別是在黨的十八大召開后，立法力度隨之增大、執法尺度更加嚴格、守法程度也有大幅度改善：“20余部行政法規，‘史上最嚴’的新環境保護法自2015年開始實施，在打擊環境違法行為方面效果顯著。”[2]。但當前我國的“環境保護法”在側重點上比較偏向各種環境因素的污染預防和治理上，對各種資源的保護力度仍然相對薄弱，更重要的是，對生態旅游資源開發的諸如土壤、水體等基礎性資源的具體規定比較籠統，針對性相對薄弱。而其中關于生態旅游資源循環利用的專門性規定更少，因此在這方面適度增加生態旅游資源開發與保護的專門性規定的前提下，還應有意識地趨向生態旅游資源循環利用方面制度的制定。

再次，有關部門在“行政法規”和“地方條例”的層面也應頒布與生態旅游資源相關的循環利用和保護條例，相對于“基本法”與“專門法”層面，這種“行政法規”和“地方條例”的針對性較強，在立法難度與阻力上也相對較小，能夠在一定程度上有效提高生態旅游資源循環利用和保護的水平，應該說在我國當前的社會環境和立法條件下的可行性是相對較高的。值得注意的是，有關部門在制定相應的“行政法規”和“地方條例”時，要以生態旅游產業的可持續發展為基本原則，并協同考慮生態優先和公眾參與等環境與資源保護的基本原則，一方面對旅游目的地生態資源的權屬管轄等問題作出相應規定；另一方面，應該把生態旅游資源循環利用與保護性規的如生態旅游認證和生態旅游資源開發規劃等納入內容體系中，最重要的是能夠明確相關法律責任和處罰條例，對破壞生態旅游資源的行為給予應有的懲罰。

總之，筆者認為當前條件下，有關部門應從更有針對性和更具可行性的生態旅游資源“循環利用和保護條例”切入我國的生態旅游資源的循環利用和保護工作。根據我國的社會環境，結合生態旅游產業經濟發展狀況，待到立法條件成熟時，制定相關的“基本法”與“專門法”，以此有步驟地提高我國生態旅游資源循環利用與保護的立法層級，這樣不僅能夠保證相關法律法規的穩定性與權威性，同時可以提高相關的法律執行力，最終完成加強我國生態旅游資源循環利用和保護力度的目的。

（三）生態旅游認證制度的構建

通過前文對我國當前生態旅游認證制度問題的歸納與分析可以看出，生態旅游認證制度的構建是我國生態旅游資源循環利用與保護的關鍵環節。對于我國生態旅游認證制度的構建，一方面應吸納和兼容國外已有的成熟認證標準和認證體系，另一方面，應立足我國當前生態旅游認證制度發展的具體情況。當前國外多數認證工作是由非政府組織進行的，比如在世界范圍內比較有影響力的“綠色環球21”（Green Globe21）標準，“由世界旅行旅游理事會（WTTC）創立，當今世界上唯一涵蓋旅游全行業的全球性可持續發展標準體系”[3]。可以說，國外的非政府組織機構的生態旅游認證已經達到比較成熟階段，相對的，我國生態旅游認證方面的非政府組織機構由于技術水平和資金注入比較有限，其具體工作還沒有達到認可，其認證權威性存在一定的不足，還沒有達到支撐其組織認證工作的“能力”。因此，我國現階段的生態旅游認證工作需由政府主導，并由非政府組織機構輔助進行。

在具體的認證機構的架構上，可以由國家文化和旅游部等主管部委牽頭，其他相關政府部門參與的形式組成認證辦公室，并由專業人員負責認證辦公室的工作內容，再由各相關部門遴選專業技術人員承擔認證辦公室各項內容，并在有項目需要時組成認證小組進行認證工作。比如，涉及森林和水資源的有待認證的生態旅游項目時，認證辦公室負責人應組織水利和林業等相關部門的專業技術人員，要求旅游局相關工作人員組成認證小組進行認證工作。另外，獲得認證小組評選通過的生態旅游項目，應統一頒發由認證辦公室認可的生態標識。同時，在“官方認證”的基礎上，應適當鼓勵一些在資質和能力上能夠勝任的非政府組織參與協助認證工作，認證辦公室也可以適當吸納這些非政府組織機構的相關專業技術人員參與到具體的認證工作中。在如此的架構下，將推進我國生態旅游認證標準的科學性，帶來我國生態旅游認證機構與制度向專業性、權威性、靈活性轉變，自然也將促進我國生態旅游資源的循環利用與保護的提升。

（四）健全生態旅游資源循環利用和保護的監督機制

當前與我國生態旅游相關的法律監督條例種類繁多，有可能會出現不同管理部門之間“各自為戰”的情況，而相互重疊的監督條例又有可能使得監督執法環節出現一些“無法可依”的空白地帶。因此，有必要通過法律在總體上明晰各個層級的監管部門的監督方法、效力和范圍，將行政機關、司法機關和社會機構的監督權進行高度統籌，在對各個監管部門的監督對象進行梳理的基礎上，進一步增強各個監管部門的協同工作，使之“互為補色”，優勢相加，充分發揮法律監督機制的整體效能。

具體而言，首先，應進一步健全行政執法的監督機制，“要深入開展環境行政執法檢查制度，完善環境行政復議制度，建立環境行政賠償制度。”[4]。值得注意的是，在法律法規和管理條例的制定上，有必要引導監督管理部門注意執法檢查和日常監督管理之間的均衡性，克服重檢查輕管理、執法檢查工作的“表面化”等監督行為；其次，應加強我國司法機構對生態旅游產業發展中法律實施問題的監督。應加強對生態旅游資源循環利用和保護方面的行政訴訟的監督，應重視相關的行政管理部門是否依法管理和監督，以司法實踐對其形成一定的制約。完善司法審查制度，對行政管理部門的失職或瀆職行為起到監督作用。同時司法審查制度要確保司法獨立，不能忽視“以罰代刑”等干擾執法辦案的行為。再次，強化社會群眾的法制培訓和宣傳教育，通過對法制觀念的進一步普及，提升民眾的生態旅游資源循環利用和保護的意識，并引導其積極參與到相關的輿論監督中，對一些違法犯罪行為施加強而有力的社會壓力，為生態旅游資源的循環利用與保護創造良好的輿論環境。