淺析事業型代建單位管理難點和對策

顧宏偉

(工程代建管理辦公室,北京 100088)

2004年，國務院正式出臺《關于投資體制改革的決定》明確指出“對非經營性政府投資項目加快推行代建制”。代建制是一種由項目出資人委托有相應資質的項目代建人對項目的可行性研究、勘察、設計、監理、施工等全過程進行管理，并按照建設項目工期和設計要求完成建設任務，直至項目竣工驗收后交付使用人的項目建設管理模式[1]。其目的是解決行政機關直接管理建設項目造成的“投資、建設、管理、使用”四權合一的模式，是促進我國政府投資項目建設項目健康發展的重要舉措。

1 我國代建制的典型模式[2-4]

1.1 上海模式(指定專業公司代建模式)

上海模式為政府專業代建公司模式，由政府組建或指定若干家具有較強經濟和技術實力的國有建設公司、投資公司或項目管理公司，或是確定短名單、有限選定代建機構的方式，按照企業經營管理的方式代理建設。

1.2 北京、廈門模式(市場競爭代建模式)

北京、廈門模式為政府設立準入條件，按照市場競爭原則，批準若干家具有較強經濟和技術實力的項目管理公司參與，自行組織或委托專業招標代理機構，通過公開招標的方式，擇優選擇具備相應資質的代建公司承擔代建任務。

1.3 深圳模式(政府專業管理機構模式)

深圳模式為政府成立具有較強技術實力的政府機構或事業單位，如深圳市建筑工務署等，這些機構按照政府事業單位進行管理(又稱事業型代建單位)，在政府的授權下，對所有政府的投資建設項目實施代理建設。

2 事業型代建單位管理的難點

事業型代建模式實質上是一種集中代建模式，由事業型代建單位代替政府行使業主權力，對工程的可研論證、建設手續審批、設計委托、工程招投標、施工管理、竣工移交等全過程全方位負責。這種單位以政府機構的身份出現，能夠統籌利用各種資源，發揮規模效應，實現工程、財務專業人力資源共享和代建管理經驗共享，取得了較好的管理效益，但在運行過程中還存在以下管理的難點。

2.1 與使用單位之間的角色定位和職責劃分[5]

代建單位雖按照政府指令，具有獨立行使項目法人的權利，但代建項目管理的好壞，與使用單位的積極配合密不可分，尤其是在項目前期可研論證、項目需求提報、后期維護管理等方面，需要使用單位積極參與，而在設計管理、施工管理、采購招標等專業性強的方面，需要使用單位給予代建單位空間，不過度參與。要避免因為權責不清，相互掣肘，影響項目管理。

2.2 編制員額少與代建項目多的矛盾

受事業單位編制員額限制，事業型代建單位不可能像企業型代建單位一樣，隨著代建任務量的增大，通過增加人力資源來滿足項目管理的需要。當代建任務量較少時，事業型代建單位可以很好的利用專業優勢進行代建管理，然而，隨著代建單位承擔的建設任務增加，人少事多的矛盾越發突出，導致管理上的失控，輕則影響工期進度，重則導致質量事故。

2.3 缺乏競爭，難以形成有效激勵

事業型代建單位執行代建任務為政府指定，代建所需經費一般從項目管理費中支出，不是以盈利為目的，難以通過代建項目管理效益的提高實現經濟上的回報。這種事業型管理模式導致代建單位難以通過經濟激勵措施，提高管理水平，創新管理模式。導致所屬人員按部就班、平平穩穩的多，大刀闊斧、敢于創新的少，單位長期發展動力不足。

3 事業型代建單位管理效益提高的辦法和舉措

對于事業型代建單位在管理過程中的難點，如何解決和避免，從而提高事業型代建單位的管理效益，筆者認為可以從以下幾個方面進行嘗試和探索。

3.1 完善細化職責分工

在事業型代建模式下，各項目使用單位雖不承擔建設單位職責，但依然需要在項目決策實施和交付后的全生命周期擔當一定角色，其與代建單位之間的職責需要有明確的界面，可以通過政府指定規定和簽訂代建協議的方式，將雙方職責明確細化，在哪個階段，由哪個單位發起，哪個單位協助，哪個單位決策，要有清單式的表述。如在項目建議書階段，應由使用單位牽頭，代建單位利用專業優勢和經驗提供技術協助；在可研論證階段，應由代建單位牽頭，使用單位共同參與，從使用方角度提出意見建議；在項目實施階段，代建單位牽頭，使用單位監督配合；在運行使用階段，使用單位牽頭，代建單位提供協助。

另外，在工程實施全過程中，工程使用單位應指定專人參與工程全過程，為兩家單位建起溝通紐帶，既能將項目進度隨時反饋使用單位，又能監督項目建設情況，更有利于使用單位接收使用項目后的管理保修。

3.2 優化管理組織結構

從事業型代建單位的組織結構來看，大多數采用的是項目型組織模式[6]，即以項目為中心，集中多種人力資源組成的組織模式，設置項目負責人，根據工程規模配備專業管理人員，同時設置規劃設計部、工程管理部、造價財務部等職能部門，對各項目進行支撐和協助管理。這種模式所需人員眾多，也無法發揮項目組合管理規模優勢。

筆者認為，可以嘗試組建以大項目經理為核心的管理模式，即按照項目建設地點或類型成立幾個大的項目經理部，每個經理部負責幾個或十幾個距離相近或類型相同的項目管理。大項目經理由代建單位決策層領導擔任，如總工、主官副職等，項目經理部成員由各職能部門派人組成，這些人員雙重身份，受雙重領導，并以大項目經理領導為主。

以上模式的特點在于：經理部人員代表各自職能部門專職參與經理部項目管理，可以在各自職能部門的支援下，負責該經理部所有項目的與其所在職能部門業務相關的工作，如規劃設計組派駐人員負責項目的規劃和設計管理工作。同時，項目經理為公司決策層領導可以調動資源，協調解決矛盾問題。項目經理部可以根據所管理項目情況，采用批量采購、捆綁招標、戰略合作等多種方式發揮集中管理模式效益。

3.3 充分引入社會力量

充分利用社會管理力量，委托專業的工程咨詢公司、工程造價公司、工程管理公司以及其他專項咨詢公司，對工程項目管理提供智力支持，即“花錢買服務”，通過更專業的管理咨詢獲得更高的管理效益。聘請相關領域專家專職或兼職成立專家咨詢委員會，對設計工程可研、設計方案、造價管控、質量監督、設備材料等提出專家意見，為代建單位決策提供更加專業的建議。

3.4 強化內部督導問責

成立監督督導部，由代建單位主官直接領導，負責監督人員履職盡責情況，防范廉政風險。對各經理部實行績效考核，根據各經理部投資完成情況、工程質量情況、安全文明施工情況、工程進度目標完成情況、工程造價管控情況等各方面進行評分考核，獎優罰劣。在不違反事業單位制度規定的情況下，適當設置一定的經濟獎勵，對有較大貢獻的管理人員進行經濟獎勵，激勵其工作積極性。邀請審計部門、使用單位等對資金使用、招投標過程、造價管理、投資控制等進行全過程審計監督，為工程項目管理提供助力。

4 結語

近年來，隨著我國建筑工程項目的全面發展，政府投資項目逐年增多，項目代建制在各地各部門之間發展迅速，為政府投資項目的管理起到了很好的作用，但從當前來看，各種代建實施模式還存在許多問題和難點，需要代建單位、使用單位和政府部門在代建過程中通力合作，創新管理體制和機制，提高代建管理效率，為政府投資項目建設提供有力保障。