關于地震行政管理法治化的思考

李紀恩

(1. 防災科技學院，河北 三河 065201；2.中共中央黨校，北京 海淀 100091)

地震行政管理法治化是通過法律規范對地震行政管理的各項活動、各個環節進行科學有效的調節，將地震行政管理行為中關于防御和減輕地震災害的方法、協調手段、行為方式等行為實現制度化、規范化和程序化，并使得這些法律規范在地震行政管理活動得到有效實施和普遍遵守。地震行政管理法治化是在新時代背景下開創防震減災事業新局面的根本路徑，是實現防震減災事業現代化的必由之路，是法律的制定、實施和保障機制的有機統一。

1 地震行政管理法律制度分析

完善的法律制度是實現地震行政管理法治化的首要前提。地震行政管理法律制度的完善程度應從形式法治層面和實質法治層面兩個層面進行衡量。從形式法治層面看，我國防震減災法律體系已經形成，可以為地震行政管理工作提供較為充分的保障和支持，但仍需要加強地震重點監視防御區的專門立法、國家層面地震預警管理立法等工作。從實質法治層面看，法治之“法”，要求我國地震行政管理法律規范不僅齊備，還應具備較好的“良善度”，體現對權利的保障性和對權力的制約性特征。結合中國地震局的職能職責具體分析，地震行政管理活動主要集中在災前防治階段。在此階段，應充分保障的權利主要包括公民、法人和社會組織的知情權；獲得基本的防震減災訓練，提高避險救災技能；在防震減災活動中的參與權等方面(黃智宇，2018)。

基于上述分析，完善地震行政管理法律制度除了加強相關立法工作之外，從關注權利保障的角度看，在今后的防震減災法律規范修訂過程中應注重以下方面：

第一，轉變立法思維，樹立權利保障意識。個人和社會組織積極參加防震減災活動不僅是其所負的義務，同時也是他們的權利。在今后修法時，建議轉變立法思維，將個人和社會組織參與防震減災活動的行為作為一種權利兼義務性行為加以對待和考慮，把行政指導、行政服務融入地震行政管理過程，全力打造防震減災全社會共建共治共享局面。

第二，強化政務公開，保障公眾合法知情權。雖然近年來地震行政機關政務公開工作成效顯著，但仍不能滿足地震行政管理法治化的要求。比如，存在一些地震行政機關的工作人員信息公開意識比較淡薄，公開的信息存在錯誤，影響了信息公開的效度等問題。應嚴格按《關于全面推進政務公開工作的意見》和《<關于全面推進政務公開工作的意見>實施細則》的要求，繼續強化政務公開工作。除按照國家法律法規不予公開的外，對地震行政管理領域內的政務信息主動進行全面、準確和及時的公開，主動接受社會監督。當前階段，應將重點監視防御區的劃定范圍等緊要信息向社會公開。同時，應切實做好政務公開的保障工作，就政務公開信息平臺建設和維護、政務公開激勵機制、政務公開培訓和考核問責機制等制定具體的實施規范。

第三，保障公眾參與，提高行政管理民主程度。保障權利和約束權力，應確保政府行使的權力在人民監督之下(王名揚，2016)。監督的主要形式除了行政公開之外，還要保障公眾對行政管理過程的參與。首先，地震行政管理法律規范應明確保障個人和社會組織對于防震減災活動的參與權，對參與的主體、環節、參與內容和參與形式、權利和義務等進行明確規定。其次，地震行政機關應該對個人和社會組織的參與行為進行適當的引導和給予積極的回應，做好行政公開工作，為個人和社會組織參與提供多種有效和暢通的渠道。再次，應加強宣傳教育，培養個人和社會組織對防震減災活動的參與意識，同時通過一定的激勵機制調動他們的積極性。

2 地震行政執法的實踐與反思

地震行政執法是指國務院地震工作主管部門和縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構依據防震減災法律、法規和規章規定，按照法定權限和程序實施的具體行政行為。地震行政執法可以通過制定相關行政規范性文件、實施行政處理(行政許可、行政確認等)、進行行政檢查和行政處罰等多種途徑實現。根據“放管服”改革要求，地震工作部門目前的地震行政執法職權主要包括地震行政許可、地震行政檢查、地震行政處罰三類。從總體上看，地震行政執法數量最多的是地震行政檢查事項。地震行政執法中的行政許可事項不斷趨于弱化，此類事項的執法案件量非常少。在地震行政處罰事項中，執法案件量最多的是對侵占、毀損、拆除或者擅自移動地震監測設施、危害地震觀測環境行為的行政處罰，并且在執法實踐中，很少有行政處罰、行政訴訟案例，大多在監督、檢查、指導和協調環節解決問題。

地震行政管理法治化必然要求地震行政執法法治化，要求地震行政執法活動應符合法治理念，實現執法活動的公開化、規范化、程序化和責任化；要求地震行政執法依據要充分、執法方式要科學、執法程序要規范，執法人員要盡責。

第一，健全地震行政執法依據。執法依據是行政執法人員在開展執法活動時不可或缺的參照標準或依據。現行地震行政執法所能依據的法律規范是不足的。《地震行政執法規定》(1999)由于久未修訂，存在過于陳舊、表述性錯誤，執法程序規范過于簡單等情形，應予以適時修訂。同時，應以部門規章或行政規范性文件等法律形式制定規范性依據，用以指導和規范地震行政指導、行政監督、行政合同等非強制性行政執法行為，具體包括：規范行政指導、行政監督、行政合同等非強制性行政行為的概念、適用范圍、實施條件等實體內容。其中，應規定在地震監測設施和觀測環境因重大工程建設時，無法避免其受到破壞的情形下，才可以使用補償合同來代替行政處罰，并非所有的情形都適用。應明確規定行政指導、行政監督、行政合同等非強制性行政行為的適用程序，比如在地震監測設施和觀測環境被破壞，簽訂遷建、改建、增建補償協議時，應當怎樣進行實地勘驗、檢查，如何進行評估確定補償合同標準，簽訂補償合同后如何實施。

第二，規范執法程序和方式，強化執法監督和問責。中國地震局《關于印發中國地震局全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度實施意見的通知》是實現地震行政執法法治化的強有力“助推器”。在編制《地震行政執法工作指南》時，應嚴格規范各種地震行政執法事項的詳細程序和執法流程，保證程序合法適當、符合比例原則等基本法治原則要求，進行法律風險點明示，關注公民合法權利保障。應建立民主、科學、文明的執法程序和全過程記錄并公開的地震行政執法方式。應注重任務落實，依據《關于推行行政執法責任制的若干意見》，強化監督管理和責任追究，以達反向督促的成效。

第三，建設高標準、高能力、高素養的地震行政執法隊伍。法律是一個由各種相互聯系、相互依賴的法律規范構成的有機整體，且法律適用完全是一種創造性的復雜勞動(姜明安，2017)，所以執法人員的法律意識和法治觀念，以及掌握法律知識的深淺直接決定著地震行政執法的質量。要推進地震行政執法法治化，應出臺相應的規范要求，通過提高錄用要求和培訓等方法，提高執法人員的法律素養。

3 地震行政規范性文件的合法性審查

地震行政規范性文件是指各級地震行政機關為貫徹實施法律、法規和規章，依職責權限制定的，在一定范圍內適用，并具有普遍約束力文件的總稱。地震行政規范性文件的合法性審查是實現地震行政管理法治化的可靠保障。國務院辦公廳《關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》和《關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見》為開展和推進地震行政規范性文件行政監督審查工作，建立地震行政規范性文件合法性審查機制提供了基本遵循。在實踐中，地震行政規范性文件行政監督審查工作可以通過“清好舊的、管好新的”的途徑進行。

第一，建立地震行政規范性文件動態清理制度。目前，只有部分地震行政機關開展了地震行政規范性文件的清理工作，并及時公開了相關信息。應及時建立地震行政規范性文件動態清理制度，制度具體內容應包括行政規范性文件的區分標準；進行清理的條件，比如定期清理的時間，不定期清理的條件；是否需要清理的判斷標準；需清理行政規范性文件的處置方式；清理結果及時公開的要求；向上級地震行政機關進行報備的要求等。

第二，注重事前集中審查方式。相較于事后備案審查而言，行政規范性文件的事前集中審查方式更有助于增加行政規范性文件的民主性和合法性，減少執行阻力和降低執行成本。所以，地震行政機關應注重地震行政規范性文件的事前合法性審核。地震行政機關的法制工作機構應依據國務院辦公廳《關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見》，在事前對地震行政規范性文件就制定主體是否合法；是否超越了制定機關法定職權；內容是否符合憲法、法律、法規、規章的規定；是否存在違法設立行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費等情形；是否存在沒有法律、法規依據作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的情形；是否存在沒有法律、法規依據作出增加本單位權力或者減少本單位法定職責的情形；是否違反規范性文件制定程序等方面，進行嚴格審核，并根據不同情形提出合法、不合法、應當予以修改的書面審核意見。

第三，做好地震行政規范性文件合法性審查的保障工作。主要包括制度方面的保障和人員方面的保障。首先，要完善相關法律制度。當前地震行政規范性文件內部監督審查的直接法律依據不足，《地震行政法制監督規定》(2000)和《地震行政規章制定程序規定》(2000)對地震行政規范性文件的行政監督審查主體、審查方式和后續處理等方面進行了規定，但是過于簡略。而《地震行政復議規定》(1999)中更是未將行政規范性文件的附帶審查制度納入。建議依據《行政復議法》和參照相關規定，對部門規章進行修訂。其次，還應通過培訓、招聘等多種途徑，提升實施合法性審查工作人員的法律業務能力。最后，應將規范性文件合法性審核工作納入省級地震行政機關的考評指標體系。

4 結束語

黨的十九大將“法治國家、法治政府、法治社會的基本建成”確立為到2035年基本實現社會主義現代化的重要目標。法治政府建設是建成法治國家的重要且最為關鍵的組成部分，地震行政機關應該按照法治政府建設的要求，將“法治”的要求落實和貫徹于實際工作之中，努力實現地震行政管理的法治化。地震行政機關應該持積極進取態度，在地震行政管理法律制度、地震行政執法、地震行政規范性文件合法性審查方面采取有力措施主動加速本行業管理法治化進程。