政府與社會資本合作項目中存在的問題及改進建議

張壘

（江蘇省國際招標公司，江蘇南京 210000）

政府與社會資本合作（PPP）項目建立在政府與社會資本之間的“合作”基礎(chǔ)之上，政府邀請社會資本參與并提供公共服務(wù)的新型合作模式。政府與社會資本合作是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域中的合作模式，是順應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，有利于轉(zhuǎn)化政府職能。但這些項目一般關(guān)系到民生、公共利益，目前存在的問題是不容忽視的。

1 監(jiān)管方面

1.1 現(xiàn)狀

中國目前缺乏國家層面PPP的頂級法律建設(shè)，也沒有從法律層面建立專門的項目監(jiān)督機構(gòu)，對于PPP項目的規(guī)定，現(xiàn)在已有的法規(guī)的界定一直以來也不是很清晰。這導(dǎo)致政府和社會資本合作項目監(jiān)管機構(gòu)在政府部門和項目監(jiān)管機構(gòu)的雙重結(jié)構(gòu)中的權(quán)力下放，也出現(xiàn)了政府內(nèi)部存在的弊端，出現(xiàn)了一系列的PPP項目監(jiān)管問題，例如缺乏監(jiān)管或多個部門監(jiān)管多重交叉監(jiān)督等問題。缺乏監(jiān)管時將造成項目實施過程中容易出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象，難以保證所提供的公共服務(wù)的質(zhì)量；多個部門監(jiān)管多重交叉監(jiān)督將造成監(jiān)管政策不一致，從而影響項目實施的效率。另外對于監(jiān)管部門來說，因缺乏相關(guān)專業(yè)人才，實際監(jiān)管能力不足，這也是不可忽視的問題。

1.2 建議

我國應(yīng)盡快完成對PPP合作的最高法律法規(guī)的設(shè)計，從立法上明確項目監(jiān)督的主體，明確PPP項目的“身份”，以防止監(jiān)督權(quán)力下放和監(jiān)督中的監(jiān)管角色缺失或多重交叉管理等問題的存在，影響項目實施的效率，甚至有損公眾利益，背離采用PPP合作模式的初衷。同時進一步完善項目績效評價機制，重視公眾參與的引入，重視政府部門職責的界定和政府監(jiān)督能力的建設(shè)，多種監(jiān)督方式相結(jié)合，必要時可引進第三方機構(gòu)協(xié)助進行監(jiān)督及績效評價管理，以保障對PPP項目的實施監(jiān)督到位。還要加強PPP項目的信息公開，打破政府與社會資本合作各方的信息不對稱的現(xiàn)狀[1]。

2 決策及前期工作

2.1 現(xiàn)狀

但作為創(chuàng)新模式，不同于傳統(tǒng)項目的PPP模式，項目決策需要的流程比較繁雜且在不斷完善過程中，目前與傳統(tǒng)項目的區(qū)別主要是增加了物有所值及財政承受能力的論證，實施方案的編制、審批，以及項目的入庫審核。

2.2 問題

部分PPP項目為了急于入庫，急于采購社會資本，對于前期工作如項目建議書、可行性分析報告等書面材料的編制不夠重視，對相關(guān)文件的內(nèi)容未進行深入研究，在開展前期工作時也未能與項目實施方案編制等工作相結(jié)合，導(dǎo)致相關(guān)工作脫節(jié)，影響項目實施效率，甚至造成項目決策的偏差，造成實施方案不具備可實施性，甚至有可能造成無法實施、項目擱置。

在PPP項目物有所值的評價過程中未能真正進行有效的評價，評價的方法和參數(shù)無法反映項目真實情況，導(dǎo)致物有所值評價淪為可批性流程；財政承受能力論證過程中，存在為保證當?shù)刎斦惺苣芰M足要求而刻意降低財政支出責任數(shù)據(jù)并有意識提高一般公共預(yù)算增長率的現(xiàn)象，項目評價和論證結(jié)果極大偏離實際情況，難以為政府決策提供科學依據(jù)，同時為項目的實施埋下隱患。

2.3 建議

規(guī)范項目前期工作，加強對相關(guān)工作的監(jiān)督管理，因前期工作涉及咨詢機構(gòu)、部門較多、專業(yè)較多，應(yīng)加強相關(guān)前期工作的聯(lián)系、溝通，避免因信息溝通不暢，造成相關(guān)咨詢成果的不一致，甚至矛盾沖突。特別應(yīng)加強PPP項目可行性報告與實施方案之間的聯(lián)系，避免出現(xiàn)相關(guān)咨詢機構(gòu)閉門造車的現(xiàn)象。

針對物有所值評價存在的問題，應(yīng)在現(xiàn)有經(jīng)驗基礎(chǔ)上，盡快完善相關(guān)指南，進一步規(guī)范相關(guān)論證的程序、方法，提供更為統(tǒng)一、具體的指導(dǎo)意見。政府可在總結(jié)傳統(tǒng)項目經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，頒布相應(yīng)的政策指南對項目中存在的風險進行分類，針對項目風險分配給出一定具體指導(dǎo)意見。物有所值論證中PSC的計算往往需要大量歷史數(shù)據(jù)來支持，政府方或主管部門可牽頭建立相關(guān)數(shù)據(jù)庫，便于進行論證時參考使用，有據(jù)可依。

針對財政承受能力論證存在的問題，建議建立更為完善、統(tǒng)一的論證程序、數(shù)據(jù)采集的方法，進一步完善財政支出責任的計算方法，加強相關(guān)數(shù)據(jù)、參數(shù)的審核，財政部門應(yīng)持實事求是態(tài)度，提供真實數(shù)據(jù)，避免為滿足財承要求，而刻意夸大地方財政承受能力，為項目實施及地方財政埋下隱患。

3 內(nèi)部控制

3.1 問題

作為合作項目需要由政府和社會資本共同努力去完成的，項目的雙方都對項目的完成質(zhì)量起到重要作用，然而，目前由于項目雙方的立場不同，面臨的風險不同，在很多問題的考慮上往往都比較片面，從而導(dǎo)致在項目的實施各環(huán)節(jié)中往往難以形成統(tǒng)一的想法，存在很多沖突。

3.2 建議

（1）優(yōu)化風險識別和評估流程。為了能夠同時滿足項目雙方的利益，需要對項目的風險進行全面的分析，首先要建立一個完善的風險評估機制，確定出評估流程，其次，在評估過程中需要項目雙方都要派人全程參與，并及時給出建議，從而加強項目的內(nèi)部控制，保證運行的效率和有效性。

（2）加強自身內(nèi)部控制機制的建設(shè)。政府和社會資本都應(yīng)加強內(nèi)部控制機制的建設(shè)，認真分析內(nèi)部控制的風險點，根據(jù)內(nèi)部控制五要素開展合理的控制活動，將風險降低到可以接受的水平。特別是，政府部門應(yīng)充分利用并充分發(fā)揮政府獨特的審計辦公室和紀檢委員會的作用。

（3）優(yōu)化關(guān)鍵職位的人員配備。在項目實施過程中，由于涉及的知識面廣，專業(yè)知識要求高，參與人員眾多，參與項目的政府部門和社會資本必須重視人才建設(shè)，選用專門的項目機構(gòu)或?qū)I(yè)團隊。專職崗位選用專業(yè)人員，幫助員工明確責任，為項目的實施創(chuàng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境。

4 融資

4.1 問題

PPP項目從項目融資的合作方的角度來定義，主要體現(xiàn)的是政府為解決基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、社會事業(yè)等各類公共產(chǎn)品（服務(wù)）提供所需的融資和運營問題，引入社會資本參與合作。目前PPP項目融資存在的主要問題包括融資相關(guān)政策支持較少而且不夠系統(tǒng)、完善；融資難度大、成本高，特別是民營企業(yè)參與PPP項目；融資渠道較為單一，主要還是為銀行貸款；融資風險分配不明晰。

4.2 建議

（1）規(guī)范PPP項目融資的高層次立法和配套規(guī)定，修訂PPP項目融資的特殊法律法規(guī)，確保PPP項目順利實施。

（2）創(chuàng)新PPP項目融資方式。隨著PPP項目的快速發(fā)展，單一的融資模式不利于PPP項目的發(fā)展和壯大。一些非銀行金融機構(gòu)的間接融資渠道，例如信托、證券、保險和金融租賃，有利于減輕商業(yè)貸款對PPP項目的單一負面影響。

（3）完善PPP項目融資風險分擔機制，完善PPP項目融資監(jiān)管體系。PPP項目主要針對基礎(chǔ)設(shè)施等大型公益項目，項目融資量大，建設(shè)周期長，運作程度比較大，針對實施過程中融資的風險分擔機制進一步明晰化，特別是再融資的相關(guān)約定。

5 再談判

5.1 問題

政府與社會資本合作項目合作期較長，在項目實施過程中由于法律法規(guī)、標準的變化，政策的出臺，規(guī)劃的調(diào)整，項目的變更等原因，極易造成原項目合同發(fā)生執(zhí)行上問題，而往往由于在簽署的項目合同中未就相關(guān)問題進行約定或有效約定，對項目的推進實施造成了極其不利的影響，導(dǎo)致降低項目的實施效率，甚至使得項目無法推進，致使項目擱置。

5.2 建議

（1）建議由相關(guān)主管部門牽頭，對于PPP項目涉及的再談判問題給出一定的政策指導(dǎo)、意見，便于在制定項目合同、實際操作過程中有據(jù)可依。

（2）政府與社會資本合作項目合作期長，在項目合同中建議對再談判相關(guān)內(nèi)容進行約定，明確相關(guān)觸發(fā)的情形及談判程序。

6 納稅

6.1 問題

在政府與社會資本之間的合作過程中，稅收種類繁多，在項目的整個運作過程中，由于目前相關(guān)稅務(wù)規(guī)定適用性不明確，稅收的標準不明確，導(dǎo)致政府很難做到有效的監(jiān)督，項目公司或社會資本在具體實施項目過程中亦存在疑惑；由于項目合同約定不清晰，導(dǎo)致項目實施過程中，合同主體之間出現(xiàn)糾紛，影響項目的實施。

6.2 建議

（1）建議盡快完善、出臺PPP項目相關(guān)稅收政策。使PPP項目在稅務(wù)方面有更為明確的法律依據(jù)，同時有利于減少項目實施風險。

（2）在項目合同中明確項目相關(guān)稅費的風險承擔和分配。項目合同中明確稅務(wù)風險的承擔和分配，可以極大地減少執(zhí)行過程中稅費的相關(guān)糾紛，保證項目能夠按照法律法規(guī)要求進行納稅。

7 結(jié)語

政府與社會資本合作模式是一種治理創(chuàng)新工具，而不是目的，是促進市場經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果。PPP合作模式被廣泛用于提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，例如公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營。但是，盡管PPP合作模式的結(jié)果為公眾帶來了便利，由于處于完善規(guī)范階段，其自身在監(jiān)督、決策及前期工作、內(nèi)部控制、融資、再談判和納稅等方面還存在一定問題。PPP項目主要適用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，項目的實施涉及公共利益，因此，應(yīng)著眼目前存在的問題，通過各種途徑，不斷完善PPP合作模式，使其更好的為實體經(jīng)濟服務(wù)，提供高質(zhì)量、高效率的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，支持我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)式改革及國家治理能力的提升。