習近平“以人民為中心”的社會保障法治發展理念

謝冰清

當前，中國正處于決勝全面建成小康社會的沖刺階段，并即將踏上全面建設社會主義現代化國家的新征程。如何著眼于長遠的國家戰略謀劃，與時俱進地完善社會保障法治，成為具有戰略意義的重大課題。

社會法，是社會政策法治化的表現。“在社會保障法領域，契合政治、社會、經濟狀況的變化，頻繁進行法律修改和制度修改之事居多，構筑指導這些修改的法政策論很有必要。”①[日]菊池馨實：《社會保障法制的將來構想》，韓君玲譯，北京：商務印書館，2018 年，第10 頁。黨的政策是社會政策的源泉，社會政策是黨的政策的具體表達。法政策應當在黨的政策的指引下形塑制度的具體形態。黨的十八大以來，習近平總書記就社會保障等問題發表了一系列重要論述，深刻分析了中國特色社會保障制度的根本目標，鮮明地闡述了以人民為中心保障民生的基本立場，系統地部署了完善社會保障體系的總體戰略，形成了內容豐富、邏輯嚴密、層次分明的理論體系，是指導和推進當代中國社會保障法治發展的科學指南與行動綱領。本文通過研究習近平社會保障法治發展理念的價值取向、核心要義與實踐意義，探究如何在該思想的引領下完善中國的社會保障法治，并為社會保障體系的未來發展勾勒藍圖。

一、習近平社會保障法治發展理念的價值取向：以人的發展為中心、以人為中心謀發展

回溯中國社會保障制度的源流，堅持以人民根本利益回應社會癥結，無疑是中國社會保障法治建設的價值起點。站在新的歷史起點，習近平總書記以更寬廣的視野審視新時代背景下的中國國情，緊密結合人的需求與人的發展作為社會保障法治發展的價值取向，升華了社會保障法治的思想內核，形成了社會保障法治發展的新理念、新思想和新要求，具有鮮明的時代特征。

（一）以人的發展為中心

作為獨立領域的實定法，社會保障法始終圍繞著“人”這一概念的討論而展開。不同于西方國家的傳統認知——將人作為社會保障制度的客體或工具，追求社會矛盾的化解或階級對立的緩和，中國社會保障法治的價值取向始終把人視為目的而非手段，始終堅持為人民謀福祉。在堅持“為人民服務”“以人為本”等價值基礎之上，習近平進一步提出“把人民對美好生活的向往作為奮斗目標”①習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017 年，第21 頁。，讓人民成為“發展的最大受益者”②中共中央宣傳部編：《習近平總書記系列重要講話讀本》，北京：學習出版社、人民出版社，2016 年，第128 頁。。

人的發展與人的需求休戚相關。在中華人民共和國成立初期，受限于經濟社會的發展水平，人的需求主要停留在基本生存需要的滿足。在此意義上，中國共產黨對人民立場的堅持，首先反映在社會保障法治從無到有、初步確立。1951 年出臺的《中華人民共和國勞動保險條例》確立了中國社會保障制度的基礎框架。改革開放以來，中國共產黨以提高人民生活水平為主要目標，致力于全面建成小康社會，初步形成了《社會保險法》為核心的社會保障法律體系。進入中國特色社會主義新時代，習近平總書記深刻地洞察到人民的需求已經從“物質文化需求”轉向“美好生活需求”，提出要“更好滿足人民多方面日益增長的需要，更好促進人的全面發展”。③習近平：《習近平談治國理政》（第三卷），北京：外文出版社，2020 年，第133 頁。社會保障建設的目標已不再是“基本建成”的總體化框架，而是“全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系”。④習近平：《習近平談治國理政》（第三卷），第37 頁。社會保障法治的使命不再止步于滿足人的最低生活保障，而是更進一步指向促進人的全面發展。從中國養老保險“三支柱”體系之建立，到新的社會保險制度——長期護理保險之探索；從多元社會救助體系之完善，再到健康中國戰略的全面推進等，社會保障體系的多層次、全方位建設，無不彰顯中國共產黨以人的發展為中心的價值取向。

（二）以人為中心謀發展

“消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求，是我們黨的重要使命。”⑤習近平：《習近平談治國理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017 年，第83 頁。這深刻地體現出消除社會差異、以人為中心謀發展的價值取向。社會保障法濫觴于英國的《濟貧法》，其后，西方資本主義國家莫不以濟貧作為消弭社會不安定因素的輔助手段。與西方國家不同的是，習近平總書記把脫貧攻堅置于治國理政的突出位置，開創性地提出精準扶貧、精準脫貧等新思想，帶領中國譜寫了人類反貧困的歷史新篇章。⑥習近平：《習近平談治國理政》（第三卷），第148—158 頁。精準扶貧、精準脫貧，鮮明地體現出以人為中心，尊重人的差異性，承認個人獲取資源、機會的不均等。社會一次分配的不均衡，源自每個社會個體之間存在著先天稟賦、后天能力的差異。因此，需要國家遵循差別原則，對收入和財富進行二次分配，調節社會與經濟的不平等，以利于社會最不利成員之最大利益。⑦[美]約翰·羅爾斯：《正義論》（修訂版），何懷宏、何包鋼、廖申白譯，北京：中國社會科學出版社，2009 年，第47—48 頁；[美]約翰·羅爾斯：《作為公平的正義——正義新論》，姚大志譯，北京：中國社會科學出版社，2011 年，第55—56 頁。除了充分尊重人的差異性，習近平總書記還特別關注公民自立發展的權利和公平參與社會生活的機會，提出“扶貧先扶志、以生產扶貧為主攻、以易地搬遷扶貧為補充、以教育扶貧為治本之計、以社會保障兜底扶貧為基本保障”⑧習近平：《二〇一七年春節前夕赴河北張家口看望慰問基層干部群眾時的講話》，《人民日報》2017 年1 月25 日。等扶貧思想。以扶志脫貧、生產脫貧、教育脫貧等非金錢的保障方式，激發個體的積極性、主動性和創造性，使脫貧具有可持續的內生動力。⑨習近平：《習近平談治國理政》（第三卷），第158 頁。這重塑了社會保障法的給付方式——從提供特定的實物給付，轉向提升人們的勞動能力與生活條件，確保其共享社會資源與經濟發展成果的多元給付。在脫貧攻堅目標的基礎之上，習近平總書記進一步提出“關鍵時刻幫一把、扶一把、帶一把，大家一起走，攜手奔小康”①習近平：《習近平在看望參加政協會議的經濟界委員時強調堅持用全面辯證長遠眼光分析經濟形勢努力在危機中育新機于變局中開新局》，《人民日報》2020 年5 月24 日。的社會保障新格局，從平衡自助、共助與公助的角度，彰顯以社會互助、團結連帶之精神實現社會正義的社會保障理念。

習近平總書記所提出的這一系列社會保障論述，既遵循了現代福利國家社會保障法治的普遍規律——為了促使弱勢群體等處境最不利者獲得最大利益，國家以積極干預的方式促進效率或調節公平；又積淀了中國特色社會保障法治化的本土經驗——以黨的責任、國家責任、政府責任為堅強后盾，在保障個人自立發展的權利基礎之上，舉全社會之力量扶危救貧、互濟互助，將資源的合理分配與社會的共同參與有機結合在一起。

總之，習近平總書記對社會保障法治的洞見，傾注了以人的發展為中心、以人為中心謀發展的新理念、新智慧。馬克思主義法學強調“不是人為法律而存在，而是法律為人而存在”②《馬克思恩格斯選集》（第3 卷），北京：人民出版社，1995 年，第40 頁。。在此基礎上，習近平總書記進一步將“人”的概念在法治語境中升華為“人民”，把人民對法治、公平、正義等美好向往作為法治建設的目標追求，從而形成了以人民為中心的社會保障法治發展理念。社會保障法中的“人”，不同于私法上以自己意思展開具體生活的法主體，而是被抽象為法人格者、被作為生活主體對待的人民。這對于謀劃和指明中國社會保障法治發展的基本方向與具體路徑具有舉足輕重的意義。

二、社會保障法治語境下以人民為中心發展觀的核心要義

在十八屆五中全會上，習近平總書記首次提出要著力踐行“以人民為中心”的思想。其后，習近平總書記在文藝工作座談會、慶祝中國共產黨95周年大會、慶祝改革開放40 周年大會等多個場合均著重強調堅持“以人民為中心”的發展理念。習近平以人民為中心的發展觀，從發展立場、發展目標、發展主體出發，闡釋了實現全體人民共同富裕、促進人的自由全面發展等價值目標，在新時代社會保障法治語境下具有豐富而深邃的內涵。

（一）人民至上是社會保障法治發展的邏輯起點

習近平總書記鮮明地提出：“把增進人民福祉、促進人的全面發展作為發展的出發點和落腳點。”③中共中央宣傳部編：《習近平總書記系列重要講話讀本》（2016 年），第128 頁。這在社會保障法治中表達了內在與外在兩個維度的價值。內在價值在于，社會保障法律體系的建構、完善、發展應當著眼于“實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益”④習近平：《習近平談治國理政》（第三卷），第137 頁。。外在價值在于，社會保障法治建設應當以人民權益保障的程度作為評判標準，“看人民是否真正得到了實惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權益是否真正得到了保障”⑤中共中央宣傳部編：《習近平總書記系列重要講話讀本》（2016 年），第213 頁。，“要把解決了多少實際問題、人民群眾對問題解決的滿意度作為評價改革成效的標準”⑥習近平：《加快建設社會主義法治國家》，《求是》2015 年第1 期。。這意味著，在宏觀層面，社會保障法律規范應當始終圍繞保障人民的基本社會權利而展開；在微觀層面，社會保障法的各項具體制度應當涵蓋攸關民生的關鍵要素，并契合發展中的權益予以適當調整。

人民至上作為社會保障法治發展的邏輯起點，包含了兩個層次的內容：第一個層次是，包括立法、司法與行政在內的國家機關，在決定有關社會保障的行政與法政策時，需要權衡可能受到影響的社會團體的集體利益；第二個層次是，國家機關在履行具體行為時，還需要考量作為社會成員的、特定個體的權益保護。傳統的利益二元論，將社會劃分為市民社會與政治國家兩個領域，并認為這二者各代表了私人利益與公共利益。⑦趙震江：《法律社會學》，北京：北京大學出版社，1998 年，第253 頁。社會利益或被視為公共利益的表現形式，或被視為廣大公民的多數利益。⑧李昌麒：《經濟法學》，北京：中國政法大學出版社，1999 年，第827 頁。這種二元對立的理論，一度使得社會保障法在究竟應當優先保障何種法益之間搖擺不定，更進一步導致社會保障法的適用潛藏著將個人利益埋沒于社會全體利益之中，甚至犧牲個人利益的危險。習近平總書記立場鮮明地把人民利益置于至高無上的地位，并把國家利益、公共利益和每一個人的利益緊密聯系在一起。在社會法語境中，人民應當理解為社會成員，人民利益則是由社會成員所組成的社會利益。這種利益既區別于私法中代表私人意志的個人利益，亦不同于公法中體現國家意志的公共利益，而是包含了每一個參與者的合理利益或良善理念，通過平衡私益與公益所達成的一種特殊且獨立的利益。這種利益與每一個參與者息息相關。因此，社會保障法不僅要關注強、弱勢群體之間的利益平衡，注重社會成員與社會團體之間的利益調整，而且不得損害社會保障法律關系中個人的合理利益。

（二）人民需求是社會保障法治發展的根本目標

需求，作為社會福利政策中最核心的概念，是整個社會保障制度建立和運行的基石。根據馬斯洛需求層次理論，人的需求存在由低級向高級發展的過程，由低到高分為生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現需求5 種。只有最基本的需求滿足到維持生存所必需的程度，其他的需要才能成為新的激勵因素。中華人民共和國成立初期至改革開放以前，黨和政府建立起一套與計劃經濟體制相匹配的、國家作為單一責任主體的保障制度，以解決人民的基本生存需求問題。改革開放以來，因應經濟體制的變革，中國社會保障制度開始整體轉型，以保障人民的基本生活權益為目標，廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的社會保障制度基本建成。進入新時代，人們更高、更廣、更多元的需求不斷產生。習近平總書記與時俱進地提出“不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義”的新目標。①習近平：《習近平談治國理政》（第三卷），第35 頁。需求內涵的逐漸延展，推動需求保障漸入更高的層次：從對人的基本生理需求保障，轉向抵御社會風險侵害之安全需求保障，并涉及獲得社會認同之社交需求保障、感受公平之尊重需求保障以及實現全面發展之自我實現需求保障。概言之，社會保障法的目標不再僅僅停留于基本生存保障與社會風險防范，而是與人的需求體系協同發展，以保障人的基本尊嚴乃至人的美好生活需求為己任。

社會保障制度的基本功能是回應和滿足人民的需求，但需求滿足的程度取決于社會先決條件和經濟發展水平。早期資本主義國家將人民生活需求的滿足，依附在以實現個人自由與私法自治為目的的市民法基礎之上。然而，傳統市民法未能有效應對，引發了社會動蕩和階級對立。為了緩和社會矛盾，資本主義國家從不干預轉向積極干預，以需求滿足的合理性來建構社會保障制度。但是，其后資本主義國家又一度陷入“福利國家”給付責任的泥沼中，因過度給付導致社會保障制法治處于進退維谷的境地。為了避免重蹈“福利國家”的覆轍，習近平指出，“民生改善必須和經濟發展有效對接”，“改善民生要做到盡力而為、量力而行”。②中共中央宣傳部編：《習近平總書記系列重要講話讀本》（2016 年），第214 頁。中國仍處于并將長期處于社會主義初級階段這一現實國情，決定了國家只能根據經濟發展和財力狀況提供社會保障。建設多層次的社會保障體系應當在確保經濟和財力可持續發展的基礎上，分階段、分步驟地進行，“使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續”。③習近平：《在黨的十九屆一中全會上的講話》，《求是》2018 年第1 期。

（三）人民主體是社會保障法治發展的基本遵循

《中華人民共和國憲法》第45 條規定的物質幫助權④《中華人民共和國憲法》第45 條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病、或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。”是生存權在實體法中的體現，亦被認為是社會保障制度建立的規范基礎。然而，秉持國家保護的傳統立場，物質幫助權在中國社會保障法的語境中，多被理解為國家（或社會）對個人的恩惠式給付——國家是給付者，而個人僅作為被動的受給者。社會保障制度、社會保險制度在中國被定位為國家對公民的物質幫助制度。⑤勞動與社會保障法學編寫組：《勞動與社會保障法學》，北京：高等教育出版社，2018 年，第249 頁。這固然強化了國家對于人民的保護義務，但卻在一定程度上弱化了社會保障權作為一種主觀性權利的積極性，忽略了因履行繳費義務而獲得的社會保險給付權利的對等性。僅將個人視為被保護的客體，不利于激發群體自我管理與負責的能動性，并在一定程度上淡化了個體成員之間連帶互濟之精神，以及在此基礎上達成社會契約而形成的各群體之間的合意。

在堅持馬克思主義法學以人作為法律主體的基礎上，習近平總書記創造性地提出“人民”是發展的主體，強調“尊重人民主體地位”①習近平：《習近平談治國理政》（第三卷），第136 頁。，“堅持人民主體地位”，“堅持法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民”②中共中央宣傳部編：《習近平總書記系列重要講話讀本》（2016 年），第89 頁。。這與現代社會保障法理之轉向——以個人自立、互助為基礎，提供支援體系的理念一脈相承。一方面，個人不應被置于被動受益的客體地位，而應當作為具有積極能動的法主體，被定位于社會保障法的中心。為了實現個體的自由全面發展，應當擴大個人的自主決定權，提升個人自我負責的能力。另一方面，實現社會保障制度的功能，不應僅依賴國家，更應依靠人民。為了使個體充分發揮自我主觀能動性，社會保障法應當尊重人的主體地位，避免國家家長式的照顧，并強調個人的自立、自助義務以及人與人在社會共同體中團結、互助之責任。換言之，社會保障制度的目的，不應止步于傳統意義上國家對人民的“物質幫助”，更應根植于對個人自立生活的支援，乃至于促成個人的自我發展，也即“為使個人作為人格性的自律存在能夠自主地追求生活方式而完善條件”。③轉引自[日]菊池馨實：《社會保障法制的將來構想》，韓君玲譯，第17 頁。對于完善這些條件，最終承擔責任的主體是國家。

當前，中國正朝著中華民族偉大復興的目標奮勇前進，這是習近平總書記定位于人民的幸福追求權，宣示對人民主體地位的尊重。為了實現中國夢而展開的社會保障法治建設，已非簡單、靜態地對所得重分配或財源分配提供制度安排，而是從人民根本利益出發，重視人的動態需求，將人民置于法主體地位，為努力實現人的全面發展而提供支援的法律體系。

三、以人民為中心的社會保障法治發展理念作為實踐指南

保障和改善民生“要抓住人民最關心最直接最現實的利益問題”④習近平：《習近平談治國理政》（第三卷），第135 頁。，“采取針對性更強、覆蓋面更廣、作用更直接、效果更明顯的舉措，集中力量做好基礎性，兜底性民生建設”⑤習近平：《習近平談治國理政》（第二卷），第374 頁。。這三個“最”、四個“更”的要求，是習近平總書記秉持以人民為中心的發展觀，為解決特定時代的社會保障問題而規劃的重要策略。著眼新時代中國的發展趨勢，習近平進一步為民族復興籌、為子孫萬代計、為長遠發展謀的戰略目標，從宏大視角深刻闡明了中國社會保障法治發展的基本方向，具有總攬全局、牽引各方的重要價值。

（一）以人民為中心發展社會保障的公平與正義

習近平總書記強調：“必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發展中補齊民生短板，促進社會公平正義。”⑥習近平：《習近平談治國理政》（第三卷），第18 頁。改革開放以來，中國社會保障制度從職工保障逐步轉向城鄉全體居民保障的重大制度變革，體現出公平的應有之義。黨的十八大報告提出“逐步建立權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系”。⑦胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，《求是》2012 年第22 期。進入新時代，從社會保險、社會救助、社會福利、社會優撫等狹義的社會保障范圍內實現個人生活的保障，已然不夠充分，必須同廣泛的社會政策相結合。社會保障與稅收、教育、住宅、公共衛生等制度的關系日益密切，并直接關涉人民生活方式選擇公平與實質性機會公平的實現。黨的十九大報告中關于保障和改善民生的內容，涉及教育、就業、社會保障體系建設、脫貧攻堅、健康中國戰略、社會治理等多個領域，⑧習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，第45 頁。從而將社會保障法治推向一個嶄新的境地，即從更為宏觀的視角關注與促進人的全面發展相關的社會政策，包括教育、住宅、育兒、公共衛生等以往未被納入社會保障范圍內的各項目。

社會保障中的正義，以消除差異、實現平等為價值追求。這包括消除制度間、地區間、職種間、性別間、身份間等存在的差異。中國城鄉二元結構差異的國情，決定了社會保障法治以縮小城鄉二元差異造就的不平等作為著力點，踐行社會保障之正義。這不僅體現在統籌完善的城鄉一體的社會保險制度，而且還包括“推動公共資源向基層延伸、向農村覆蓋、向困難群體傾斜”①習近平：《習近平談治國理政》（第三卷），第343 頁。，接續推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接，擴大鄉村基礎設施建設，實現基本公共服務水平均等化等多方面的舉措。習近平總書記強調，對貧困人民最大的社會保障便是授之以脫貧之道，并要求“把貧困人口全部納入城鄉居民基本醫療保險、大病保險、醫療救助保障范圍”②習近平：《關于全面建成小康社會補短板問題》，《求是》2020 年第11 期。。傳統的社會救助主要向生活、經濟困難的群體提供金錢給付與實物給付，但僅能提供有限幫扶，難謂實質正義。社會保障中的分配正義，應當從財政分配這種形式平等，轉向積極保障個人能力的實質性分配，從而確保人的基本能力的平等化。③[美]塞繆爾·弗萊施哈克爾：《分配正義簡史》，吳萬偉譯，蘇州：譯林出版社，2010 年，第159 頁。換言之，如何讓貧困、弱勢群體與普通的社會成員一樣，平等地獲得基本的社會保險保障，享有基本的公共服務，共享經濟、社會發展成果，將是社會保障法治未來發展的重中之重。

（二）以人民為中心發展社會保障的安全與保護

風險社會的到來對國家防范、化解重大風險提出新的挑戰。對此，習近平總書記提出：“要完善風險防控機制，建立健全風險研判機制、決策風險評估機制、風險防控協同機制、風險防控責任機制。”④習近平：《習近平談治國理政》（第三卷），第223 頁。當某些社會需求既是私領域無力應對的、又是通過社會保障體系內化的方式無法解決的，就需要審慎考察其風險屬性并提供保護的新路徑。老年人的長期照護需求即是如此。人口老齡化的加劇，使得喪失自我照料能力而產生的老年人照護需求，逐漸發展成為一種社會風險。⑤謝冰清：《論中國長期護理保險制度中國家責任之定位》，《云南社會科學》2019 年第3 期。探索建立長期護理保險制度已成為完善中國社會保障體系的重要戰略任務之一。把長期護理保險納入中國社會保險體系中，不僅有助于化解個人因喪失自理能力而需要照護的風險，而且有利于防范家庭為了提供照護而可能遭遇的經濟風險。如何將該制度合理安排于社會保障體系中，已成為社會保障法治發展的重大議題。⑥謝冰清：《我國長期護理制度中的國家責任及其實現路徑》，《法商研究》2019 年第5 期。

因病致貧是風險社會中每個人都可能遭遇的重大風險。對此，以習近平為核心的黨中央部署了建設健康中國的新戰略，體現出從治療疾病為中心轉向保障人民健康為中心的保護取向。保障健康權，并非簡單地治愈疾病，還包括從預防疾病、治療疾病、康復照護等多個方面對健康予以維護。這既包括醫療保險給付，又涵蓋公共衛生服務，更涉及政府福利責任。如何妥當地協調各制度之間的銜接與運行，確保人民健康權利得以充分實現，成為新時代社會保障法治發展的重要課題。

新冠疫情的發生，凸顯了防控重大公共衛生風險、強化公共衛生法治保障的重要性。習近平總書記以生命至上作為價值追求，部署了“強化公共衛生法治保障”“改革完善疾病預防控制體系”“改革完善重大疫情防控救治體系”“健全重大疾病醫療保險和救助制度”等社會保障領域的一系列重要任務，⑦習近平：《全面提高依法防控依法治理能力、健全國家公共衛生應急管理體系》，《求是》2020 年第5 期。并要求“加快構建系統完備、科學規范、運行高效的公共衛生法律法規體系，健全權責明確、程序規范、執行有力的疫情防控執法機制”。⑧習近平：《習近平在參加湖北代表團審議時強調整體謀劃系統重塑全面提升織牢公共衛生防護網》，《人民日報》2020年5 月25 日。以人民為中心，建立防控重大公共衛生風險的長效機制，已成為社會保障體系中安全與保護的嶄新命題。

（三）以人民為中心發展社會保障的多元與統一

在新時代背景下，習近平總書記提出“加快建成多層次社會保障體系”“推進民生保障精準化精細化”⑨習近平：《習近平談治國理政》（第三卷），第136 頁。等新要求，指明了以人民為中心發展社會保障的多元與統一的新方向。加快建設多層次的社會保障體系，是在分清各項制度輕重緩急的前提下逐漸完善的浩大工程，不可能一蹴而就，主要圍繞幾個方面漸次展開：在保障范圍上，從選擇原則轉向普惠原則，逐步實現全民覆蓋、城鄉統一和保障適度；在權責分配上，踐行國家擔保責任，發揮市場能動作用，強調個人主體地位，清晰界定國家—市場—社會三方權責；在實現路徑上，以“補齊短板問題”“強化薄弱環節”作為社會保障法治改革的切入點，著眼于需求的緊迫性與現實性，“建立健全更加公平、更可持續的社會保障制度”。①中共中央宣傳部編：《習近平總書記系列重要講話讀本》（2016 年），第217 頁。

社會保險發展其多元與統一體現在如下幾個方面：其一，要探索建立長期護理保險制度，將其作為社會保險體系中的重要支柱之一，構建完整、統一的社會保險體系；其二，要加快建設以基本養老保險、企業年金與私人養老保險相互補充的多支柱養老保險體系；其三，要積極推進城鄉統一的基本醫療保險制度，并形成大病保險、私人醫療保險、長期護理保險等相互協調、配合的多層次醫療保險體系；其四，要逐步擴大工傷保險制度的適用主體與適用范圍，強化工傷保險的風險保障功能，并建立與社會救助、侵權責任、商業保險等相銜接的工傷保險救濟體系；其五，要努力完善以失業救濟為主、失業預防和就業促進為輔的失業保險體系，因應“新就業形態”的新需求。

“要履行好保基本、保底線、保民生的兜底責任”②習近平：《習近平談治國理政》（第二卷），第363 頁。，必須著力健全社會救助制度。當前，法律位階不高、制度碎片化、給付水平過低等問題，在一定程度上掣肘社會救濟制度的完善及其功能的實現。③謝增毅：《中國社會救助：問題、趨勢與立法完善》，《社會科學》2014 年第12 期。對此，應當在抽象層面上將社會救助權確立為積極的主觀權利而非消極的客觀權利，揚棄人民作為被動受給者的法客體地位。④林嘉、陳文濤：《論社會救助法的價值及其制度建構》，《江西社會科學》2013 年第2 期。在具體層面上應從以下方面予以完善：一是盡快出臺《社會救助法》，以立法形式明確社會救助的權利性質，健全社會救助法律體系；二是從“最低生活保障”的救助原則轉向“最基本生活保障”的救助原則，從縱向上適度提升救濟標準，橫向上適當擴充救濟內容；三是探索建立社會救助給付標準動態調整機制，確保社會救助的給付標準與人們最基本的生活水平相適宜；四是建立各項社會救助與其他社會保障機制之間的銜接機制，并朝著多元化、精準化的方向發展。

社會保障法肇始于為救助貧困而出臺的社會救助法，漸次及于為預防貧困狀態而創設的社會保險法。隨著經濟形態與社會結構的變遷，以特定社會政策目的為給付的保障項目與日俱增，社會保障法體系的內涵與范疇亦隨之動態發展。以發展中的生存權理念⑤[日]大須賀明：《生存權論》，林浩譯，臺北：元照出版社，2001 年，第12—33 頁。作為統合社會保障法體系的基本理念，建立統一的社會保障法律體系，不僅有利于建立體系化的基本原理與原則，整合性質與目的相近的法定給付制度，而且有助于個別制度在延續法律體系精神的基礎上尋求發展與革新的路徑。

總之，習近平以人民為中心的社會保障法治發展理念，是對馬克思主義法學思想的繼承與發展，是對中國社會保障法治實踐的總結與升華，也是新時代社會保障法治發展的理論綱領與實踐指南。人民的需求是社會保障制度發展的動力，社會保障法治體系的完善必須堅持以人民為中心的發展觀。“保障和改善沒有終點，只有連續不斷的新起點”。⑥習近平：《習近平談治國理政》（第二卷），第362 頁。中國社會保障的法治建設和體系完善，需要結合具體國情與當下現實，展望未來發展與宏偉藍圖，與時俱進地做出動態、妥當的調整，從而“保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發展”。⑦習近平：《習近平談治國理政》（第三卷），第19 頁。也只有通過社會保障法治的健全與完善，才能不斷增進人民的獲得感、幸福感和安全感，并讓社會保障制度真正成為社會的安全網、穩定器。