設(shè)計(jì)階段市政工程造價(jià)的有效控制措施研究

李小燕

（太原市建設(shè)項(xiàng)目投資評(píng)審中心 山西太原 030027）

0 引言

市政工程建設(shè)是市民的社會(huì)公益性事業(yè)，是政府投資的項(xiàng)目，二三線城市每年投入的城市建設(shè)資金達(dá)上百億元甚至達(dá)千億元。因此，控制市政建設(shè)工程造價(jià)、提高政府城建資金的使用效益是市政工程建設(shè)者必須努力探索和不斷追求的方向。工程造價(jià)控制應(yīng)貫穿于項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程，而在建設(shè)程序的各階段中，設(shè)計(jì)階段對(duì)工程造價(jià)的影響最為突出，至初步設(shè)計(jì)結(jié)束，影響工程造價(jià)的程度約為75%，至施工圖設(shè)計(jì)階段，影響工程造價(jià)的程度約為35%。因此，加強(qiáng)設(shè)計(jì)階段造價(jià)的控制和管理至關(guān)重要[1-3]。

1 設(shè)計(jì)階段造價(jià)控制存在的主要問(wèn)題

1.1 前期準(zhǔn)備工作不夠深入

前期工作未按規(guī)定程序進(jìn)行，投資決策缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。建設(shè)項(xiàng)目前期工作是指從建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)始策劃到開(kāi)工建設(shè)以前進(jìn)行的各項(xiàng)工作，是建設(shè)程序中一個(gè)非常重要的階段，它決定了項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的好壞。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的基本建設(shè)程序，基本建設(shè)前期工作主要包括：投資機(jī)會(huì)研究、編制項(xiàng)目建議書(shū)、編制可行性研究報(bào)告、進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估、項(xiàng)目決策審批、進(jìn)行設(shè)計(jì)和編制工程概預(yù)算、通過(guò)招投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)入項(xiàng)目實(shí)施階段等。

但是在實(shí)際操作中，多數(shù)投資項(xiàng)目沒(méi)有進(jìn)行深入細(xì)致的前期準(zhǔn)備工作，一些項(xiàng)目建設(shè)單位任意簡(jiǎn)化和減少基本建設(shè)的程序和環(huán)節(jié)。有的項(xiàng)目規(guī)劃方案尚未確定就開(kāi)始進(jìn)行設(shè)計(jì)，導(dǎo)致設(shè)計(jì)階段產(chǎn)生重復(fù)設(shè)計(jì)，施工階段產(chǎn)生大量設(shè)計(jì)變更，大大增加了造價(jià)控制的難度。設(shè)計(jì)單位重技術(shù)、輕經(jīng)濟(jì)，對(duì)設(shè)計(jì)文件的經(jīng)濟(jì)性重視不夠，對(duì)后期施工階段預(yù)見(jiàn)性不足，造成投資估算過(guò)高或過(guò)低，導(dǎo)致設(shè)計(jì)階段投資控制效果不佳，造成立項(xiàng)批復(fù)與實(shí)際建設(shè)內(nèi)容出入較大；建設(shè)單位明知投資有缺口，也不愿意放棄來(lái)之不易的項(xiàng)目，造成立項(xiàng)倉(cāng)促，未進(jìn)行充分前期研究，乃至實(shí)際施工中發(fā)生缺項(xiàng)、漏項(xiàng)，造成建設(shè)方案不完整，實(shí)施過(guò)程中對(duì)超投資部分未按規(guī)定程序重新進(jìn)行報(bào)批，造成既定事實(shí)，再要求增加投資；有的項(xiàng)目則根據(jù)個(gè)別主要領(lǐng)導(dǎo)的主觀意愿，有意簡(jiǎn)化程序，形成了邊規(guī)劃、邊投資、邊論證、邊設(shè)計(jì)、邊施工的“五邊”工程，很難做到在設(shè)計(jì)階段有效控制投資。

1.2 設(shè)計(jì)周期短

在設(shè)計(jì)階段未按技術(shù)與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合控制工程造價(jià)，設(shè)計(jì)質(zhì)量不高。傳統(tǒng)的作法在客觀上造成了輕決策、重實(shí)施，輕經(jīng)濟(jì)、重技術(shù)，先建設(shè)、后算賬的后果。一方面，設(shè)計(jì)人員在設(shè)計(jì)中一般都比較注重設(shè)計(jì)的安全性和先進(jìn)性，而對(duì)設(shè)計(jì)的經(jīng)濟(jì)性不夠重視。審核人員通常只注重對(duì)技術(shù)方案的把關(guān)，對(duì)經(jīng)濟(jì)因素考慮的較少，缺乏多方案同深度的技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較論證，造成市政工程投資的浪費(fèi)。另一方面，由于概預(yù)算人員不直接參與工程技術(shù)，也較少了解工程進(jìn)展中的各種關(guān)系，難以有效地控制工程造價(jià)。一般情況下設(shè)計(jì)單位為滿足建設(shè)單位的要求，壓縮設(shè)計(jì)周期，出現(xiàn)邊設(shè)計(jì)邊施工的現(xiàn)象。某些工程設(shè)計(jì)資料不齊全，甚至在地質(zhì)勘探資料缺乏的情況下搞設(shè)計(jì)，造成在施工過(guò)程中出現(xiàn)大量的工程變更，使設(shè)計(jì)預(yù)算形同虛設(shè)，根本起不到管理和控制工程造價(jià)的作用。

1.3 各參建方造價(jià)控制脫節(jié)

目前，市政工程投資采取的是分段式管理，相應(yīng)的估算、概算、預(yù)算和決算也是分段編制。咨詢單位負(fù)責(zé)編制可行性研究報(bào)告和投資估算，施工單位負(fù)責(zé)編制竣工決算，設(shè)計(jì)單位主要負(fù)責(zé)初步設(shè)計(jì)概算和施工圖預(yù)算的編制，這樣就造成了造價(jià)控制上的兩頭不銜接，中間不控制的現(xiàn)象。新材料、新設(shè)備不斷更新，其價(jià)格也在不斷變化，而設(shè)計(jì)單位通常都不參與結(jié)算，缺乏信息反饋，造成預(yù)算和結(jié)算差距越來(lái)越大，很難有效地管理和控制造價(jià)。加之很多項(xiàng)目實(shí)地勘測(cè)不細(xì)、設(shè)計(jì)深度不夠，投資概算粗糙，在沒(méi)有做好充分準(zhǔn)備的情況下急于開(kāi)工，造成一邊設(shè)計(jì)、一邊施工、一邊變更。由于對(duì)項(xiàng)目變更的必要性和合理性缺乏監(jiān)督，對(duì)變更造成的損失沒(méi)有相應(yīng)的責(zé)任制約，很多項(xiàng)目存在以行政領(lǐng)導(dǎo)人或建設(shè)單位方的好惡為標(biāo)準(zhǔn)，有的為趕工程進(jìn)度，不計(jì)投資成本，對(duì)正在施工中的工程想改就改，人為地增加工程項(xiàng)目，導(dǎo)致工程投資失控。

2 設(shè)計(jì)階段管理和控制工程造價(jià)應(yīng)采取的措施

2.1 以設(shè)計(jì)階段為重點(diǎn)建設(shè)全過(guò)程造價(jià)控制

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)普遍忽視建設(shè)工程前期工作階段的造價(jià)控制，而往往把控制工程造價(jià)的主要精力放在施工階段，這只能是被動(dòng)控制。要有效的控制工程造價(jià)，必須把重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到前期階段上來(lái)。影響建設(shè)工程造價(jià)的主要階段是設(shè)計(jì)階段，在設(shè)計(jì)階段對(duì)工程造價(jià)的控制主要從以下幾方面進(jìn)行：

（1）分解投資和工程量是實(shí)行限額設(shè)計(jì)的有效途徑和主要方法。它是將上階段設(shè)計(jì)審定的投資額和工程量先分解到各個(gè)專業(yè)，然后再分解到各單位工程和各分部工程中，通過(guò)層層分解，實(shí)現(xiàn)對(duì)投資限額的控制和管理，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了對(duì)設(shè)計(jì)規(guī)范、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、工程數(shù)量、概預(yù)算指標(biāo)等各方面的控制。

（2）加強(qiáng)設(shè)計(jì)變更管理，盡可能把設(shè)計(jì)變更控制在設(shè)計(jì)階段初期，尤其是對(duì)影響工程造價(jià)的重大設(shè)計(jì)變更，使工程造價(jià)得到有效控制。設(shè)計(jì)變更是工程變更的一部分，因而也關(guān)系到進(jìn)度、質(zhì)量和投資控制，因此加強(qiáng)設(shè)計(jì)變更的管理，對(duì)確保工程質(zhì)量、工期和控制造價(jià)具有十分重要的意義。設(shè)計(jì)變更應(yīng)盡量提前，變更發(fā)生得越早則損失越小。若在設(shè)計(jì)初期階段變更如項(xiàng)建書(shū)、方案階段，則只須修改初步設(shè)計(jì)圖紙，對(duì)造價(jià)影響不大。因此要嚴(yán)格控制設(shè)計(jì)變更，盡可能把變更控制在設(shè)計(jì)階段的初期，特別是對(duì)工程造價(jià)影響較大的設(shè)計(jì)變更，要先算賬后變更。嚴(yán)禁通過(guò)設(shè)計(jì)變更擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、增加建設(shè)內(nèi)容、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。由設(shè)計(jì)變更產(chǎn)生的新增投資額不得超過(guò)基本預(yù)備費(fèi)的1/3。一般情況下，即使變更可能在技術(shù)上是合理的，也應(yīng)全面考慮，工程造價(jià)增減幅度是否控制在總投資的范圍之內(nèi)，若確需變更但有可能超投資限額時(shí)，需慎重考慮造成的影響。要堅(jiān)決杜絕內(nèi)容不明、沒(méi)有詳圖，而只是增加工程量的變更。

2.2 積極提倡實(shí)行限額設(shè)計(jì)

所謂限額設(shè)計(jì)，就是要按照批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)及投資估算控制初步設(shè)計(jì)，按照批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)總概算控制施工圖設(shè)計(jì)。將上階段設(shè)計(jì)審定的投資額和工程量先分解到各專業(yè)，然后再分解到各單位工程和分部工程。各專業(yè)在保證使用功能的前提下，根據(jù)限定的額度進(jìn)行方案篩選和設(shè)計(jì)，并且嚴(yán)格控制技術(shù)設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)的不合理變更，以保證總投資不被突破。限額設(shè)計(jì)控制工程投資可以從兩個(gè)角度入手：①按照限額設(shè)計(jì)過(guò)程從前往后依次進(jìn)行控制，稱為縱向控制；②對(duì)設(shè)計(jì)單位及其內(nèi)部各專業(yè)及設(shè)計(jì)人員進(jìn)行考核，實(shí)行獎(jiǎng)懲，進(jìn)而保證設(shè)計(jì)質(zhì)量的一種控制方法，稱為橫向控制。實(shí)踐證明，限額設(shè)計(jì)是促進(jìn)設(shè)計(jì)單位改善管理、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高設(shè)計(jì)水平，真正做到用最少的投入取得最大產(chǎn)出的有效途徑；它不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更確切的說(shuō)是一個(gè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，它能有效的控制整個(gè)項(xiàng)目的工程投資。限額設(shè)計(jì)是按照投資或造價(jià)的限額進(jìn)行滿足技術(shù)要求的設(shè)計(jì)，它包括兩方面內(nèi)容，一方面是項(xiàng)目的下一階段按照上一階段的投資或造價(jià)限額達(dá)到設(shè)計(jì)技術(shù)要求，另一方面是項(xiàng)目局部按設(shè)定投資或造價(jià)限額達(dá)到設(shè)計(jì)技術(shù)要求。限額設(shè)計(jì)是建設(shè)項(xiàng)目投資控制系統(tǒng)中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，一項(xiàng)關(guān)鍵措施。在整個(gè)設(shè)計(jì)過(guò)程中，設(shè)計(jì)人員與造價(jià)人員密切配合，做到技術(shù)與經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一。設(shè)計(jì)人員在設(shè)計(jì)時(shí)以投資或造價(jià)為出發(fā)點(diǎn)，做出方案比較，有利于強(qiáng)化設(shè)計(jì)人員的工程造價(jià)意識(shí)，優(yōu)化設(shè)計(jì)；造價(jià)人員及時(shí)進(jìn)行造價(jià)計(jì)算，為設(shè)計(jì)人員提供有關(guān)信息和合理建議，達(dá)到動(dòng)態(tài)控制投資的目的。

對(duì)工程項(xiàng)目實(shí)行限額設(shè)計(jì)。即以批準(zhǔn)的投資估算控制初步設(shè)計(jì)，以批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)總額控制施工圖設(shè)計(jì)，同時(shí)在保證功能的前提下，將投資額分配到各專業(yè)，按分配的投資額控制設(shè)計(jì)，嚴(yán)格控制不合理的變更，保證投資額不被突破。限額設(shè)計(jì)并非一味地考慮節(jié)約投資，而是體現(xiàn)了設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模、原則的合理確定，從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，體現(xiàn)“中等、適用，在適當(dāng)?shù)臈l件下注意美觀”的原則，為保證限額設(shè)計(jì)，必須加強(qiáng)設(shè)計(jì)部門(mén)內(nèi)部管理，合理使用人力、物力和財(cái)力，力爭(zhēng)少投人多產(chǎn)出，努力提高投資效益。

在提倡實(shí)行限額設(shè)計(jì)的同時(shí)要正確樹(shù)立限額設(shè)計(jì)的目標(biāo)。確定合理的限額設(shè)計(jì)目標(biāo)。確定合理的限額設(shè)計(jì)目標(biāo)至關(guān)重要，目標(biāo)過(guò)高難以實(shí)現(xiàn)，目標(biāo)過(guò)低會(huì)失去限額設(shè)計(jì)的意義。初步設(shè)計(jì)的限額設(shè)計(jì)目標(biāo)是在初步設(shè)計(jì)開(kāi)始前，根據(jù)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告及其投資估算確定的；同樣，施工圖設(shè)計(jì)的限額設(shè)計(jì)目標(biāo)是在施工圖設(shè)計(jì)開(kāi)始前，根據(jù)批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)文件及其投資概算確定的。

2.3 設(shè)計(jì)階段造價(jià)控制目標(biāo)的確定

當(dāng)明確了控制造價(jià)的關(guān)鍵在設(shè)計(jì)階段和設(shè)計(jì)階段控制造價(jià)的條件具備時(shí)，要控制造價(jià)就要合理的確定控制目標(biāo)。設(shè)計(jì)階段控制造價(jià)的目標(biāo)一般是用投資估算（可行性研究的投資估算）作為方案設(shè)計(jì)估算的控制目標(biāo)，用方案設(shè)計(jì)估算作為初步設(shè)計(jì)概算的控制目標(biāo)，如果有技術(shù)設(shè)計(jì)時(shí)，用初步設(shè)計(jì)概算作為技術(shù)設(shè)計(jì)修正概算的控制目標(biāo)，用修正概算作為施工圖預(yù)算的控制目標(biāo)；如果沒(méi)有技術(shù)設(shè)計(jì)時(shí)就直接用初步設(shè)計(jì)概算作為施工圖預(yù)算的控制目標(biāo)。

在實(shí)際工作中，一般業(yè)主委托設(shè)計(jì)的投資都偏低，這主要是業(yè)主為了能立上項(xiàng)目，在投資決策階段（項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究）的估算偏低，而在立項(xiàng)之后又提高標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果造成概算超估算。因此，通常情況下，初步設(shè)計(jì)報(bào)批時(shí)，業(yè)主都要追加投資。由此看來(lái)，在投資決策階段將投資打足也是十分重要的，否則，也將給設(shè)計(jì)階段的造價(jià)控制帶來(lái)不利影響。設(shè)計(jì)階段造價(jià)控制目標(biāo)確定的關(guān)鍵是要在方案設(shè)計(jì)階段把方案估算打足，初步設(shè)計(jì)階段把概算做全，施工圖設(shè)計(jì)階段把預(yù)算做準(zhǔn)。目前，無(wú)論是計(jì)委、建委還是規(guī)委均未曾發(fā)文表示，取消設(shè)計(jì)概算，與之相反的是：國(guó)家計(jì)劃發(fā)展委員會(huì)還成立了概算審查中心，加大了對(duì)概算的審查力度。國(guó)家早有文件規(guī)定：設(shè)計(jì)概算是設(shè)計(jì)文件不可缺少的一部分。如今之所以有些業(yè)主只委托設(shè)計(jì)院進(jìn)行設(shè)計(jì)而不要概算，這一方面說(shuō)明建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來(lái)，投資的主體發(fā)生了很大的變化，既有國(guó)家投資也有私人投資，更有公、私共同投資的；另一方面說(shuō)明造價(jià)咨詢業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，設(shè)計(jì)單位編的概算質(zhì)量有待提高。從有利于國(guó)家在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下進(jìn)行宏觀調(diào)控，有利于控制工程造價(jià)，有利于設(shè)計(jì)單位提高設(shè)計(jì)質(zhì)量出發(fā)，避免設(shè)計(jì)華而不實(shí)、出現(xiàn)不切實(shí)際的形式主義，使有限的建設(shè)資金的作用得到充分發(fā)揮?？傊?，在確定設(shè)計(jì)階段造價(jià)控制的目標(biāo)時(shí)，要根據(jù)不同的情況來(lái)確定造價(jià)控制的目標(biāo)，要使目標(biāo)值經(jīng)過(guò)努力是可以達(dá)到的，不能使目標(biāo)值和實(shí)際值相差太遠(yuǎn)，并且設(shè)計(jì)階段造價(jià)控制的各目標(biāo)值要構(gòu)成一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體，絕不可以單一。

3 結(jié)語(yǔ)

市政工程設(shè)計(jì)階段工程造價(jià)的控制管理在我國(guó)尚處于初步階段，相應(yīng)的外界環(huán)境還不太成熟，存在著諸多的缺陷與不足。希望通過(guò)本文能夠提高人們對(duì)設(shè)計(jì)階段造價(jià)控制重要性的認(rèn)識(shí)，并從中掌握有效控制的手段，使設(shè)計(jì)階段的工程造價(jià)得到較為合理的控制。