論監察委員會的雙重屬性及其制度優勢*

郭文濤

（西南政法大學監察法學院，重慶 401120）

一、引言

2018年3月，全國人大通過了八二憲法第五個《憲法修正案》和《監察法》，將“監察委員會”納入憲法法律框架之中，標志著國家監察體制改革的初步完成，構建了富有中國特色的國家監察體制，完善了黨和國家監督體系。[1]自這場事關全局的重大政治體制改革啟動以來，圍繞監察委員會的屬性，形成了不同的觀點，有“政治機關”[2]“黨統一領導下的國家反腐敗工作機構”[3]“行使國家監察職能的專責機關”[4]“獨立于一府兩院的新型監察機關”[5]等理論學說。這些觀點從不同的視角揭露了監察委員會的屬性，但是并沒有從理論上將監察委員會的不同屬性有機整合起來，形成對監察委員會屬性的整體性、全面性認識，因而顯得盲人摸象、管中窺豹、失之片面。[6]改革者強調監察委員會具有政治屬性，是政治機關；而學術界認為監察委員會具有法律屬性，是國家機關。從“政治/法律”的二分法出發，監察委員會具有政治屬性和法律屬性雙重屬性，這決定了其不僅要遵循政治邏輯，還要遵循法律邏輯，具有顯著的制度優勢。監察委員會的雙重屬性學說能夠將不同的理論觀點綜合起來，在理論上形成對監察委員會屬性的整體和全面的認知，對于監察實踐也有一定的指導意義。

二、監察委員會的政治屬性是政治機關

國家監察體制改革的決策者一直強調新成立的監察委員會在屬性上不是行政機關，也不是司法機關，而是政治機關。[1]2018年3月，在全國人大開會之前，《人民日報》和《中國紀檢監察報》相繼刊文強調監察委員會是政治機關，不是行政機關、司法機關。所謂政治機關，是指一個公權力組織或機構的第一要求是講政治，首要職責是貫徹落實黨的路線、方針、政策，直接任務是為維護黨的領導、厚植黨的執政基礎、鞏固黨的執政地位服務。[7]鑒于監察委與紀委合署辦公，監察權具有政治屬性，監察委也要接受黨的領導，甚至各級黨委對于重大職務違法和職務犯罪案件的初核、立案、留置等程序直接行使審批權，因此改革決策者將監察委員會定性為“政治機關”是有一定依據的。[8]由此不難看出，監察委員會的政治屬性是第一屬性、根本屬性，監察委員會的政治屬性是政治機關。

（一）堅持中國共產黨對國家監察工作的領導

國家監察體制改革是黨和國家監督體系的頂層設計，其出發點、落腳點和基本點是要加強黨的領導。[9]在國家監察體制改革啟動前夕，習近平總書記指出，“要堅持黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的統一領導……形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系”。[10]這一重要講話精神深刻揭示了這場事關全局的重大政治體制改革的重要戰略考量就是加強黨的領導。早在北京市、山西省和浙江省開展國家監察體制改革試點期間，三省市就構建了科學完備的黨領導的反腐敗工作體系，集中統一使用措施手段、調配資源力量、進行決策指揮，從決策程序、職能定位、組織形式等方面將黨對反腐敗工作的集中統一全面領導予以制度化、具體化。試點三省市的黨委切實加強對紀委、監察委的領導，由國家監察體制改革前的側重“結果領導”轉變為國家監察體制改革后的“全過程領導”，把中國共產黨的領導體現在反腐敗的日常工作中。黨委書記定期召開會議，把握政治生態，分析反腐形勢，研判問題線索，認真審核把關初核、立案、留置等關鍵環節，第一時間聽取職務違法、職務犯罪重大案件情況匯報，實現黨對反腐敗工作的集中統一領導。

根據改革試點工作積累的寶貴經驗，《監察法》第二條明確規定，“堅持中國共產黨對國家監察工作的領導”，從而將黨對反腐敗工作的領導制度化、法律化。監察委員會本質上是黨統一領導下的國家反腐敗工作機構。黨的領導是社會主義法治的根本保證。監察委員會作為行使國家監察職能的專責機關，作為法治反腐的重要機構，從根本上講是要接受黨的領導，忠誠地對黨全面負責。當然，監察委員會作為黨統一領導的國家反腐敗工作機構，中國共產黨對監察委的領導不是空洞的而是現實的，具體有政治領導、組織領導、思想領導等多種形式。黨對監察委的領導作用能否充分發揮，最終要通過監察委貫徹落實黨的路線、方針、政策等情況進行檢驗。[11]在改革后，監察委員會對黨委負責，向黨委匯報工作，接受黨委的領導和監督，這有助于黨牢牢掌握反腐敗斗爭的領導權。監察委員會將多種反腐敗力量擰成“一股繩”，大大加強了反腐敗的威力，對所有行使公權力的公職人員進行監察，構建了富有中國特色的反腐敗工作體系。監察委員會通過深入開展反腐敗斗爭，及時清除了黨和國家肌體內的害群之馬和腐敗毒瘤，極大地增強了黨自我監督和自我凈化的能力，使黨和國家在人民群眾心中的威信大大增強，厚植了黨的執政基礎，使黨的領導地位和執政地位更加穩固。[12]成功的實踐證明，必須堅持中國共產黨對國家監察工作的領導，才能根除腐敗頑疾。這是監察委員會具有政治屬性，是政治機關的首要原因。

（二）監察委員會與黨的紀律檢查機關合署辦公

國家監察體制改革的一項重要內容是將監察委與紀委合署辦公。監察委是履行國家監察職能的專責機關，通過行使國家監察權，對公職人員進行監察，實現國家監察全面覆蓋；紀委是履行黨內監督職能的專責機關，通過行使紀律檢查權，對中共黨員進行監督，實現黨內監督全面覆蓋。在監察委與紀委合署辦公的黨政體制下，實現了國家監察與黨內監督、依法治國與依規治黨的有機統一，形成了發現問題、糾正偏差、懲治腐敗的有效、高效、長效機制，這樣一條中國特色監察道路有利于實現黨和國家的長治久安。[13]這是推動全面從嚴治黨、全面依法治國偉大政治工程向縱深發展的重大戰略舉措，對于強化黨和國家自我監督，健全中國特色國家監察體制具有重大意義。在改革試點過程中，北京市、山西省、浙江省三省市實行監察委與紀委合署辦公，一體履行監察、紀檢兩項職責，監委不設黨組、不決定人事事項，監察委員會的主任、副主任分別由同級黨的紀律檢查委員會的書記、副書記兼任，實行一套工作機構、兩個機關名稱，監察委員會本質上就是黨的工作機構。[14]堅持中國共產黨的領導，是社會主義制度的應有之義和本質要求。[15]中國共產黨對國家權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關的領導，主要是通過在這些國家機關中設立黨組來間接實現的，這些國家機關中的黨組成員和國家機關的領導成員并不是一一對應，完全重疊的關系，因此這些國家機關的本質屬性主要是法律屬性。與這些國家機關不同的是，監察委不設黨組，監察委領導成員與紀委領導成員是一一對應、完全重疊的關系，實現了監察委與紀委在機構、職能和人員上的全面融合。[16]因此，監察委與紀委合署辦公，實現了黨對監察委的直接領導，監察委是黨直接領導下的反腐敗工作機構。

中國共產黨是中國的領導黨和執政黨，黨的全面領導、長期執政是實現中華民族偉大復興的政治保障。在這個歷史進程中，黨面臨的最大威脅是領導干部容易腐敗變質，面臨的最大挑戰是權力得不到有效監督。這就迫切要求我們在黨長期領導和執政的情況下，加強對權力的制約和監督，保持黨員干部的純潔性和先進性，探索出一條實現自我監督、自我凈化的有效路徑。[17]因此，腐敗問題是我們黨面臨的一個突出的重大政治問題，反腐敗工作是我們黨的一項重要政治任務，這關乎我們能否跳出歷史周期律，關乎黨和國家事業成敗。中國共產黨人下定決心要破解腐敗這個政治問題，完成反腐敗的政治任務，建設廉潔政治，實現中華民族的偉大復興，就要把黨內監督同其他各種監督方式有機結合起來，形成發現問題、糾正偏差的有效、高效、長效機制。[18]在我國，95%的領導干部、80%的公務員都是中共黨員，這決定了監察委進行的國家監察和紀委進行的黨內監督既具有高度的互補性，又具有高度的內在一致性，也決定了將兩者統一起來的實踐必然性。完善我國的監督體系，將監察委和紀委合署辦公，在加強黨內監督的同時，又強化國家監察，對于解決腐敗的政治問題具有十分重大的意義。[13]中紀委刊文指出，“紀委是政治機關，講政治是第一位的要求”。[19]紀委政治機關的政治屬性，決定了與其合署辦公的監察委也具有政治機關的政治屬性。紀委監察委肩負著反腐敗的時代任務，其歷史使命是解決黨面臨的最大政治威脅—腐敗問題，直接為維護黨的領導、厚植黨的執政基礎、鞏固黨的執政地位服務，是典型的政治機關。[7]

（三）監察委員會行使的監察權具有政治屬性

在國家監察體制改革前，我國政權架構采取的是人民代表大會下的“一府兩院”模式。此時，監察機關隸屬于行政機關，監察權屬于行政權。在國家監察體制改革后，監察機關從政府部門序列中剝離出來，與檢察機關的反貪反瀆等部門組成新的國家的監察機關，與“一府兩院”相并列，都由人大產生、對人大負責、受人大監督；監察權也從行政權中剝離出來，與行政權、審判權、檢察權相平行并列，上升為具有政治屬性的國家監察權，不再是隸屬于行政權的監察權。與行政權、司法權相比，國家監察權在主體、對象、職責、權限、措施、程序等方面均有所不同，在性質上是完全不同的，帶有很強的政治屬性。事實上，監察委員會行使監察權的主要形式就是調查職務違法職務犯罪案件，這些案件都屬于公職人員的腐敗案件，而腐敗問題是嚴重的政治問題，查辦腐敗案件是嚴肅的政治任務，是一項政治性很強的工作。這表明監察權具有政治屬性，行使監察權的監察委員會是政治機關。[11]反腐敗是黨風廉政建設的重要內容，是關乎人心向背和黨的生死存亡的政治問題。黨風廉政直接關系著政治的清明和法律的實施，引領著社會風尚和道德風俗，影響著公職人員的廉潔從政。組建監察委員會的目的就是“彰善癉惡，激濁揚清”，通過對所有行使公權力的公職人員依法進行監察，促使公職人員廉潔奉公。對公職人員開展廉政教育，對公職人員道德操守、廉潔從政、秉公用權、依法履職等情況進行監督檢查，對職務違法和職務犯罪案件進行查處，這既是監察委員會的法定職責，又是維護公權力廉潔性、開展黨風廉政建設的政治工作。[20]黨的十八大以來，黨中央強力開展反腐敗斗爭，從抓作風建設做起，反對“四風”，反腐倡廉，正風肅紀。監察委員會行使監察權，既包括監察對象的全面覆蓋，也包括監察職責的全面覆蓋，即監察委員會不僅要調查職務違法和職務犯罪，并作出相應的處置，更要對公職人員開展廉政教育的正風肅紀。[21]在監察委和紀委合署辦公的情況下，“正風肅紀”的職責屬于二者協同行使的政治權力，由此而言監察權具有鮮明的政治屬性，行使監察權的監察委員會是政治機關。[22]

三、監察委員會的法律屬性是國家機關

改革者強調監察委員會具有政治屬性，是政治機關。與此不同的是，學術界強調監察委員會是具有法律屬性的國家機關。“政治機關”一詞不是一個法律概念，而是一個政治概念。改革者將監察委員會定位為政治機關，是由黨的權威政治文件來確認的，而不是由憲法法律等法律規范來賦予的。在國家法律層面，監察委員會政治機關的政治屬性是無法成立的。我國憲法所確立的國家機關只有權力機關、行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關以及軍事機關等，其中并不包括改革者所稱的“政治機關”。毋庸置疑，在憲法法律層面，各級監察委員會的組建，標志著由“行政監察”走向“國家監察”，因此監察委員會只能屬于一種“國家機關”。因此，將監察委員會定性為政治機關，是政治層面的考量；而將監察委員會定性為國家機關，是法律層面的考量，并具有充分的憲法法律依據。[23]根據《憲法》和《監察法》的相關規定來看，監察委員會是具有明確憲法地位的國家機關，是行使國家監察職能的專責機關，行使的監察權是一種國家權力，這三個方面決定了監察委員會的法律屬性是國家機關。

（一）監察委員會是具有明確憲法地位的國家機關

將改革試點工作中形成的可復制可推廣的經驗及時上升為法律規定，做到重大改革于法有據，實現立法與改革決策相銜接，是十八大以來黨的領導核心在法治思維上的重大變化。[24]為了將國家監察體制改革試點工作中形成的可復制可推廣的經驗及時上升為法律規定，使國家監察體制改革獲得憲法上的正當性，為成立國家監察委員會和地方各級監察委員會提供憲法依據，[25]2018年3月全國人大通過第五個《憲法修正案》，其中11條修正案與國家監察體制改革有關，將“監察委員會”正式納入憲法框架之中，成為具有明確憲法地位的國家機關，成為國家機構體系中一個新的權力單元和系統。[26]

現代憲法的基本內容包括國家機構和公民權利兩部分，現代憲法的核心功能就是創制國家權力和保障公民權利，從某種程度上甚至可以說現代憲法的首要任務和根本內容在于創制國家權力并將其限制在憲法的框架之中。[27]（P8）例如，世界上第一部成文憲法美國1787年憲法最初的內容只包含三權分立的政權架構，而不包含公民權利內容，包含公民權利的《權利法案》是在隨后的憲法修正案中獲得通過的。現代民主法治國家的憲法一般是按照一定的原則來組織國家機構、構造國家權力。例如，美國聯邦憲法是按照三權分立的原則將國家機構劃分為國會、總統、法院三部分，并分別行使立法權、行政權、司法權，三種權力地位平等、相互制衡。而我國憲法是按照議行合一、民主集中的原則構造了人民代表大會制度的政體，將國家機關架構由“人大＋一府兩院”演變為“人大＋一府一委兩院”。人大是權力機關，一府一委兩院是行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關，并分別行使行政權、監察權、審判權、檢察權，后四種國家機關和國家權力的憲法地位是平行并列的。[28]因此，在《憲法修正案》獲得通過之后，監察委員會內嵌于人民代表大會制度的政體之中。監察委員會在憲法軌道上行使監察權，在此過程中與其他國家機關產生各種各樣的憲法關系。從這個角度而言，若在憲法層面認識監察委員會的屬性和地位，需要借由監察委員會與其他國家機關的憲法關系的討論。按照憲法相關條款的規定，監察委員會與人大之間是“產生、負責和監督”的關系，與人民政府之間是“不受干涉，且互相配合，互相制約”的關系，與人民法院、人民檢察院之間是“互相配合，互相制約”的關系，上下級監察委員會之間是“領導與被領導”的關系。[29]憲法是監察委員會與人大、一府兩院之間關系運行的根本遵循，在憲法層面對監察委員會屬性和地位的考察，也需要通過對上述各種憲法關系的討論來展開。[30]

（二）監察委員會是行使國家監察職能的專責機關

憲法明確了監察委員會國家機關的憲法地位，但沒有區分出監察委員會與其它國家機關在職能上的不同。為此，《監察法》第三條明確規定監察委員會的屬性是行使國家監察職能的專責機關，監察委員會的這一個特點使其明顯不同于人大和一府兩院。[31]人大及其常委會的基本職能是制定、修改與廢止法律，人民政府的基本職能是履行國家行政管理職能，人民法院的基本職能是履行國家審判職能，人民檢察院的基本職能是履行國家檢察職能。[32]（P190）而監察委員會履行的是一種國家監察職能，即監察委員會對公職人員進行監督檢查，專門負責對公職人員在行使公權力的過程中出現的職務違法和職務犯罪行為進行調查，并根據調查的結果做出相應的處置，開展反腐敗工作和廉政建設工作，維護憲法和法律的尊嚴。

黨的十八大以來，黨內監督實現了對中共黨員的全面覆蓋。而在國家監察體制改革前，行政監察的主要對象與范圍是行政機關及其工作人員，人民檢察院主要查辦的是涉嫌職務犯罪的國家工作人員，而不包括職務違法的國家工作人員。在國家監察體制改革后，監察委員會的職能不是各種監督職能的簡單疊加，而是以行使國家監察職能的、履行國家監察職責的專責機關的名義，代表國家對公職人員進行監督，實現監察對象與監察職責的全面覆蓋，既調查職務犯罪，又調查職務違法，并根據調查結果做出相應的處置。監察委員會依托紀檢機關，拓展行政監察，銜接司法機關，這種國家監察模式拓展了行政監察的對象與范圍，開創了國家監督體系的新局面，實現了“一加一大于二、等于三”的效果。由行政監察向國家監察的轉變，決定了監察委員會在職能和性質上與行政機關、司法機關有著根本性差異。[33]（P61-62）此外，與“專門機關”相比，“專責機關”的屬性定位不僅強調了監察委員會在行使國家監察職能上的專門性職責、專業化特征，更加突出強調了監察委員會的法律責任和歷史使命。監察委員會依法行使監察權，對公職人員進行監察，不僅僅是監察委員會的職能和職權，更重要的是監察委員會的使命擔當和法律職責。就監察委員會的履責方式來看，監察職責不僅要“專門”，還要“具體、特定”，即監察委員會不是對公權力機關開展“抽象”的監察，而是要對公職人員的具體履責行為進行監察。

（三）監察委員會行使的監察權是一種國家權力

國家監察權的屬性是中國特色國家監察制度的核心性、本源性問題，它不僅涉及國家監察體制改革的邏輯取向和方法路徑，也涉及監察委員會的屬性定位和職權架構。西方的“三權分立”學說適應了資產階級民主政治的政權體制，所以能夠解決西方監察權的屬性定位，其要么屬于立法權，要么屬于行政權，要么屬于司法權。但中國實行的是議行合一、民主集中的人民代表大會制度，屬于社會主義民主政治的政權體制，與西方資本主義三權分立、相互制衡的政權體制有著本質性差異，所以“三權分立”學說不能作為理論框架來分析中國的國家監察體制改革，不能夠解決中國監察權的屬性定位。按照“國家權能”的劃分原則，監察委員會行使的監察權，不是行政權和司法權兩種權力的簡單混合，而是由國家權力機關授予的獨立的國家權力，是與行政權、司法權平行并列的國家權力，是行使國家監察職能、履行反腐敗職責的專責性國家權力。[34]前文提到，監察委員會行使的監察權具有政治屬性，但是監察權在國家法律層面仍舊是一種國家權力，這決定了行使監察權的監察委員會的法律屬性是國家機關。

監察權是國家監察體制改革對原有的多種反腐敗權力進行重組后，出現的一種新型國家權力，是集中統一履行反腐敗職責的專責性權力。在改革前，國家機構層面的反腐敗力量主要有人民政府的行政監察部門、預防腐敗部門以及人民檢察院的反貪反瀆部門。在這種反腐敗權力配置格局下，國家機構層面的反腐敗權力既分別行使，又交叉重疊，沒有形成合力。為了解決這個問題，國家監察體制改革將人民政府的行政監察部門、預防腐敗部門以及人民檢察院的反貪反瀆部門整合起來，組建監察委員會，集中統一行使反腐敗權力—監察權。雖然在國家監察體制改革后，反腐敗權力的歸屬、性質、地位和行使方式都發生了重大變化，但監察權作為反腐敗權力仍舊屬于國家權力的范疇，沒有超出國家權力的法律框架。[35]監察委員會行使的監察權，是對公職人員進行監察的一種特殊國家權力。按照《監察法》的相關規定，監察委員會對公職人員進行監察，行使的監察權主要包括監督權、調查權、處置權三種。在行使監督權、調查權、處置權三種職權時，監察委員會與監察對象之間形成了監督與被監督、調查與被調查、處置與被處置的法律關系。這種監察法律關系不是平等基礎上的權利義務關系，而是以國家強制力為后盾的權力支配關系，是不以任何一方意志為轉移的法律關系，即監察委員會必須對監察對象進行監督、調查和處置，而監察對象必須接受監察委員會的監督、調查和處置。監察權的這一特點使得國家監察與輿論監督、公民監督、社團監督等社會監督明顯區分開來。社會監督因為沒有國家強制力為后盾而顯得“剛性不足”，而國家監察因為有國家強制力的加持而顯得“權威高效”。國家監察是以國家權力為后盾的監督方式。

四、監察委員會雙重屬性的邏輯展開

監察委員會具有政治和法律雙重屬性，這決定了監察委員會不僅要遵循政治邏輯即旗幟鮮明地講政治，還要遵循法律邏輯即嚴格依法行使監察權。

（一）監察委員會政治屬性的邏輯展開

監察委員會的政治屬性是第一屬性、根本屬性，因此監察委員會作為政治機關，執行的是政治任務，從事的是政治活動，解決的是政治問題。監察委員會在行使監察權的過程中，必須遵循政治邏輯，牢固樹立“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，旗幟鮮明地講政治，按照堅決維護黨中央權威和集中統一領導的政治要求，始終站在黨和人民的政治立場上，用政治眼光來分析解決政治問題。監察委員會既要對公職人員進行監督、調查、處置，還要用黨章黨規黨紀、理想信念宗旨對公職人員進行思想政治教育工作，貫徹“懲戒與教育相結合，寬嚴相濟”的基本原則，防止黨員干部和公職人員要么是“好同志”，要么是“階下囚”，努力實現政治效果、法紀效果和社會效果的有機統一。[36]

其一，《監察法》第五條規定，國家監察工作實行“懲戒與教育相結合，寬嚴相濟”的工作原則。我們黨的一貫方針是懲前毖后、治病救人，這是我們黨在社會主義革命、建設、改革的歷史教訓和實踐經驗中總結出來的。這一方針貫徹落實到國家監察工作中，就是要堅持“懲戒與教育相結合，寬嚴相濟”的工作原則。腐敗問題是一個突出的政治問題，反腐敗斗爭具有很強的政治性。要奪取反腐敗斗爭的偉大勝利，實現懲前毖后、治病救人的政治目的，就必然要求將“四種形態”運用到國家監察工作中，這本身就是講政治的具體體現和明確要求。正如毛澤東所言，“政治就是把支持我們的人搞得多多的，把反對我們的人搞得少少的”。

其二，《監察法》第十一條規定，監察委員會履行監督、調查、處置三項職責。監察委員會三項職責的排序表明了，監督是監察委員會的基本職責、首要職責，是實現中國腐敗治理根本轉型的第一生產力。這主要體現在，監察委員會按照《憲法》《監察法》和相關法律法規的規定，代表黨和國家對公職人員進行監督檢查，確保其秉公用權，把公權力關進制度的籠子，確保公權力在陽光下運行、不被濫用，貫徹落實黨和國家的路線方針政策。[37]監察委員會在履行監督職責時，要旗幟鮮明地講政治，始終站在黨和人民的政治立場上，全面分析政治生態整體情況，用政治眼光來解決腐敗問題，推動形成風清氣正的良好政治生態。

其三，《監察法》第十五條規定，監察委員會對六類公職人員和有關人員進行監察。為了推進國家治理現代化，實現黨和國家的長治久安，我們黨對全國人民莊嚴承諾要推進黨風廉政建設、開展反腐敗斗爭的政治工作。黨的十八大以來，反腐敗斗爭取得了壓倒性勝利，呈現出壓倒性態勢，但形勢依舊十分嚴峻復雜。為了構建不敢腐不能腐不想腐的體制機制，就必須健全黨和國家監督體系，進行國家監察體制改革，組建監察委員會，實現國家監察全面覆蓋，對所有行使公權力的公職人員進行監督。《監察法》第十五條關于監察對象與范圍的規定，就是為了實現這一目標，推動全面從嚴治黨、全面依法治國偉大政治工程向縱深發展。

（二）監察委員會法律屬性的邏輯展開

監察委員會是具有法律屬性的國家機關，所以就必須與其它國家機關一樣，遵循法律邏輯，在法律框架之中行使國家監察職能、履行國家監察職責，以法治思維和法治方式來開展國家監察工作、進行反腐敗斗爭。《監察法》第五條規定，“國家監察工作嚴格遵循憲法和法律”。這項原則實際上就是依法治國的基本國策在國家監察領域的具體體現，其本質要求就是國家監察要堅持法治原則。遵循法律邏輯、堅持法治原則就是要求監察委員會應當按照全面依法治國的精神，開展國家監察工作，具體而言包括監察組織法定、監察權限法定、監察程序法定三個方面。

其一，《監察法》第二章規定了國家監察委員會和地方各級監察委員會的組成人員、產生方式、任期限制、領導體制，以及派出監察機構、監察專員、監察官等情況，這屬于監察組織條款，為監察委員會的組織建設提供了法律依據，實現了監察組織法定。監察委員會遵循法律邏輯、堅持法治原則，首先就表現在監察委員會的組織由法律規定，嚴格遵守法律的規定。由于改革仍處于深化階段，所以《監察法》并沒有對監察委員會的組織作出詳細規定，其目的在于通過進一步總結改革實踐經驗，為后續制定組織法和官員法留下法律空間。隨著改革的深入推進和《監察法》的貫徹實施，全國人大及其常委會應當及時制定監察委員會組織法和監察官法，不斷完善監察組織制度。

其二，《監察法》第四章規定了監察委員會在履行職責時，可以采取留置等十二項監察措施，這屬于監察權限條款，為監察委員會采取監察措施提供了法律依據，實現了監察權限法定。只有根據《監察法》賦予其一定的監察權限，監察委員會才能夠對公職人員進行監督、調查和處置，從而開展反腐敗斗爭。為了既保障國家監察工作的順利開展，又保障監察對象的合法權利，就必須以法律的形式嚴格規定監察措施的適用條件，以防止監察委員會濫用監察權限。尤其是用留置取代“兩規”措施，并規定嚴格的適用條件，實現了“兩規”的法治化，體現了以法治思維和法治方式進行反腐敗斗爭，這是我國法治建設中的重大進步。[38]

其三，《監察法》第五章規定了監察委員會在履行職責中的工作程序，這屬于監察程序條款，為監察委員會開展國家監察工作、行使國家監察職能、履行國家監察職責提供了程序上的法律依據，實現了監察程序法定。監察委員會的工作程序是監察機關為履行職權而必須遵守的法律程序，其目的是確保監察委員會正確行使監察權。程序正義是實體正義的關鍵保障，只有科學明確地規定監察程序，監察委員會才能在具體的國家監察工作中嚴格遵守程序，實現國家監察工作規范化法治化，防止監察權的濫用。

五、監察委員會雙重屬性的制度優勢

監察委員會具有政治屬性，是政治機關；監察委員會具有法律屬性，是國家機關。監察委員會的雙重屬性具有顯著的制度優勢，有利于突出黨的領導的政治優勢，有利于實現黨內監督與國家監察的有機統一，有利于推進國家治理現代化。

（一）有利于突出黨的領導的政治優勢

近代中國飽受“三座大山”的壓迫，中國人民歷經磨難，最終選擇了中國共產黨，選擇了社會主義。在中國共產黨的領導下，中國人民經歷了從站起來、富起來到強起來的歷史性巨變。黨的十八大以來，黨和國家各方面的事業取得開創性歷史成就，中華民族偉大復興指日可待。這一切都要歸功于以習近平同志為核心的黨中央的正確領導，黨的領導是中國特色社會主義事業最大的制度優勢。深化國家監察體制改革，制定《憲法修正案》和《監察法》，就是要將黨對國家監察工作的集中統一領導制度化、法律化，將黨的領導的政治優勢體現在反腐敗斗爭中，將反腐敗治理的制度優勢轉化為治理效能。

（二）有利于實現黨內監督與國家監察的有機統一

黨的十九屆四中全會提出，要堅持和完善黨和國家監督體系，實現黨內監督和各類監督的有機貫通、相互協調。在我國，95%的領導干部、80%的公務員都是中共黨員，這決定了實現黨內監督與國家監察有機統一的實踐必然性。將監察委與紀委合署辦公，一體履行監察、紀檢兩項職責，實現對所有公職人員和中共黨員的監督全面覆蓋。紀檢監察機關作為黨內監督和國家監察的專責機關，在黨和國家監督體系中處于主干位置、發揮保障作用，二者合署辦公有利于黨和國家監督體系內部各種監督方式的有機貫通、相互協調，實現黨內監督和國家監察的有機統一，形成監督合力，增強監督的協同性。

（三）有利于推進國家治理現代化

黨的十九屆四中全會為“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”做了戰略部署。在我國，黨和國家治理體系包括兩個方面內容：一是依規治黨，堅持紀嚴于法、紀在法前，實現紀法分開，以黨章黨規為尺子，靠嚴明的紀律管全黨治全黨；二是依法治國，依據憲法法律治國理政。紀檢監察體制是具有中國特色的監督制度，是黨和國家治理體系的重要組成部分。監察委員會的雙重屬性，有利于實現依規治黨與依法治國的有機統一，健全黨和國家監督體系，在國家治理現代化中發揮監督保障執行、促進完善發展的作用，實現反腐敗治理的轉型升級。