我國存款準備金制度發展中存在的問題及完善建議

孫桂紅

摘要： 存款準備金制度是中央銀行三大貨幣政策工具之一，在調節商業銀行流動性、控制貨幣供應量以及促進金融機構穩健經營等方面發揮著積極的作用。本文通過梳理和回顧我國存款準備金率變動的歷程及其特征，提出對存款準備金制度在執行過程中需要關注的問題，并基于此提出相應的對策建議。

關鍵詞： 人民銀行? 存款準備金率? 存款準備金制度

存款準備金政策是在中央銀行體制下建立起來的，要求商業銀行和其他金融機構按規定的比率在其吸收的存款總額中提取一定的資金交存中央銀行，并借以間接地對社會貨幣供應量進行控制的制度。存款準備金制度的建立最早起源于美國，在美國的影響下其他國家的中央銀行也相繼作了類似的規定。我國在該制度產生的初期是為了使商業銀行在支付和清算上得到便利和保障。隨著制度的發展演變，現今，該政策不僅使貨幣供應量和社會流動性得到調節，而且在金融機構穩健經營和促進我國經濟發展等方面發揮著重要作用。

一、我國存款準備金政策歷史回溯

我國的存款準備金制度是在1984年建立起來的，至今存款準備金率經歷了五十四次調整，其中降低存款準備金率19次，提高存款準備金率35次。歷年中小型和大型金融機構存款準備金率的均值分別為13.8%和14.9%。最低的一次是1999年11月存款準備金率由8%下調到6%，最高一次為2011年6月國內大型和中小型存款類金融機構存款準備金率分別達到21.5% 和19.5%。（具體見圖1）。我國存款準備金政策調整大致可以分為以下五個階段：

圖1 存款準備金率調整情況表

資料來源：中國人民銀行;WIND資訊。

（一）1984-1998年，中央銀行集中資金調整信貸結構階段

我國存款準備金制度最早在1984年建立，改革開放逐漸推進到金融領域，商業銀行的職能（面向普通企業和個人存款貸款業務）逐漸從中國人民銀行剝離出來，存款準備金制度也建立起來。當時央行規定了“法定存款準備金率”，對企業、城鎮儲蓄和農村存款，其法定準備金率各自是20%、40%、25%。由于過高的法定存款準備金率帶來流動性問題，為了減輕金融機構的壓力，人民銀行從1985年開始統一了存款準備金率的標準，不再按存款種類核定分類的做法，統一調整為10%，對準備金也開始支付利息。1987年和1988年，人民銀行先后兩次將存款準備金率從10%上調至13%，兩次的存款準備金率頻繁調整，一是為了適當集中資金，將資金用于支持重點產業和項目;二是為了緊縮銀根，控制通貨膨脹。這對于防止經濟過熱、物價過快上漲以及貨幣投放過多發揮了積極的作用。

（二）1998-2004年，存款準備金制度發展和改革階段

一是1997年由于受亞洲金融危機的影響，導致我國經濟增速快速下滑，加上之前的經濟高通脹所導致的貨幣發行收縮，使得整個經濟陷入通縮的局面。為保障商業銀行資金充裕，1998年3月以來，央行實際執行了寬松的貨幣政策，人民銀行將存款準備金率從13%下調到8%。盡管-5%的調整幅度是歷次調整中最為劇烈的，但中央銀行通過追加收回再貸款計劃、增發央行融資券等方式進行了對沖。次年又降低至6%，達到了歷史的最低點。在之后的5年里我國進入了一個穩定的時期，存款準備金率都維持在6%的穩定水平。二是為更好地發揮準備金制度在貨幣信貸調控中的作用，人民銀行于1998年3月對準備金制度進行了改革，將各金融機構在人民銀行的準備金存款和備付金存款兩個賬戶合并，統稱為準備金存款賬戶。將法定存款準備金率由13%下調至8%，對各金融機構考核的形式按法人存放和考核，對準備金存款賬戶超額部分的總量及分布由各金融機構自行確定。該制度的改革，不僅有利于加強金融機構系統內資金調度和管理，同時賬戶的合并健全了存款準備金的支付清算功能，有利于發揮準備金工具作為貨幣政策手段的作用。

（三） 2004-2011年，深度凍結流動性和管理常態化階段

人民銀行自2003年9月首次上調存款準備金率，始自2003年下半年的這一輪宏觀調控，一直試圖用“點剎”的辦法讓經濟減速，但中國經濟不僅沒有軟著陸，反而有一發難收之勢，固定資產投資規模仍繼續擴大，貨幣供應量仍過快增長，通貨膨脹壓力不斷增加，人民銀行頻繁上調準備金率，特別是2006-2007年先后11次上調準備金率，調整頻率之高為歷史罕見。據統計，截至2011年6月末，人民銀行共上調存款準備金率32次。尤其在2006年7月到2008年6月期間，人民銀行上調準備金率18次，準備金率高達17.5% ，通過調整使通貨膨脹和流動性過剩壓力得到了緩解。2010年由于國內經濟形勢較金融危機時期已經好轉，人民銀行為了收緊流動性，準備金率調整一路高歌。由于“四萬億”計劃引發的經濟過熱在2010年開始顯現，人民銀行從2010年起再次開始提高準備金率，截至2011年6月連續上調12次，并于2011年6月國內大型和中小型存款類金融機構存款準備金率分別達到21.5% 和19.5%的歷史新高（見圖1），有效地對沖了外匯占款過多導致的流動性過剩。

（四）2011-2019年，主動投放流動性的有效工具階段

隨著中國外匯流入增速下降，為應對這一變化，2011年底，央行連續8次降低存款準備金率，成為“增加銀行體系流動性供應，增強金融服務實體經濟能力”的重要舉措。2012年底到2015年初，我國存款準備金率沒有進行過調整。2015年初到2016年初，先后4次降低存款準備金率，而2018年至今已經進行了6次降準，很明顯進入降準周期。由于降低存款準備金率使整個社會信貸規模擴大，對于資本市場（股市、債市、房市）算是利好消息。最典型的是2019年1月4日，中國人民銀行決定下調金融機構存款準備金率，此后滬指開啟了上漲行情，從低點2440點，最高漲至3288點。

（五）2019年至今，構建“三檔兩優”準備金率新框架和實施定向降準階段

為深化金融供給側結構性改革，增強中央銀行貨幣政策調控能力，有效引導金融機構加大對實體經濟支持力度，緩解小微企業和民營企業融資難問題，人民銀行于2019年5月6日宣布構建“三檔兩優”準備金率新框架，即金融機構存款準備金率分為高、中、低三個基準檔，并在此基礎上實行兩項優惠政策。“三檔兩優”新框架既是總量政策的優化，也是結構性政策的創新。不僅有利于加強宏觀調控和流動性管理，而且還改善了金融供給結構，防范了資金風險，使小微企業和民營企業得到了更好的發展。特別是2019年5月15日起將服務縣域的農村商業銀行存款準備金率與農村信用社并檔，執行較低存款準備金率的機構數量從2385家增至3544家，資產總規模也從5.6萬億元擴大至15.4萬億元，有力推動了金融供給側結構性改革在縣域的落地落實。央行降準和定向降準的實施，也表明逆周期調節力度明顯加大。對城商行定向降準有助于緩解當前流動性分層、城商行負債端收縮的困局，從而更好地支持民營小微企業。央行在加大逆周期調節力度的同時，也保持貨幣政策的松緊適度。

二、中央銀行調整存款準備金率的作用

存款準備金制度是中央銀行三大貨幣政策工具之一，因其對貨幣供應量直接影響巨大，通常被認為是貨幣政策中的一劑“猛藥”。由于我國金融市場還不發達，利率調控機制尚待完善，以存款準備金為代表的調控還將長期占據貨幣調控的主導地位，存款準備金制度在未來較長時期對于我國貨幣調控仍具有舉足輕重的現實意義。

（一）刺激投資需求

實體經濟是大國經濟之本。十九大報告指出我國實體經濟水平有待提高，必須把發展經濟的著力點放在實體經濟上。近年來隨著“雙創”方針的開展，我國短時間內涌現出了大規模的中小微企業，面對眾多企業，商業銀行借貸體系顯得有些力不從心。早在2012年，小微企業的融資需求就超過了16.3萬億元，但是超過75%的貸款需求都未得到滿足。由于眾多小微企業處于產業導入期和成長期，無論是創新創業還是加入現有行業，小微企業都處于進入門檻與退出門檻都高的兩難境地，投資者投資風險居高不下，經營者經營風險令人擔憂，由于這些企業經營規模有限、固定資產較少、部分企業的創業成果未能及時轉化成生產力或大量現金流，再加上借貸擔保體系的不健全，一些基層商業銀行由于資金規模小，對于部分企業有恐貸心理，擔心信息不對稱造成的逆向選擇和道德風險，連同較高的利率水平使得小微企業在借貸的過程中遇到了融資難、融資貴的問題。在存款準備金率降低之后，人民幣供給增加，商業銀行留有的可供借貸資金增加，企業的借貸利率與成本降低，用于擴大生產的投資將進一步增加。此舉為廣大中小微企業的發展解了燃眉之急。同時，我國利率市場化改革不斷推進，商業銀行在擁有充足可貸資金的基礎上，為提高盈利能力，會主動創新業務形式，提高借貸服務質量。

（二）穩定房價

存款準備金率的上調是間接收緊房貸，下調是刺激貸款購房。房價呈上升趨勢時，通常存款準備金率也在高位，國家通過提高存款準備金率抑制房價過快增長及經濟過熱，如金融危機后的2010年房價開始翻倍高速增長，此時的存款準備金率在16%左右，2010年僅一年央行就6次上調存款準備金率，到2015、2016年已達到20%左右的高點;房價呈下降趨勢時，國家通過下調存款準備金率給予市場寬松的貨幣政策刺激支出，例如2008-2009年金融危機中的房價及2018年后多地出現房價大跌的情況，2018年央行三次降準，累計降低存款準備金率2.5%，房價基于平穩態勢。

（三）促進居民消費

影響居民消費水平的因素有居民收入水平、物價水平、預期變量等。在大量資金流入市場之后，貨幣市場在短期內處于供過于求的狀態，市場利率水平將降低，居民的儲蓄意愿會受到挫傷，于是更多的人選擇投資股票、債券等有價證券或者消費等效用高的經濟行為。隨著貨幣供給的增加，從長遠來看，生產者利用廉價資金擴大生產，增加了商品和服務的供應量，相對于市場原有物價水平，消費者可以以低的價格取得同等效用;此外，企業的擴大生產與整個社會的經濟繁榮會使得工人工資處于穩定增長狀態，居民預期收入增加，無疑會刺激居民當前的消費意愿。在降低存款準備金率同時期的還有提高個人所得稅起征點的財政政策，它增加了居民的可支配收入，進一步刺激了居民消費水平的提升。

（四）促進國內經濟的增長

簡單的說是利于實體經濟的發展，在外需不穩、國內經濟增速放緩、通脹壓力趨弱，且中美貿易戰持續的關鍵點上，央行通過下調準備金率傳遞出穩增長的信號，是央行貨幣政策微調的進一步體現。自 2011 年下半年以來 ，我國經濟受國內外各種因素的影響，呈現出逐步減速的趨勢。為了使經濟能夠保持穩定增長的勢頭，央行改變了存款準備金政策的方向，自 2011 年 11月起至2019年9月經過14次存款準備金率的連續調整，我國經濟連續下滑的勢頭已經得到扼制，經濟出現了企穩的態勢。在2019年的政府工作報告中提出，要改革完善貨幣信貸投放機制，適時運用存款準備金率、利率等數量和價格手段，引導金融機構擴大信貸投放、降低貸款成本，精準有效地支持實體經濟 。因此，存款準備金政策在促進經濟增長方面發揮了重要作用。

三、存款準備金制度在實踐中存在的不足

（一）差別存款準備金制度需要進一步完善

為了完善貨幣政策傳導機制，促進金融機構穩健運行，防范金融風險，督促金融機構逐步達到資本充足率要求，降低不良貸款比率，央行在2004年4月下發了《中國人民銀行關于實行差別存款準備金率制度的通知》。該制度作為主要貨幣政策工具。差別存款準備金制度實施后，政策效果較為顯著：一是在提升商業銀行資產充足率水平、贏利水平、內部管理和風險控制等方面發揮了積極的作用。二是有利于抑制資本充足率較低且資產質量較差的金融機構盲目擴張貸款。但是在制度執行中還存在一些因素影響貨幣政策的有效發揮。首先是國際上是以銀行的存款類別和存款規模作為依據來確定存款準備金率。而我國對同一金融機構的所有存款，不分存款的期限和功能，沒有對其資產質量狀況、不同的資本充足率等情況進行細化，不利于商業銀行加強流動性管理。其次是目前我國對商業銀行實行差別存款準備金制度是以“宏觀審慎評估體系”（MPA）中的指標掛鉤，由于我國各地經濟發展和資源配置不平衡，各地區銀行規模的大小也有差別，都執行統一的存款準備金率，不利于優化配置和經濟金融的協調發展。